第二节 市县之间竞争与合作关系的类型与比较

政府间关系既包括竞争，也包括以竞争为基础的合作，良好的地方间关系是一种竞合关系（杨龙，2015）。竞合理论认为，只要实现其中一方的最高利益能够为另一方带来其他利益，那么合作就能创造价值。如果博弈过程顺利，地方政府就会走向合作，并从竞争与合作关系中获益（汪伟全，2013:7）。然而在实践中，地方政府之间的竞争却远比合作普遍。

一、省管县改革中市县竞合关系的演变

从省、市、县政府之间的纵向关系来看，省管县改革就是从原来的省—市—县纵向科层（图3.4），经由省—市—县和省—县的交错混合（图3.5），最后实现省—市、县的扁平化结构（图3.6）。相比于图3.4显示的传统科层关系，图3.5表示地级市对县（市）的管理逐渐虚化，而省级政府开始对县（市）施加直接的影响。相比于图3.6显示的扁平化结构，图3.5意味着在改革过渡期，地级市对县（市）依然保留了传统的部分上下级关系，但同时在某些领域增加了新的斜向关系。这一斜向关系的产生，主要是因为市、县虽然开始脱钩，但在行政级别上还是不平等的。从图3.5可见，县（市）同时出现了两个上级——省和地级市，从而形成了交错混合的状态。而无论是在图3.4还是在图3.6，县（市）政府都只有一个直接的上级，这就是市管县和省管县这两种较为“纯粹”的体制。

在科层体系中，上、下级政府之间的关系主要通过财政权、管事权和用人权这三个维度来建构。严格地说，扩大经济社会管理权限与省管县并不能在管事权上完全画等号。如果下放的权限原来是地级市掌握的，那么扩大县（市）的经济社会管理权就是省管县改革的一种形式，因为对县（市）的领导和监督权从原来的地级市上收到了省级政府；如果下放的权限原来是省级政府职能部门行使的，那么扩大县（市）的经济社会管理权就只是省管县改革伴随的一种副产品，因为这些权限本来就跟地级市没什么关系。在实践中，扩大县（市）的经济社会管理权，主要是赋予县（市）享有地级市的部分权限，所以在总体上属于省管县改革的一种途径。对于用人权而言，改革中没有任何一个省区是与财政权和管事权割裂开来的。也就是说，用人权虽然是中国政治体制的核心要素，但在省管县改革中，它基本上是附着于财权和事权配置的。但也正因为是核心要素，所以用人权在省管县改革的所有维度中开展得最为谨慎，进展也最为缓慢。

根据财权和事权的不同，省管县改革进程中的市县竞合关系演化如图3.7所示。横坐标表示市县之间的财权是否已经独立，纵坐标表示市县之间的事权是否已经分离。第三象限代表市管县体制下科层主导的市县竞合关系，第二象限代表省管县改革过程中，部分省份（比如湖北、山东）首先扩大县（市）的经济社会管理权，然后进行财政省管县改革，从而形成了交错混合的市县竞合关系。第四象限代表省管县改革过程中，部分省份（比如江苏、安徽）首先进行财政省管县的改革，然后扩大县（市）的经济社会管理权，从而也形成了交错混合的市县竞合关系。第一象限代表了省管县改革完成以后，市、县之间在财政上彻底独立，在事权上彻底分离，从而形成了斜向分治的市县竞合关系。路径1表示，科层主导的市县竞合经由第二象限，逐步实现斜向分治的市县竞合。路径2表示，科层主导的市县竞合经由第三象限，逐步实现斜向分治的市县竞合。路径3表示，科层主导的市县竞合可以直接跨越到斜向分治的市县竞合。当前，我国在省级层面（不含直辖市）实现完全省管县体制的，只有海南省。海南在1988年建省之初，就一步到位地实现了省管县体制，从而形成了斜向分治的市县竞合关系（即路径3）。其他的大部分省区，目前都处于交错混合的市县竞合关系当中。另外，在全面省管县改革的部分试点地区（如河南的10个试点县），也已经形成了斜向分治的市县竞合关系。

二、市县竞合关系的类型比较

从图3.7可见，从市管县体制到省管县体制的改革过程中，形成了三种典型的市县竞合关系，即科层主导的竞合关系、交错混合的竞合关系和斜向分治的竞合关系。这三种关系在演变的过程中，呈现出典型的“历时性”特征。同时，因为省管县改革在各省区的进展非常不同，这三种竞合关系在空间上又呈现出典型的“共时性”特征。表3.1选取了市县的自主性、竞合的结构特征、竞合的机制手段、竞合的绩效表现等四个维度对三种竞合关系进行了比较。

第一，从市、县的自主性来看，科层主导的竞合关系强调市县之间的领导与被领导关系，县的自主性相对较低；交错混合的竞合关系由于上下级科层体系的松动，使县在地方事务中的自主权逐渐增加；斜向分治的竞合关系虽然还存在市、县行政级别的不同，但相互之间不再有领导与被领导关系，市、县可以相对独立地享有财政权和行使经济社会管理权。如果说纵向的政府间关系主要具有政治与行政意义的话，那么横向的地方政府间关系主要具有经济意义（林尚立，1998:24）。在政治维度上，市县竞合主要由上级政府裁决，表现为官员升迁、政治荣誉、政策倾斜等；在经济维度上，市县竞合主要由企业或居民判断，表现为生产要素流动、经济发展水平、财政和居民收入等。因为政治交易费用有时比经济交易费用更为关键，所以经济上有利可图的合作项目不一定被优先考虑政治利益的地方政府采用。也就是说，在“压力型体制”和“表现型政治”背景下，我国的市县竞合关系有着与西方地方自治背景下的区域治理完全不同的逻辑。

资源依赖理论认为，没有一个组织是自给自足的，所有组织都必须为了生存而与其环境进行资源交换。组织间的资源依赖产生了其他组织对特定组织的外部控制，并影响了组织内部的权力安排。外部限制和内部的权力构造构成了组织行为的条件，并产生了组织为了摆脱外部依赖，维持组织自治度的行为（陈瑞莲，2013:16）。在科层主导的竞合关系中，市县之间形成的财政、权力、人才、资本、信息等依赖关系虽然是相互的，但其主体地位和影响力却是极不对称的。地级市持有优势资源，具有控制县级政府的权力，所以在争夺要素禀赋的竞争中，居于有利地位。在交错混合的竞合关系中，伴随着地级市对县（市）政治和财政控制的逐步松动，市县之间对要素禀赋的争夺更为激烈。实际上，这一过程也是县（市）逐步摆脱对地级市的过度依赖或被动依赖，逐渐走向自主发展的过程。在斜向分治的竞合关系中，市县之间彻底剥离了权力和财政的依赖关系，但人才、资本和信息会在市县分治的基础上，依据市场的力量在区域间流动。因为行政级别依然不平等，市县之间可能会形成“非对称性网络治理”（Grix et al.,2011）。

第二，从竞合的结构特征来看，科层主导的竞合关系在市管县体制之下，强调市县之间的纵向管辖，呈现出典型的官僚体系特征；交错混合的竞合关系萌发于从市管县到省管县的改革之中，两种体制因素在区域治理中的并存，使得竞合关系一方面因为缺乏制度化的规范显得无序，另一方面又因为提供了各自的行动空间而变得更有活力；斜向分治的竞合关系在省管县体制下，致力于构建基于行政上独立分治而经济社会上逐渐融合的区域治理体系。当前，市县竞合关系面临着规范与事实之间的内在张力：依规范性，作为城市型建制的市与作为广域型建制的县应是彼此分治与合作治理的良性关系；而从事实看，改革过渡期市县关系出现地位不对等、潜在争利、矛盾冲突，甚至恶性竞争导致区域公共治理失灵等问题（韩艺，2015）。此时，斜向分治的市县竞合关系提供了改革的方向指引。

中国的经济分权伴随着政治集权，把地方政府之间的块状竞争和自上而下的条状任命有机地结合起来（Blanchard et al.,2001）。同级地方政府竞争同时具备政绩性和公共性双重性质，其强弱随时间、区域而变化。当同级地方政府出于完成上级任务而在彼此之间进行竞争时，竞争体现的是其作为政治分支机构的身份，竞争以追求政绩显现化为目的。随着公众话语权的扩大，同级地方政府之间为了满足辖区内包括自身在内的各利益需求方的多样化利益需求而竞争时，则是公共性竞争（程臻宇，2011:51-55）。在科层主导的竞合关系中，因为市管县体制的存在，市县之间的竞争属于完全公共性竞争，并没有开展政绩性竞争的基础。在交错混合的竞合关系中，因为部分县（市）领导干部开始由省直管，公共性竞争和政绩性竞争同时出现，但依然以公共性竞争为主。在斜向分治的竞合关系中，公共性竞争和政绩性竞争同时存在，市县之间真正具备了开展政绩性竞争的体制条件。

第三，从竞合的机制手段来看，科层主导的竞合关系主要借助于行政手段，同时以经济手段为辅；交错混合的竞合关系交织使用行政手段和经济手段；斜向分治的竞合关系则以经济手段为主，契约手段为辅。总体上，科层主导下的市县竞合缺乏对行政等级处于弱势的县（市）的公正保护。地级市成为事实上的广域型政府，但在本质上首先是城区的政府。所以，地级市有经济上的动力和政治上的便利，充分利用其掌握的财政权、管事权和用人权，侵犯或剥夺县（市）的利益。也正因为如此，县（市）逐渐产生了脱离地级市的离心倾向。在交错混合的竞合关系中，市县之间的行政隶属关系依然存在，行政手段起着一定的作用。但财权开始独立或事权开始分离，市场机制的作用不断扩展。在斜向分治的竞合关系中，市县的行政隶属关系消失，行政手段不再管用，市场机制起主导作用，政府间的协作契约开始出现。

政治发展不能脱离互惠，丝毫不少于经济发展之不能脱离交换。发展必须源于互惠并服务于互惠（奥斯特罗姆等，1992:121）。跨界公共治理的困境实际上是权力在跨界的区域空间管辖上的缺位和地方政府在相互竞争中滥用权力造成的。地方政府间合作是为应对跨界治理困境而自发形成的有效治理工具。根据地方政府合作深度的不同，可以将地方政府合作看作是一个以完全竞争和行政区划调整为两端的连续统一体（彭彦强，2013）。从组织的视角来看，地方政府合作的形式类似于一束光谱，一端是松散的、非正式的，很大程度上是临时的合作网络，实行自组织治理，另一端是纵向一体化形成的单一组织，采用层级节制和官僚等级的组织形式（Sullivan et al.,2002:13；费广胜，2013:185）。事实上，市县之间不同的竞合关系，就是在这个连续统一体或光谱中各自寻找匹配的治理机制和手段。

第四，从竞合的绩效表现来看，科层主导的竞合关系虽意在统筹城乡发展，但板块式行政合治的效果不佳，反而导致城乡差距越来越大；交错混合的竞合关系带来了改革的红利，但财权与事权不匹配、管人与管事相脱节等矛盾逐渐显现；斜向分治的竞合关系在市县法律地位平等的基础上，促进市县协调发展，实现区域经济社会的有机化融合。省管县改革后，我国部分地区出现了经济领域的不正当竞争加剧和公共服务领域的有效合作不足等问题，使地方政府在互动中陷入恶性循环而难以自拔，即“横向关系陷阱”（刘铮，2015）。相对来说，地方政府间竞争受较为稳定要素的激励，而政府间合作尚缺乏稳定制度的激发。政府间合作从属于政府间竞争，只有不稳定要素的冲击，才能打破政府间竞争的稳定局面（付承伟，2012:146）。因而在实践中，市县之间的竞争成了常态，而合作却明显的滞后。在时间序列上，合作往往成了规制前一阶段竞争失灵的药方。

在表面上，科层主导的竞合关系因为有地级市的统筹协调，可能会产生较好的区域合作。但是，市和县在区域发展中存在太多的要素竞争和利益冲突。省管县改革试图破除科层体系的桎梏，但也产生了区域的公共治理危机。面对政府管理的碎片化问题，Feiock（2004:7）提出可以用地方政府合作的路径，以政府间集体行动的方式提供公共服务，通过沟通协作跨越分割化的空间组织形式，提升区域整体利益。另外，合作治理、复合行政、整体性治理、网络化治理、新区域主义等理论也都提出了改善区域治理的诸多见解。有必要说明的是，对于斜向分治的竞合关系可能产生的绩效，目前大多是理论的推演，而且还建构在省管县改革及其配套制度不断完善的基础之上。改革的真正绩效，还有待实践的进一步证明。

综上所述，从市管县到省管县的改革过程中，无论是在“历时性”上，还是在“共时性”上，都形成了科层主导的市县竞合、交错混合的市县竞合、斜向分治的市县竞合等三种竞合关系。在科层主导的竞合关系中，市、县属于市管县体制下的上下级关系，市居于领导地位，而县的自主性相对较低。市县竞合以行政手段为主，经济手段为辅。但是，板块式的行政合治绩效不够理想，导致城乡差距不断扩大。在交错混合的竞合关系中，由于体制改革而导致市县科层体系松动，县的自主权逐渐增加，活力也逐步显现。因为还没有建立起新的体制，市县竞合关系处于交错混合状态。在市县竞合过程中，行政手段和经济手段交织使用。由于责、权、利配置的扭曲以及改革过渡期制度不配套等多种因素的影响，市县之间的矛盾不断增加。在斜向分治的竞合关系中，市县属于省管县体制下的斜向关系，市和县虽然行政级别不同，但已不是隶属关系，而是独立自主的斜向分治。市县竞合以经济手段为主，契约手段为辅，通过网络化治理等手段实现有机化融合，进而推动市县的协调发展。在实践中，市县竞合强调市县之间的竞争性和彼此依赖性，利益共享是推进市县有效竞合的逻辑基础。市县之间既要培育“做蛋糕”的动力机制，又要建构“做蛋糕”的协调机制，还要完善“分蛋糕”的共享机制，从而保证市县竞合在区域利益最大化的目标下，实现帕累托最优。而且，完善省管县改革的相关配套制度，对于市县竞合关系的重塑至关重要。