三、公立医院社会评价及治理政策情境分析

纵观当前国际上基于社会治理的新型公共管理的视野及借鉴，特别在医疗服务质量评价及管理领域，离不开患者及社会公众的广泛参与。基于患者及公众的就医或模拟体验通常是考量社会医疗服务质量的重要指标。倡导社会机构、患者及公众民意代表等社会系统参与医改和公立医院的治理，更是增进社会医患达成共识、协调医患和谐管理的重要途径。因此，当前在我国尽快引入、创造、激活和发挥社会系统参与其外部社会评价及治理路径的权利、机会和渠道，培育公民意识和公众善于参与公共事务管理的能力，谋求社会系统+政府+公立医院的多元管理主体，并通过社会公众参与其中表达公共责任及利益，构建政府及卫生行政与医疗保障部门、公立医院、社会专业或行业组织、公共新闻媒体、患者及居民等社会多方的持续互动+沟通+理解+信任机制，增强彼此间信息交流及改善信息明显不对称性，以重点督促政府对公立医院投入保障及监管、公立医院落实及履行其社会职责为重点内容，以协同帮助政府和公立医院提高管理效率和质量，以达到预防、缓和与化解医患及社会突出矛盾的目的[12]。社会系统参与公立医院社会评价治理路径如图4-2所示。

图4-2 社会系统参与公立医院社会评价治理路径

我国在改革开放之前及初期，政府对各级公立医院实行“举办社会主义福利事业”财政补助、派遣城市医疗队下乡、群众集资建立以村为自治单位的合作医疗站、培训“半农半医”赤脚医生等社会政策，与社会民意回应之间良好互动，确保较好地履行与自身利益不矛盾的“以医疗为中心，扩大预防保健，提供低收费的基本医疗卫生服务”等社会职责。随后，即推行了适应经济规律的公立医院管理体制改革，从此淡化了有效落实社会职责的明确公共政策，且对其社会职责阐释未见明确，公立医院发展在很大程度忽视或弱化了向社会公平均等地提供基本公共医疗服务这一社会职责及其互动关系。由于社会职责体现具有间接、潜在和长期性及难以定量评估等特征，加之医疗管理体制及调控政策偏差和滞后，导致整个医疗服务系统扭曲、公益性质淡化、基本医疗保健服务质量和可及性较差、社会普遍感受到的满意度评价较低等问题，医患冲突已成为日益凸显的社会矛盾。新医改以来，尽管各级政府试图不断要求公立医院加强内部管理并强化外部的行政监管治理，但并未获得预期的社会效应，矛盾也未见有缓解的倾向。

党的十八届三至五中全会多次提出社会治理的概念，并明确把“加快形成科学有效的社会治理体制”“创新社会管理”、推进“社会治理精细化”及“国家治理体系和治理能力现代化”作为“四个全面”战略布局的理念、目标及路径设计的选择，重点强调了公民权利的回归及吸纳公众参与的意识和行动，激发社会系统的活力，形成自下而上社会治理与自上而下传统政府管理相结合的治理体系，实现政府、社会、公众既上下互动又协同发展的多元主体合作治理能力现代化的突破性表述，这无疑为当前着眼于医患对立冲突的社会矛盾、亟待动员社会力量参与支持深化医改，侧重于医患社会交互联动、化解矛盾，再到致力于协同治理形成有序和谐的我国现代医院管理体系提供了理论支撑和政策支持。国务院《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》（国办发〔2015〕33号）《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）也已明确提出，探索对公立医院实行社会第三方评价机制，聚焦公益性质及职责履行、社会满意度等核心要素，以强化和发挥社会各方面对公立医院的监督作用[9]。近两年，上海市率先在全国组织发动社会支持系统参与公立医院改革，探索构建医务社会工作者、志愿者和医务人员三方携手，政府、医院、高校、社团多方合力推进的社会治理模式。实践证明，这在预防化解医患社会矛盾方面起到了“春风化雨、润物无声”的显著作用，已引起各地各界的关注。

基于上述路径及政策情境分析，笔者认为，尽快探索建立与社会主义市场经济相适应的公立医院社会评价治理理论及操作体系，必将有助于政府和社会协同推动对公立医院以履行社会职责为核心的治理改革及监督引导，促进和检验政府及公立医院实现社会职责的进度和效果，实现公立医院的科学化、规范化、标准化社会管理，有效配合政府和推动公立医院可持续健康发展，促进医院与社会系统的有序和谐及善治发展。