检察业务机构设立研究

——以宁波地区基层检察机关为样本

夏凉

【摘要】党的十八届四中全会以来，我国司法体制改革进入深化时期。在这一时期中，我国检察制度改革面临诸如业务机构（包括派出机构）设立缺乏规范性与条理性等各种问题。对此，应在坚持“重点突出主要检察职能”等三个改革方向的前提下对我国检察业务机构进行微调式改革。其具体措施包括统一成立职务犯罪侦查部门、刑事检察部门、诉讼监督部门、执行检察部门以及规范基层检察室的设立、强化检察委员会的职能等。

【关键词】检察制度；微调；刑事检察；诉讼监督；检察室

我国检察制度的发展是一个渐次推进的过程，从新中国检察制度创建伊始，直到20世纪80年代所奠定的基本内容和大致方向，乃至于多年来对检察职能、组织机构与工作机制不间断地研究探索，其中不乏1978年重建、1983年乃至2000年以来不断调整过程中所经历的挫折期。时至今日，其发展程度已是相对成熟、稳定与完善，对于党的十六大以来十余年的司法体制改革而言可以说作出了巨大的贡献。2013年，党的十八届三中全会在公报中明确提出，要“推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系……建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度”。2014年，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中第四、第六部分分别从保证公正司法、提高司法公信力和加强法治工作队伍建设着手，对检察体制改革作了具体细致的论述。这表明，我国检察制度改革迎来了一个新时期，同时也明确了这次改革的方向、内容与使命。当然不容否认的是，随着经济政治社会的不断发展，在这一时期中各种社会矛盾或问题也时有涌现。在各种体制改革进入攻坚期和深水区的现状下，当前我国司法改革也已进入关键时期，而作为司法改革重头戏的检察制度改革，正面临着新的机遇和挑战。

关于我国检察制度，包括检察业务机构和检察官制度改革的论述，几年来陆续有学者对此作出过相关的建议和设想，有些问题虽可谓老生常谈，但也是目前亟须解决的现实，如：检察工作管理的行政化色彩过浓；地方化倾向严重，人力、物力、财力受制于地方；部分部门设置不合理等。笔者认为，随着检察机关人财物省以下统一管理等改革措施的推进，一些问题和弊病将会迎刃而解，检察制度必将更趋合理；而检察业务部门的设立，对此次改革要求来说仍然存在一定的距离，鉴于其已经基本成型，总体运行情况也比较稳定、顺畅，故在此笔者倾向于对检察业务部门设立进行微调式改革，而非伤筋动骨式的根本性、全局性改革。

一、当前检察业务机构存在的问题

《人民检察院组织法》第20条规定：“最高人民检察院根据需要，设定若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。根据这一规定，地方各级检察机关一般均根据上级检察机关设立了相应的业务机构，但是除了反贪污贿赂局、反渎职侵权局、公诉、侦查监督等主要业务部门的设立比较一致外，其他一些部门，如：监所检察部门、未成年人刑事检察部门等各地则会有些细微的差别。总体而言，各地检察机关是根据当地人员、需求等实际情况来进行部门设立的，也较好地实现了法律监督的职能。但是随着社会的发展变化以及司法体制改革的推进，目前检察业务机构设立过程中，出现了一些不适应社会发展新形势、新需要的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）业务机构设立缺乏条理性

检察业务机构的设立与检察职权的配置密切相关，业务机构设立是否科学、合理，直接反映了对检察权行使的认识程度，也直接影响到检察权实现的效率和效果。我国法律赋予检察机关的职权，主要包括三大方面，分别是：职务犯罪侦查权、刑事检察权以及诉讼监督权。长期以来，诉讼监督职能较之于其他两项职能而言，一直处于相对弱势的地位，可以说这与检察业务机构设立上缺乏条理性是息息相关的。例如：侦查监督部门与公诉部门既分别承担着审查批准逮捕与审查起诉的刑事检察职能，同时又赋予其对于侦查活动与法院审判活动的监督职能，在日常办案繁重的压力之下，加之有限的人力资源，往往使诉讼监督效能的发挥受限。

（二）业务机构设置过多

首先，由于检察业务机构设置过多，检察职权被过度细分，相同或相似的职能形式重复出现，例如：侦查监督部门与公诉部门分别对相同的犯罪事实和证据进行审查，分别制作审查文书，最终分别形成各自内卷存档，相当一部分文书内容和审查工作属于交叉重合、重复劳动，难以体现司法效率。其次，在涉及交叉职能时往往容易造成不同业务机构之间的相互推诿，检察职责无人履行，而在需要多个业务机构之间相互协助时，合作的结果也往往不尽如人意，如：有的检察机关反贪污贿赂局与反渎职侵权局两个业务部门由不同的副检察长分管，因此在共同查办同一职务犯罪案件线索时，在人员调配及调查进度的统一上往往效果不佳。再次，把极其有限的人力资源分摊到十多个部门之中，在一些人数较少的检察机关中就不可避免地出现了“一人科”“二人科”，而这样情形的出现，无论是对于相关科室职责的履行抑或是科室成员的成长而言都是不利的。

（三）业务机构设立缺乏一定的自主权

根据《人民检察院组织法》的规定，内部机构的设置应当由检察机关根据工作需要进行确定，但现实情况却大相径庭。检察机关要设立某个业务机构，不仅本身无权决定，而且连上级检察机关也难以左右，必须报本级机构编制部门进行审查批准。而机构编制部门往往以政府各级部门之间是否平衡作为考虑批准与否的出发点，这使有的业务机构，如：金融检察部门、知识产权检察部门、社区矫正检察部门，尽管从检察机关应对社会变化来看确属必要，但却往往不被机构编制部门所批准。又如：对于派驻监管场所检察室，最高人民检察院下文要求检察室主任级别要与被派驻部门领导级别相当，但在现实中这一要求很难达到，如：宁波地区派驻看守所检察室中能够达到这一要求的仅有奉化、宁海等少数几个基层检察院。

机构设置不合理，直接影响到检察官专业、权威形象的确立。检察官应当是具有丰富的法律知识与深厚的理论功底的职业群体，从比较法的角度来看，各国的检察官都是具备较强的专业性知识，给民众以专业、权威的形象。而根据法律规定，我国的检察官较之其他国家的检察官具有更大的权力，然而其专业性却相对较弱。究其原因，其中之一就在于机构的设置不合理。从现阶段来看，宁波地区一些基层检察机关其业务部门与非业务部门的数目/人员配置所占比重接近1∶1，甚至有非业务部门的数目/人员配置比例高于业务部门的，这造成的后果就是大量的检察官从事的是非检察业务性工作。这样的体制将使得部分检察官丧失对于检察业务钻研的热情，法律知识被荒废，业务能力被限制，人才被浪费。另外，由于业务部门有限，有些具有较高业务水平的检察官经提拔之后，无法继续留在业务部门，可能要到非业务部门任职，而其到非业务部门之后，所从事的则是事务性工作，从而阻断了专业型人才的养成。以上种种问题致使检察官这一职业群体在公众心中甚至是检察官自身群体内部都难以形成专业形象，更无法树立其权威形象了。

二、设立检察业务机构所应遵循的方向

关于检察业务机构的设立应坚持的原则，2001年《地方各级人民检察院机构改革意见》中已作了明确：（1）依法独立行使检察权的原则；（2）精简、统一、效能的原则；（3）优化队伍结构、提高人员素质的原则；（4）实事求是、因地制宜的原则。也有学者提出了“检察一体原则、检察官相对独立原则”“优化检察权内部配置原则”，更有学者分别从检察机关组织体系改革、检察机关内设机构改革、检察官的设置这三个层面着眼先后论述了其应予遵循的原则，如：加强集中统一领导、整合职能健全检察权运行机制、检察官相对独立、职业化建设和保障等。笔者赞同上述关于我国检察制度改革的各项原则，但认为需要补充以下几点以作为当前我国检察业务机构的设立所应突出或明确的方向。

第一，重点突出主要检察职能。检察机关是主要担负着法律监督职责的司法机关，而反贪污贿赂、反渎职侵权、审查批准逮捕、审查起诉、诉讼监督是其工作的主要职能。所以在检察制度改革时应着重把握好突出重点这一改革方向，在改革时着力突显检察机关的司法属性、监督属性以及刑事检察职能特质，唯有如此，才能在有限的人力物力财力，即有限的司法资源的前提下，最大限度地提升检察队伍的业务素质，使之成为一个高度正规化、专业化、职业化的职业群体，同时最大限度地去行政化和地方化，真正实现检察机关及检察官依法独立办案、行使检察权，不受来自内外部的不当干涉这一改革目标。

第二，坚持法学理论和司法实践并重与双向推进。司法实践离不开法学理论的给养与支撑，法学理论亦需要在司法实践中不断深化与创新。因此二者是相辅相成、互为依托的。但是法学理论作为司法改革的前提性、基础性要件的地位始终没有改变，且不容动摇，其同时也为检察制度改革提供了强有力的探索、论证和预设，因此在检察工作中有着不可或缺的地位和作用，那种只重业务忽视甚至轻视理论的做法是不正确的。近年来，随着公务员招考体制的不断革新、完善，许多有着法学科班背景的高学历、高素质人才充实了司法工作者的队伍，检察队伍的理论素养也在不断提高，但是，检察官的法学理论仍有不少需要加强和发展的空间和余地，这也是不容否认的事实。只有坚持走理论与实践并重之路，才能进一步做好司法实务，也才能够真正实现检察官队伍高度正规化、专业化、职业化的建设目标。时任中央政法委书记的孟建柱在《深化司法体制改革》一文中就谈道：“建立选拔律师、法律学者等专业法律人才担任法官、检察官的制度机制”，其用意即在于此。对此，我们可以借鉴日本的做法，邀请一些资深的大学法学教授担任各级检察机关的正、副检察长或一定级别的检察官，以此更好地实现理论与实践兼顾，提高各级检察机关检察队伍的法学素养与人文情怀，同时丰富经院学者自身的法律实践经历。这一做法虽试行探索多年，但尚有欠规范与深入，并且在多数地方尚未普及。

第三，着重强化法律权威。维护并强化法律权威当是贯穿我国检察制度改革始终的一条主线，而要坚持这一改革方向，则必须从检察机关的内外部着手，采取相关措施进行全方位的努力。在内部建设上，通过对检察官进行法学、社会学、哲学、政治学、文学、史学等人文社科的全方位培训、教育，使之树立起法律至上的内心的自我确信，这是一种法律信仰的培养，更是一种充满人文关怀的熏陶，而作为司法机关的检察院，其正需要这么一种充满人文化的、理性化的氛围与环境。在外部建设方面，在当今“深入基层、深入群众”“检力下沉”“群众路线教育实践活动”等背景和形势下，笔者认为，作为党委和政府及其各部门确实应该紧密联系群众，深入基层一线体察民意、回应民生关切的热点、焦点问题，但是作为司法机关的检察院，其对于群众路线应把握好一个度，即：既不能脱离群众，对关涉群众切身利益的问题不能不闻不问，也不能只顾人情而忘了法律这个根本。毕竟司法权是一种中立性权力，奉行的是不告不理原则，而行政权是一种塑造型权力，强调的是积极干预、主动追究的原则；法律监督属性又使检察机关处于一种监督者的地位，监督者为保持其监督的客观公正有效而不得不与人情世故保持一定的距离，并时刻警惕外来诱惑的侵袭，这在西方司法系统中已成为一项传统，其司法官员（主要指法官、检察官）一般绝少参加社会上的宴请、聚会，抑或出席公众场合的一些政治性、商业性的社交活动，其人际关系也保持得相当简单而谨慎，以此避免发生办关系案、人情案、金钱案的情况。法律工作不同于基层党务、政务工作，其虽然强调走群众路线、深入基层进行实证调研，但不是说要就此融于群众、与群众打成一片，司法工作要求工作者始终保持一颗清醒而理性的头脑，这样才能破解基于几千年来形成传统、惯例的我国人情社会的诸多难题，也才能更好地保持司法独立并具备有效监督行政机关的资格。因为有独立才有公正，保持适当距离才能看得真切，由此确立并强化法律权威。华侨大学法学院的吴情树副教授也说：司法官需要与民众保持着某种距离，而不能走得太近，才能保证裁判的公正性。鉴此，笔者将“检力下沉”理解为：因作为一线的基层检察机关“案多人少”问题突出，故应将检察力量的重心更多地向基层倾斜，以一定的人力、物力、财力去支持、充实基层，而非让检察机关去完成本应由党政机关来完成的基层群众工作。龙宗智教授在2013年两岸检察实务研讨会的综述发言上就明确指出：所谓“检力下沉”，这是抑制司法行政化的一个举措，在检察一线放置最优秀的检察官是有必要的。

三、检察业务机构设立的具体规划

根据当前我国检察机关所面临的问题及其机构设立所应遵循的各项原则、要求与方向，笔者试对以下几个问题进行分析讨论并提出相应的对策建议。

第一，将反贪污贿赂局与反渎职侵权局以及职务犯罪预防部门进行合并，统一设立职务犯罪侦查部门。党的十八届四中全会审议通过的《决定》指出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系……坚决遏制和预防腐败现象。”根据《决定》的这一精神要求，又鉴于这三个部门在业务上存在密切联系，即一般情况下贪污贿赂总是与渎职犯罪有着这样那样的联系，如：行为人先收受房地产开发商的贿赂，而后又实施低价出让国有土地使用权的职务行为，而针对这些职务犯罪现象需要予以事前预防和事后预防、一般预防和特殊预防，所以将这三个部门进行合并有利于整合有限的司法资源、优化检察干警的组合配置，使检察机关自侦部门工作机制运行更加顺畅有效，亦使得职务犯罪惩防网络更加严密、打击力度更大。其次是反渎职侵权局每年办案数量相对较少，且与反贪污贿赂局联合办案较多，所以将其与反贪污贿赂局合并显得较为合理。近年来，宁波地区已经有不少检察机关在试行“大侦查一体化格局”的工作模式，并建立了侦查指挥中心，以此组织、协调反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防乃至控告申诉、技术及法警各部门“联合作战”，实践证明取得了较好的成效。再者，对贪污贿赂犯罪与渎职侵权犯罪两者的侦查具有相同的属性，对此两类犯罪在侦查进路、侦查谋略和侦查技能上有相同的特点，对犯罪嫌疑人的预审以及犯罪嫌疑人在侦查过程中的心理变化亦具有相似之处。两部门合署办公便于集中力量对两类犯罪的侦破规律进行研究，并便于统一调配侦查力量，避免侦查实践中“忙闲不均”的现象发生。需要指出的是，鉴于当前我国日益加大反腐倡廉的力度这一社会政治形势，也考虑到自侦部门所特有的不同于其他部门的性质，即：具有侦查权和一定的行政属性色彩，笔者建议应立法明文规定其较高的行政级别、规格，以突显其相对独立的地位。2014年11月初最高检成立新的反贪污贿赂总局即为这一改革设想的有力尝试；而职务犯罪预防部门则可作为自侦部门的下设机构。因为职务犯罪预防不是独立的检察权，而是由检察机关的职务犯罪侦查权所派生出来的一种功能，其依赖侦查权而产生。目前，虽然许多人民检察院设立了独立的职务犯罪预防部门，并希望通过机构的分离和专业化，深化和加强职务犯罪预防工作，但预防职务犯罪工作对职务犯罪侦查有着天然的依赖性，职务犯罪预防权的分离必将严重影响预防职务犯罪工作的开展和预防效果的实现，也不利于实现“打防结合”的有利态势。因此，借鉴香港特区廉政公署的成功经验，有必要撤销职务犯罪预防部门，将其职能融入职务犯罪侦查工作中，以显得更为科学合理。何况，依目前的机构设置，职务犯罪预防工作往往缺乏后期效果评估，且预防方式方法也极其单一，其原因之一就是职务犯罪预防部门工作人员不是自侦部门的办案人员，其缺乏对职务犯罪预防实务操作上的深刻理解与认识，这导致预防工作成为虚妄的空中楼阁，只是做足表面文章以进行形式上的应付，真实的效果究竟如何便无人过问。将其作为自侦部门的下设机构并以有犯罪学专业背景的检察干警去充实该机构有利于解决目前预防部门的这一窘境，同时亦有利于使特殊预防和一般预防紧密结合，进一步强化对行政执法等公务行为的法律监督。另外，为更好地惩治职务犯罪，并与自侦部门执法办案进行有效衔接，公诉部门应成立专门应对职务犯罪审查起诉的工作小组，以此加强这一方面的业务攻坚能力。

第二，将侦查监督部门与公诉部门相合并，设立刑事检察部门，负责刑事案件的审查批准逮捕、审查起诉工作，但不再包含侦查监督、审判监督的职能。基层检察机关分设侦查监督科和公诉科，主要是为加强内部监督制约。现在各基层检察机关均已专门设立了案件管理科/中心/办公室，其在承担案件受理、分流、登记、备案的程序性职能之外，应该可以更加充分履行对案件的监督管理职责。如此一来，就可以顺理成章地将侦查监督部门和公诉部门予以合并，同时推行谁批捕、谁主诉的办案机制，这不但有效整合、节省了司法资源，还大大减轻了集中受案的压力，使办案得以提速。而在办案过程中，如有发现需要监督的事项，则应移送其他相应部门予以处理。

第三，设立诉讼监督部门，全面包含侦查监督、审判监督以及控告申诉部门、民事行政检察部门的监督职责，但又不限于这些部门的监督职能，而是对于法律规定的检察机关的诉讼监督职责均由该部门统一、集中行使。由于该部门所涉领域的多样性，即涉及不同的诉讼程序，笔者认为，应当以涉及诉讼程序的不同类型为依据对检察官办案小组进行分类，以实现检察官工作的专业性。至于控告申诉方面的业务，除是否提出抗诉由检察官研究决定外，其他的业务由检察事务官处理即可。

第四，设立执行检察部门，如果尚未设立该部门也可以暂将监所检察部门合并到刑事检察部门之中。顾名思义，监所检察部门主要是负责对监狱、看守所刑罚执行和监管活动的检察监督。但现在这个名称已不能涵括当前监所检察部门的全部工作内容，因为监所检察部门的工作还包括对监外执行，如：剥夺政治权利的监督、社区矫正监督以及新刑事诉讼法规定的强制医疗执行监督、财产刑执行监督、指定居所监视居住执行监督等。而那种把监所检察部门的执行监督当作诉讼监督的观点则是不可取的。因为执行活动不同于诉讼活动，前者是执行法院判决、裁定或者其他行政决定等内容的具有行政权意义的活动；而后者是至少两方以上当事人围绕相关争议进行对抗而由法院进行居中裁判的活动。因此，要树立执行监督的理念，适时将监所检察部门更名为执行检察部门。与此相应，要进一步配合执行领域的监督权，将刑事执行活动、民事执行活动、行政执行活动均交由新设立的执行检察部门来监督。设立执行检察部门后，驻监管场所检察室与执行检察部门（即原来的监所检察部门）的关系也将更为顺畅。驻监管场所检察室属于专项型检察室，它是指检察院派驻看守所或监狱的检察室，其任务是保证国家法律法规在刑罚执行和监管活动中的正确实施，维护在押人员合法权益，维护看守所、监狱监管秩序稳定，保障刑事诉讼活动顺利进行。根据最高检的文件要求，不少地方的驻所检察室、驻监检察室级别均已提高，但监所检察部门的级别却没有相应提高，如此一来两者之间的关系就产生了混乱。它们之间是一种并列关系还是一种从属关系？且如果是从属关系的话究竟应该是谁从属于谁？比如：宁波地区的奉化市人民检察院，驻看守所检察室主任已高配为副局级，而监所检察科科长仍为正科级，其级别反而低于驻所检察室。在此，笔者基于司法成本节约原则及两部门本质属性同一的考虑坚持从属关系的立场，并且当是驻监所检察室从属于监所检察部门，因此有必要提升监所检察部门的行政级别，同时改变监所检察部门的名称，以期实现隶属关系上的契合与业务关系上的对接。笔者认为，从长远来看，应当将监所检察部门设置为独立的执行检察部门，而从微调式改革理念及近期可行性角度来看，目前可以先将监所检察部门暂时合并到刑事检察部门之中去。

第五，规范基层检察室的设立。检察室作为检察机关的派出机构，从职能属性上看可以将其分为专项检察室和综合检察室。专项检察室如：驻监管场所检察室、金融检察室等；综合检察室如：基层检察院派驻乡镇（街道）检察室（简称基层检察室）、自贸区检察室等，它是指县（市）区人民检察院在辖区内经济发展活跃、社情民意复杂、司法诉求集中的乡镇（街道）设立的派驻工作机构，主要负责对公安派出所、人民法庭等基层组织开展法律监督、办理本地区案件和处理基层涉检矛盾纠纷。从广义上而言，基层检察室也应归属于检察业务机构。在基层检察室的设立方面，当前各基层检察院的做法尚不够规范，显得有点混乱而缺乏统一性。笔者认为，应将设立建议权赋予基层检察机关，而将设立决定权赋予省级检察机关，当然，较大的地级市、计划单列市或副省级城市的检察机关对此也应享有决定权，只是需要在设立基层检察室决定作出后向省级检察机关报告备案。基层检察室的设立流程应当是：基层检察院提出设立请求，并附相关必要性论证报告→地市级检察院进行审核，若批准通过则进行上报（其中较大的地级市、计划单列市或副省级城市检察院可直接作出决定并向省级检察院报备即可）→省级检察院审核并作出决定。而基层检察院在提出设立基层检察室的请求前应对设立地的经济、政治、社会、人文等总体风貌、情况及规模有一个比较全面、详细的考察，根据考察调研所得情况制作撰写在此地（一般是乡、镇、街道）设立基层检察室的必要性论证报告，报告尤其要突显近5年来该地犯罪、涉诉纠纷等情况及其发展趋势，以便上级检察机关作出决定时作为实证性的参考数据。基层检察室还应与当地公安机关派出所、法院派出法庭保持对等的行政级别，以便顺利开展各项工作和进行有效监督。

第六，改造检察委员会，着力提升其整体理论业务素养亦是这一时期我国检察制度微调式改革上的一个重点/关键环节。作为业务决策机构的检察委员会，其整体专业理论和业务能力深厚与否，直接关系到一个检察院的检察实务能力水平和对外司法形象，因此着力提升每一位检察委员会委员的理论与业务素养是极有必要的。笔者建议，应让高素质法学、检察学理论人才充实检察委员会，同时对现有的检察委员会委员每年至少进行两次关于刑法学、诉讼法学（包括刑事诉讼法学、民事诉讼法学、行政诉讼法学）、民法学、行政法学以及法理学、宪法学理论的专题培训；并且制定实施相关规章制度，规定每一位检察委员会委员每年至少亲自办理两起重大、疑难、复杂案件，同时每年至少在省级以上公开刊物上发表1篇与业务有关的学术论文，这样一来对提升检察委员会整体理论素养及业务能力是大有裨益的。同时分别设立检察委员会办公室和检察长办公室，为检察委员会和检察长分别配置3～5名专职助理，并将其打造成为专家型检察智库，专门配合检察委员会和检察长处理各类疑难、重大、复杂案件、难决事务及日常公文，同时为检察委员会和检察长提供法律专业咨询、做好参谋助手工作。

第七，在工作机制创新及内设工作领导小组方面应坚持大胆尝试、谨慎行事的工作风格。近年来，各地各级检察机关均在积极创新工作机制，同时成立各种工作的领导小组及其办公室。笔者认为，在创新检察工作机制时秉承大胆尝试的行事风格本没有错，只是在行事方面需要慎之又慎，不可过于急躁冒进。目前，在检察工作机制创新及成立相关工作领导小组方面最主要的问题是缺乏科学性和条理性，甚至显得有点混乱、粗糙。其通常的做法是：上级检察机关党组讨论通过某一文件草案（如：××工作办法或××实施意见），决定成立某个工作领导小组，下级检察机关便依样画瓢制定本级院相应文件，同时成立相同或相似的工作领导小组（当然，有些工作领导小组是按照当地党委有关文件精神、要求或根据自身工作需要设立的），而缺乏相应论证，以至于某些工作机制及工作领导小组形同虚设，没起多大作用或功效，甚至违背因地制宜的原则。在此，笔者建议，无论是出于上级检察机关的指示、当地党委还是自身工作现实的需要，在制定出台相关工作机制等文件或成立某一工作领导小组前，均应首先听取本级院全体检察官的意见建议，由该院全体检察官讨论投票决定，条件许可的话还可邀请当地专家、学者配合本级院相关人员共同研究、撰写、完成可行性论证报告，乃至共同起草制定具体工作实施意见或实施办法。如此一来不但彰显领导决策的民主化与科学化，还体现了本级院检察官的主体地位，因此极具现实意义。同时，为更为有效地应对风险社会的各类风险，笔者建议各级检察机关可制定出台当地社会风险评估、应对实施办法，成立相应的社会风险评估领导小组，以积极主动地应对本地区已经出现或可能出现的各类社会风险。

在检察业务机构的设立过程中，笔者认为还需重点做好以下几项工作：1．细化刑事检察、自侦、诉讼监督部门，使之划分、成立数个快速处理常见、多发刑事案件的工作小组，让刑事法学理论功底扎实的检察官充实到上述各业务部门之中去，同时推行检察官（包括中层干部）轮岗制，每2～3年调整、轮换一次工作岗位，使每一名检察官都能有机会熟悉各项检察业务并得到锻炼，全面提高检察业务水平与工作能力，以此避免“忙闲不均、能者多劳”的情况发生，而这一不正常的现象在实际工作中是比较突出甚至是比较严重的；2．每个检察院都需具备一个检察学、法学理论研究部门及一个专业图书馆，笔者建议可将法律政策研究室更名为检察理论研究室，并将其定性为检察机关的业务部门，充实其工作人员，使该部门的检察官参与疑难、复杂、重大案件的讨论与办理，因为只有持续不断地、深入地进行相关学术理论，如：刑事、民事、行政、法理、宪法的学习、研究，同时紧密联系实务，我国检察官队伍的总体素质才会得到提升，我国检察制度改革才会步入正轨并不断发展与完善；3．检察事务部门，如：行装部门以及检察保障中心应为检察官提供全方位的文秘类、装备类以及其他一切行政事务类服务；4．地市一级的检察学研究会应着力制定当地检察理论研究的中长期乃至远景规划，同时每年定期举办必要的专项业务学习、培训交流等活动，为本地区检察官提供必要的学习深造平台。

四、余论

检察业务机构的改革，必须与检察人员分类管理改革共同推进，才能实现其应有的目标。上海等地在检察改革试点中，对检察人员分类管理、职业保障、责任追究等方面有很多突破，值得其他地方学习借鉴。笔者借此也对检察人事制度改革提出一点建议：在检察官的评定与考核中宜继续坚持检察官等级制度，且不同等级的检察官应享有不同的职业待遇及保障，这一点可借鉴法国、日本、奥地利等国着力提高检察官工资待遇的做法，其工资起点甚至可以高于当地法官，同时在不同等级的检察官之间适度拉开待遇差距，这样有利于加强检察队伍的专业性，提升其职业荣誉感，也有利于在检察官队伍中形成一种目标明确、奋发向上、积极进取的激励机制和良好氛围。而在检察官等级评定及资格考核中，应对之进行严格把关与审核，同时对其理论水平（包括专业学历、综合文化、道德修养）与业务技术（包括口才能力、专业程度、工作年限）进行双重检验，以此走上一条司法官队伍职业化与精英化之路，毕竟再好的制度也需要依靠人来执行，所以检察官队伍的质量保证是检察制度改革成功的关键所在，亦是调整和优化检察职能及检察组织机构的重中之重。当然，这更是促进司法公正与提高司法公信力的一项重要举措。需要指出的是，在实行检察人员分类管理改革并坚持检察官等级制度的前提下，笔者建议应着手改革检察制服，增强检察制服的识别度与标识性，使不同等级的检察官身着配备不同标识的检察官制服，同时规定非属检察官序列者不得穿着检察制服或佩戴检徽，以此进行身份区分，进一步规范与整肃司法队伍，提升其公众形象。

需要予以说明的是，本文仅对几个新出现的或理论界讨论尚不充分、不深入的问题进行一番探讨，而对于一些近年来已作了多次、全面、系统研究的问题则不再赘述，并且笔者在研讨上述几个问题时是作为一名基层检察官站在基层检察机关的立场上对当前的现状所进行的考察与思索，故所作论述在此或显粗陋，甚或有不完整、不成熟之处，唯望能起到抛砖引玉之效果，将这一时期我国检察业务机构改革的探索和讨论引向全面与深入。