地方检察管理与检察权的独立行使

——基于检察改革背景下的思考

章国田 夏凉

【摘要】检察机关管理模式应分外部管理和内部管理两个方面：外部管理即在实行人财物省级统管的前提下分别建立检察官遴选委员会和检察财政保障中心；内部管理中检察长应有相当的权限，另下设两名副检察长分别管理司法业务和行政事务。在检察权行使方面应坚持内外部的相对独立，即内部进一步简化案件审批决定层级，进一步放权于办案检察官；外部则应进一步“去地方化”。在检察队伍的构成设计方面，应在坚持检察人员分类管理的基础上进一步加强检察机关的政治工作，有效衔接检察机关与司法行政部门及地方人大常委会的有关工作；此外，应全面推行检察官轮岗制及建立检察官道德素养考评机制。

【关键词】检察管理；检察权；检察队伍

当前，我国司法改革正在深入推进中，各种问题也在不断涌现，继而解决，继而再涌现。检察改革的重点或说是切口、着手处乃是检察管理体制的改革、整合和厘清。借鉴世界上司法体制成熟的国家的理论学说与实践经验，并结合我国的具体情况，在检察机关司法行政事务管理权和检察权相分离这一问题上，我国学界与实务界已基本上达成共识，在两权分离的基本立场上也已基本趋于一致，检察管理体制改革的终极目标指向便是检察权的独立、公正、科学、顺畅行使。以下笔者将立足检察机关司法行政事务管理权与检察权的分离，围绕系统管理模式的分类、检察权的独立行使和检察队伍的分类管理三方面展开。

一、系统管理模式的分类

对于检察机关司法行政事务管理权和检察权相分离的探索实践经验问题的探讨，这势必论及司法体系宏观上的管理模式，国际上一般有两种做法：一种是外部分离模式，主要是以德国、法国为代表的大陆法系国家，其检察机构内置于法院系统内，实行司法大部制，而将人财物等主要的司法行政事务管理权统一交由司法部行使，因此这一模式也称“绝对分离模式”；另一种是内部分离模式，以英国、美国、加拿大为代表的英美法系国家采用这一做法，尤其是美国，其联邦及多数州均采用这一模式，即其检察机构内置于司法行政机关之中，但相对独立地享有人事权及财政权等主要的司法行政管理权，同时由社会各界贤达组成司法专业委员会，集体讨论决定司法人员选拔、财政经费分配等司法行政管理决策类事宜，因此这一模式也称“相对分离模式”。在内部分离模式中，澳大利亚联邦一级实行事务管理权与检察权适当分离，大多数州则奉行两权彻底分离的做法。我国澳门地区回归前实行大陆法系的司法行政部门统一管理人财物的运作体制，其司法事务司享有对司法机关人财物、司法官月薪及津贴的管理权，此即“绝对分离模式”；回归后，澳门对司法体制进行了部分改革，实现了行政、财政、人事等自治，即均由检察长办公室对之进行统一管理，也就是说检察机关又收回了事务管理权，仅在检察机关内部予以分别配置。

笔者认为，我国有其特殊的国情和历史传统，关于国际上主流的两种模式也各有其利弊，比如：第一种模式其人事、财政大权受制于司法行政机关，导致司法机关司法权运行不顺畅、不协调，其同司法行政机关关系更为紧张，司法官的主体归属感、认同感亦不强；第二种模式较之第一种模式相对较为适合我国司法体制改革过渡期之用，但对于我国目前的司法制度发展程度而言，恐透明化、社会化不够充分，不利于检务公开、阳光检务等专项工作的进一步开展。对此，笔者从地方检察机关外部管理和内部管理两方面着手予以具体论述之。

（一）外部管理

虽然上级检察机关对下级检察机关具有一定的领导权，但这种领导权不仅包含对司法行政事务的管理权，也在一定程度上包含对检察权的领导，而从宏观上、整体上来看，作为一个体系的检察机关其对检察权的行使具有独立性，因此在外部管理方式上，笔者主要讨论的是对司法行政事务管理权的分配，即究竟是由本系统内的上级检察机关来管理还是由系统外的上级司法行政机关来管理更为科学合理。

虽然当前最高检基本确定地方检察机关人财物由省级统管（仅仅是人财物的省级统管），鉴于一些地区属于较大市、计划单列市、副省级城市，那么该地级市对基层检察院具有财物的统一管理权限和人事的推荐、遴选权限，人事的任免权限仍归属于省级检察机关。但仍有部分人认为由省级司法行政机关管理更富有公正性、民主性、透明性，也更富有监督与制约的实效性。在他们看来，司法行政机关应建立起一套新的对司法官的选任、晋升、罢免、考评制度；而省级检察机关只具有人事建议、推荐权。若实行人事省级检察机关统管，则检察干部的提升机会也会相对减少，且只能在检察系统内部流动，流动方向更窄，进而限制了干部的出路和发展。统一管理在某些方面近似于垂直领导。反观我国目前实行垂直领导体制的一些单位，如海关、工商、税务等部门，由于缺乏外部监督，且上级机关的监督又比不上同一地域的监督力度（因为同一地域相关监督部门可进行实时监督、现场监督、同步监督），因而出现了很多问题。所以说目前实行司法机关人财物省级统管主要面临的是司法机关人财物管理权滥用和腐败的风险控制问题。

笔者认为，持这一主张，即人财物由省级司法行政机关管理的学者不少是受了大陆法系国家司法、行政外部分离模式的影响。因为我国自清末变法以来在法系归属上一直属于大陆法系，当然近年来在程序法上受英美法系影响颇多。如前所述，外部分离模式有效率不高等问题。但若实行内部分离，需要注意的是，美国的检察机构是内置于司法部之中的；而我国的检察机关和司法行政机关则是完全独立的两个机关，因此这一模式也不能完全照搬实行，只能借鉴其中的有益经验。目前我们可以做且应当做的是控制检察机关人、财、物省级统管权力运行的边界，防范其发生腐败的风险。对此，笔者建议，首先，在人事管理方面，成立由省（较大市）检察机关、人大常委会、司法厅（局）、高等院校以及社会科研机构、学会或协会组成的检察官遴选、惩戒委员会，并在内部设立委员会管理机构，使之拥有独立的财政保障、完善的运作机制以及健全的监督机制。需要予以指出的是，独立的财政核算可以确保该委员会不受外界干扰或影响，公平公正地行使对检察官遴选、惩戒的权力；完善的运作机制应包括遴选检察官的准入机制、考核机制、职务职级晋升机制与惩戒检察官的审查机制、表决机制与申诉机制；健全的监督机制应包括对检察官办案的监督机制、自身监督机制以及接受来自外部监督的工作机制。其次，在财物管理方面，成立由省（较大市）财政厅（局）、检察机关计财处、社会各界贤达（以人民监督员的形式）组成的检察财政保障中心，同时探索建立总会计师制度和跨部门涉案财物集中管理平台，其中检察财政保障中心的建立有利于确保检察机关日常运行所需经费的来源，更有利于建成一支装备精良的检察队伍，但同时也需要对检察财政保障中心给予严格的监督，促进其财政经费拨付的合法规范；检察总会计师隶属于行政管理人员序列，可兼任检察财政保障中心主任之职，同时其直接对检察长负责并全面主持检察机关的财会工作，对检察机关重大经济问题作出分析决策；跨部门涉案财物集中管理平台的建立则有利于确保涉案财物的及时移送，也有利于杜绝在涉案财物处理上的司法腐败问题，更有利于推动、促进检务公开，进一步提升检察公信力。总之，在检察官遴选、惩戒委员会，检察财政保障中心，检察总会计师制度与跨部门涉案财物集中管理平台四位一体的基础上，省级检察院便可有效行使检察机关人财物的统一管理权，同时还可对其进行有效的监督，防止其滥用管理权以及腐败事件的发生。

（二）内部管理

检察机关从体制形式上来看兼具司法与行政的双重属性，即便是纯司法机关性质的法院，其系统内部人事、财物管理也属行政性事务，因此检察机关司法行政事务管理权与检察权的分离也势必涉及检察机关内部管理模式及管理权限的划分问题。笔者认为，部分司法行政事务管理权难以甚至不可能彻底与检察权完全分离，如指定或另行指定、移转案件承办人等业务事项。因此应确立起由检察长总揽、统筹本级机关内部的司法、行政事务，下设两名副检察长分别管理司法、行政事务的检察机关内部管理模式，其中分管司法实务的副检察长统一管理刑事检察等业务部门；而分管行政事务的副检察长则统一管理综合部门，笔者认为这是较为合理的检察机关内部权力划分形式。其实这与最高检改革举措中的人财物省级统管并不矛盾，因为即使是人财物省级统管，本级检察机关日常事务中的人事、财物管理还是需要本级检察机关内部的负责人来领导管理，不可能事无巨细、事事上报，否则不仅办事、运作效率低下，而且与我国设立四级检察机关的初衷相违背。因为人财物管理权若是绝对上收会使得基层检察机关几乎丧失其独立的主体地位，这其实是一种“司法权中央事权化”的逻辑悖论的延伸！

二、检察权的独立行使

司法业务与司法行政事务管理相分离的呼声历来已久。但司法诞生于政治，司法之于行政有一种天然的亲和性，而无所不在政治之中。然而正确的视角应是：政法语境下的司法权是国家政治体制的一部分，是现代政治文明的重要维度。我们之所以倡导和推行检察机关办案组织和办案方式的司法化改革，目的在于祛除我国检察体制长期以来所形成的“过度行政化”的痼疾，使检察权按照司法权的规律运作。因此，在检察权的公正行使方面，笔者论述的重心在于“去行政化”和“去地方化”，进而达成检察权内外部的相对独立。

（一）内部相对独立

鉴于检察机关兼具司法、行政之双重属性，不像法院具有纯司法之独立性，而是上命下从的一体化机关，所以在此笔者强调的是其“相对的”独立性。检察权内部的独立具有相对性，其具体的原因在于：我国检察改革的趋势很有可能会形成检察长、检察委员会、主任检察官对案件办理具有不同决定权的三级层次格局。检察长除了对全院行政事务具有管理权外，还对检察业务具有决定权，比如：当检察长的意见与办案检察官的意见相左而办案检察官又拒绝执行检察长的决定时，检察长可以“临阵换将”，将该案指定移交给其他检察官办理。检察委员会对于重大、疑难、复杂案件仍具有讨论、决定权，但是在检察改革中笔者更倾向于将其改造成一个咨询、议事机构，逐渐弱化其案件决定权，这样有利于进一步简化案件决定层级，提高办案效率，同时也有利于体现检察官主体的自主性和独立性。况且就我国目前的检察队伍整体素质而言，作为权力决策机构的检察委员会其法学理论与法律实务的水平仍是不容乐观的，因此在改革中削减乃至弱化其决定权的行使，而更多地放权于办案检察官，这不失为目前检察体制改革中的一剂良方。主任检察官对案件的决定权则主要体现在检察官办案责任制改革中，检察官权限由此进一步加强，其主体地位进一步突显，这是检察改革中“放权”所带来的益处，当然，其个体所承担的责任与风险也随之增加。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确规定，司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，要建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，中央政法委更是出台了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。这表明，无论是检察长还是检委会，抑或是其他检察官均不得违规干预正在办理的案件，这进一步保证了办案检察官独立履行职权的空间和边界。当然，随之而来的便是检察官办案终身责任制。笔者认为，这一制度在具体建构与施行时应谨慎行事，具体问题具体分析，区分不同情形不同处理，不可搞一刀切的做法，错案追责固然应该严肃严格，但只要是检察官已经尽到了客观注意义务，案件瑕疵只是由于其自身业务能力、水平不高或不可避免的原因所致，那么这一责任便不能追究，而只能弥补或挽救。

（二）外部相对独立

由于我国从古至今人治主义、官僚主义、唯官是大的传统绵延千年、根深蒂固，故肇始于清末民初的检察制度及其权力运作时常受到外界人事等因素的干扰。检察权外部的相对独立就是要从人事和财政上摆脱地方上的桎梏、掣肘，尤其是在办案方面彻底摆脱外来压力的干扰与干涉，达成检察机关可以独立完成对每一起案件的公正处理，进一步祛除地方化的色彩这一较为理想的状态。十八届四中全会就提出要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。对此，2015年3月底，中共中央办公厅、国务院办公厅公布了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，这进一步确保了检察官独立承办案件不受地方势力的外部干扰或影响。紧接着，最高检制定出台了《最高人民检察院关于检察机关贯彻执行<领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定>和<司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定>的实施办法（试行）》，与之相呼应。但是从目前情况来看，这一工作制度欠缺具体可操作性，后续处理及制度保障机制亦不健全，实际上运行成效并不明显，甚至有被虚置的危险，因此还有待进一步完善，促进其全面实施，在工作实践中不断提升其操作性、合理性与规范性。笔者相信，在检察机关人财物省级统管的体制改革顺利完成之后，司法依赖或受制于地方党政机关的现象便会逐步减少，基于这点，那种凭借行政关系，以指令、指示、批示的方式影响甚至干涉司法机关独立办案、公正司法的做法也会随之减少，检察权的行使将会更加顺畅，更显自信与公信！检察机关的腰杆才会更硬、更挺，领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度也才能真正建立起来并得到严格贯彻落实。

三、检察队伍的分类管理

司法行政事务权与检察权相分离最终必然指向检察队伍的构成设计，而这主要在于检察工作人员的分类管理，也就是说，两权分离带来的实质性后果是检察工作人员的分类管理。实际上，根据国际经验及司法实践，检察队伍从总体上来看可以分为两大类。

（一）检察官队伍

在检察官队伍管理方面，笔者认为目前主要突显出来的问题在于任命检察官资格条件、推行轮岗制、考评综合素能等几方面（限于篇幅，关于检察官员额制的问题笔者将另行撰文论述）。

首先，法律职业资格证书的获得是进入检察官序列的前提条件。目前，该证书的颁布核发权仍属于司法行政部门，即由司法部颁发，地市级的司法局核发，且检察官资格任免、工作调动等变动情况亦须由地市级司法行政部门登记备案。但助理检察员的任命权归属于本级检察机关；检察员的任命权归属于同级人大常委会；检察官等级确定权则属于省级检察机关。而其中的中转部门——政工部门（政治处或政治部）负责对所需要任命、晋升的检察工作人员进行资格初审。由于检察官任命、晋升权分属于多个不同的部门，而司法行政机关与检察机关、同级人大常委会等部门对于检察官队伍管理方面的交流沟通又不多，故检察官任命、晋升等衔接工作有时就显得有失规范。因此，在目前体制下进一步加强检察机关政工部门的工作，有效衔接司法行政部门、检察机关与同级人大常委会的有关工作显得十分必要且迫切。

其次，推行检察官轮岗制。检察改革的方向并不是限制检察工作人员的进一步发展，更不是以定岗、资格终身制等规定来堵截检察工作人员的未来出路，而是应让所有具有检察官资格的人员都有机会成为主诉检察官、主办侦查员或主任检察官。轮岗制的好处除了能够解决检察工作人员发展、晋升、转岗、提拔等一系列问题外，还在于能够解决检察官的以下问题：不能仅仅擅长检察工作中的一项业务，更不能仅仅擅长办理一种或一类案件。所以通过轮岗制，检察官不仅可以接触、办理职务犯罪、信访、民事行政等各类案件，而且还能体验不同工作岗位带来的各种乐趣，使之工作更富有持续的激情。鉴此，检察改革中应坚持并促进轮岗工作机制的固定化与常态化，以此培养出一批精通博大精深的法律知识，也掌握数门其他行业领域基本知识的新时期的检察官！

最后，建立健全检察官综合素能考评体系。目前，上级检察机关对下级检察机关的考评主要集中在对其工作业务方面，检察官个人综合素能的考评往往交由其所属检察院进行，且其往往有欠完善。笔者认为，考评体系中除了考核评价检察官的个人业务能力，即个人工作业绩之外，还应尽快建立起一套可以对其道德素养进行考评的机制。在一些司法制度精良、成熟且先进的国家，很多时候人们推崇乃至尊崇的是司法官的良心，他们将此作为与法并行或在某些时候高于法律、高于规则的依托甚至信仰，日、韩等国宪法中对此均作了明文规定。为此，我们不妨予以借鉴。

此外，检察官良好的学术品性实际上既反映了其业务能力，也反映了其自身的道德素养，但这一良好学术品性的养成除了检察官个人勤奋好学、善于阅读、勤于思考、精于创作外，还需要坚持检察学研究会乃至法学会的独立品格，只有在具有这种氛围的学会、协会的熏陶下，我们才可能更好地塑造检察官良好的学术道德与品性。

总之，对检察官队伍的管理应划定科学合理的管理权限和明确精细的评价标准。这样能着力于将那些优秀的想干事、能干事、干成事的人提拔到领导岗位上来。否则将会直接影响到干部的提拔晋升，并“寒了将士们的心”。如果每次选用的都是忠厚老实、踏实做事、检察业务能力强的人，则能引导其他人把注意力也集中到钻研检察业务、提升检察技能、提高道德修养上来。如果选用提拔的是些投机钻营、检察技能平庸的人，则会让那些爱学习、肯钻研、德行修养好、检察技能强的人感到失落，久而久之，会淡化检察人员的进取心，无助于营造检察机关内部和谐、稳定、爱学习、肯钻研、重工作业绩的氛围。

（二）辅助人员的构成

检察工作人员中除检察官外，还有相当一部分辅助人员，他们多数履行司法行政事务管理的权限，因此其所起的作用与所处的地位也十分关键且重要。辅助人员一般指除检察官序列之外的公务员（含参照公务员管理的事业编制）与聘用制工作人员两大类。在检察机关中，公务员及参公事业编制人员包括检察官助理和其他行政人员；聘用制工作人员则主要是负责后勤工作的勤杂人员。

1．检察官助理

检察官助理应具有相当的法学学科背景，熟悉检察工作基本业务，能为检察官提供一些日常事务性的辅助服务，如按照检察官的意志起草一些简单的法律文书并予以送达、移送或告知、答复、整理、归档案卷材料等。当然，当检察官助理具备一定资格条件，如获得法律职业资格证书、工作达到一定年限时，也可以申请晋升为初级或初任检察官。由于检察官助理有时需要按照检察官的指令代为行使一定的检察权，故其又不同于纯粹的行政事务性工作人员，而是介于履行司法职责和进行行政管理之间的一类具有司法属性的工作人员，身份性较为特殊，具有一种过渡色彩。

2．行政人员

行政人员顾名思义就是从事检察机关日常行政事务的工作人员，他们属于普通公务员序列。从以后的发展趋势来看，检察机关需要招录一批具有会计、精算、管理、工程、环境、医疗、社保、税务等专业知识背景的行政人员。当然，他们可以专职，也可以兼职。从日本、韩国以及我国台湾地区的实践经验来看，为解决检察官行业知识不足的缺陷，专门设立了检察事务官制度，招考特定行业领域，如金融财会、工程技术、知识产权等领域的人才，进入检察体系担任检察事务官，作为检察官的专业助手。其中的具体制度、措施、做法值得我们借鉴。

3．后勤人员

这部分人员主要由聘用制工作人员组成，主要担负食堂餐饮、警车驾驶、技术维修、网信维护、安保勤务、信件收发、会务活动等后勤保障工作。

四、余论

目前，司法改革尚不能达成人财物精细化管理的程度，因此我们需要借鉴比较成熟的行政管理模式，比照行政机关人财物管理体系中的公务员局（省级）、人力资源和社会保障局、机关事务管理局、机构编制委员会等部门设置来设立、完善检察长办公室——内设检务辅助机构、法律政策机构和人事财政机构，并由检察长直接领导。其中，法律政策机构负责相关法律、案例的研究，形成研究报告并可直接报送检察长审阅（这实际上已经有点类似于我国检察机关内设机构——法律政策研究室的味道，只不过法律政策机构的事务需更加精简化、专业化与职业化，以真正体现检察智库的角色定位与职能功效），这也是澳门地区的检察机关比较成熟的有关行政管理的经验做法。

检察改革乃至司法改革是一个长期的、渐进式的过程，它的最终完成、完善需要一种自下而上与自上而下的双向探索、推进与深化。鉴于中央有领导民主法制领域改革的“深改组”、中央司法体制改革领导小组，最高检亦有司法体制改革领导小组，那么，笔者建议在地方上也应成立类似于澳大利亚、我国台湾地区的法律改革委员会，以此有效助推我国检察改革、司法和法律改革的进程。同时，这也是中央与地方、官方与民间双向结合推进检察改革的一种有益探索！