五、国家治理生态之“治理体系”

“国家治理体系”是指，根据国家治理的需求，由功能上相互联系、相互作用的各种治理子系统构成的、更高层次的整体，它具有整体性、内部组成多样性、多层次性、综合集成性等特点。国家治理体系是建立在一定的历史文化传统和社会经济基础之上的上层建筑，是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的一个有机整体。

我国的国家治理体系，主要就是在党的领导下管理国家的制度体系，包括作为根本政治制度的人民代表大会制度、中国共产党领导的政治协商制度，以及政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。

谁来治理、治理主体之间的关系、以什么为依据进行治理，是国家治理体系需要重点明确的三个问题，分别对应的是治理主体、治理结构和治理机制（制度），治理体系的构成如图1-6所示。

（一）治理主体

治理主体的特征

改革开放以前，我国在经济上实行计划经济体制，在政治上实行一元化的组织和领导体制，公与私、国家与社会、政府与民间几乎完全合为一体。国家作为唯一的治理主体，拥有强大的社会控制能力，社会没有机会参与国家治理。

在改革开放后的社会转型期间，既有的治理体系逐渐发生变化。构建一个由执政党组织、政权组织、条线管理部门、市场组织、企事业单位、基层社区、公民等治理主体组成的平等、互信、互利的新型治理结构，是实现国家治理体系现代化的主要内容。

根据党的十八大报告，现代化的国家治理主体，是“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”新型国家治理体系中的主体，是积极自觉参与国家治理的、自愿而非行政强制和政治动员的主体。显然，在新的治理框架中，政府不再是唯一的管理者，作为社会力量的私营部门和公民社会都会进入公共事务管理领域中。与政府比肩的各参与主体更加积极地在政治、经济和社会活动中发挥作用，多元主体共同治理。

同时，治理模式也不仅限于传统的“命令—执行”的模式，而是更尊重社会的自主管理和自我调整机制，协商、指导等更加柔性的管理手段也越来越多地得到运用。随着治理理念的逐渐发展和成熟，政府与社会力量将进一步形成有机互动的整体，在不断的对话、协商中拓展民主参与方式并加深民主化程度，合力创造透明、法制与负责的共治体。

党的十九大报告明确指出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。相较于之前的表述，十九大报告将“社会协调”改为“社会协同”，并增加了“法治保障”的内容。这表明党更加重视社会力量参与治理的意愿和能力，努力通过法治保障等制度性手段来号召、指引社会力量参与治理，同时认可社会力量在法律框架内有序、灵活、创造性地参与治理，旨在通过发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

服务型政府与职能转变

治理主体角色的转变，体现于政府，在很大程度上需要依赖于一种服务型理念。所谓“服务型政府”，就是以“管理就是服务”为根本理念，满足社会公众需求，提供充足、优质公共产品与公共服务的现代政府。公共服务型政府是充满生机和活力、不断追求发展和进步的政府。它突出以民为本，以提高政府工作的整体效能和服务水平为中心，以政治、经济、社会协调发展为目标，构建以市场为主导，以公共服务为特征的政府管理体系，形成有利于社会资源合理调配的机制和各种生产要素竞相迸发的社会舆论和文化环境。

新中国成立以来，我国的政府职能完成了三次转变。

第一次转变开始于党的十一届三中全会。这次会议确立了“把工作重心转移到经济建设上来”的战略决策，实际上理顺了行政关系，明确了政府的主要工作，将政府工作从“文革”时的混乱状态调整为条理有序的状态。

第二次转变开始于改革开放初期。沿海地方政府都着重于制定、实施各种优惠政策和相关配套政策，大力招商引资，政府工作的重心开始真正转移到经济建设上来。沿海地区初步形成了各具特色的经济发展模式，区域经济得到了良好发展，基本满足了国家和地方经济建设的需要，并且在国际经济竞争中，利用本地优势形成了一定规模的经济空间和市场领域。

第三次转变发生在20世纪90年代中后期。此时，在我国的经济发达地区，特别是沿海发达地区，政府职能在经济领域的重点已经转移并升级为经济空间的开拓、资源的优化配置、经济结构的调整等对经济增长的宏观调控，整个政府职能也转变为对政治、经济、社会发展的综合调控。1998年的国务院机构改革明确将政府职能定位为三项：宏观调控、社会管理和公共服务。党的十六大报告也指出，政府的职能是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，其核心理念就是由原来的“管理型政府”向“服务型政府”转变。

可以说，党和政府一直在推动政府职能的转变，并取得了巨大成果。但是随着经济社会的不断发展，政府在职能建设方面依然存在很多问题。党的十九大指出，新时代的矛盾集中体现在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展上。为了解决这一矛盾，十九届三中全会对此提出一系列目标与方案，目前正在进行第四次政府职能转变的积极探索。

（二）治理结构

治理结构的特征

治理结构主要指的是治理主体在治理网络中的位置及相互之间的关系。在我国政治与行政合一的体制框架内，政府在整个国家治理体系中扮演着决定性的角色，无论是市场体系的成熟、公民社会的成长，还是政府治理结构的完善，最终都取决于政府角色的现代转型。政府体制的演变直接决定着现代国家治理体系成长的进程。因此，政府角色及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，也是现代国家治理体系建构的核心问题。

在形成现代化国家治理结构的过程中，政府应向社会还权和授权，给予非政府组织更多的活动空间，充分发挥社会组织自主管理的能力与作用，建设多元共治的社会管理与公共服务体系。

在实现路径上，向社会主体购买服务。将部分公共服务外包给社会化组织和个人，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督在公共服务领域的作用。

在实现动力上，培育参与型公民，重视行业协会、企业工会、民间慈善组织和企业等市场力量，建立多元化的社会主体参与机制和渠道，将国家治理的部分职能“对接”到社会自治组织，把社会能办好的事情尽量交给社会承担，形成社会治理的合力。

事实上，相关的组织已经在部分行业内进行了探索。2005年6月18日，互联网治理工作组（WGIG）在研究报告中提出“互联网治理”的内涵，即“政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和运用的共同原则、规范、规则、决策程序和方案”。

当互联网的流动性、无国界、高技术及创新性等特征日趋凸显时，互联网的治理逐渐摆脱狭隘的物理层面的资源管理，而拓展到多元主体为解决互联网的全球性问题，共同设定发展目标、规划路线方针并制定行为规则的协同行动机制。该组织提出的互联网治理方式可以为我们探索国家治理结构的具体实现方式提供一定的参考。

网络化治理

网络化治理理论是20世纪90年代在美国兴起的公共治理理论，并在政府的管理实践中得到了运用。网络化治理代表的不仅是一种挑战传统政府制度的治理模式，更是对传统科层官僚制治理结构的完善，甚至是重塑。

网络治理理论由美国印第安纳波利斯前市长斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Gold-smith）和德洛特研究所（Deloitte Research）的威廉·艾格斯（William D.Eggers）联合提出。在他们共同的著作《网络化治理：公共部门的新形态》一书中提出“网络治理主要指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利公司等广泛参与提供公共服务的治理模式”。在网络化治理模式下，政府角色、组织结构以及组织间关系发生了很大变化，从传统的管理人民、控制社会向协调资源转变，行政管理序列变得更为扁平，参与的部门也更为广泛。在传统的官僚体制时代，政府在提供公共服务、满足公共政策目标方面占据支配地位。目前的世界变化节奏更快、权力更加分散，界限也更加模糊，传统的治理模式已经不能满足人们复杂而多变的需求，代之而起的是一种与传统模式有着根本区别的公共管理模式，即网络化治理。

（三）治理机制

治理机制的特征

机制指的是因果之间稳定的实现过程。治理机制主要指的是制度以及制度的运行机制。新中国成立60多年来，国家治理的指导思想、思维方式和体制建构都发生了深刻演变。在经历了种种反复、迷惘，并在改革开放实践中重新回归常态之后，建构现代化的国家治理体系合乎逻辑地成为中国政治和行政体制改革的总体目标。中国共产党十八大明确提出“党领导人民有效治理国家”的命题，并将国家“制度体系”建设提到前所未有的战略高度，寓意极为深刻。

现代化的治理机制应具有以下特征：

一是能够正确处理政府和社会的关系，实行政社分开，培育各类社会组织。该机制能够让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务，并参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民的主人翁精神，推动社会和谐发展。

二是能够发挥政府在国家治理中的主导作用。在鼓励和支持社会多方面参与国家治理的同时，坚持和巩固政府的主导作用，实现政府治理和社会自我调节、公民自治的良性互动。

三是能够对社会组织科学、分类管理。进行社会组织的去行政化、公开透明化、规范有序化的改革，推进和引导社会组织明确权责、依法自治，激发社会组织的活力。

四是能够完善基层群众自治制度。建立有效预防和化解社会矛盾的体制，发挥城乡社区在发展民主自治、扩大有序参与、提供公益服务、加强社会管理、防止和化解矛盾纠纷、维护社会稳定等方面的作用。

多层次治理

多层次治理（Multi-Level Governance），指的是政府、市场及社会等不同层次的主体各司其责，以协议的方式、适当的角色加入治理过程之中。其中，政府作为民意的代言人，需要牢牢把握新行业（如信息化、人工智能等）的发展方向，同时为该行业制定统一的安全标准和法律规范；企业作为技术的拥有者，既要承担科技研发的重任，也要承担相应的社会责任，即进行透明、公开、严格的自我监管，并带动和促进同行监督、标准监督、体制监督的形成；同时，社会也需要积极参与到相关规则的制定过程中，助力打造自上而下的协同治理体系。

适度性监管

适度性监管，指的是监管机构在保持权力的的同时，把更多的创新活动交给市场规律进行调节。例如，2015年10月19日，国务院发布《关于实行市场准入负面清单的意见》，提出自2018年起在全国统一正式实行“市场准入负面清单制度”。在该意见中，国务院以清单方式明确列出在中国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单之外的行业、领域、业务则可以任由各类市场主体依法平等进入。可以说，负面清单制度正是对适度性监管的良好实践，体现了权力赋予了市场主体更多的主动权，能够更好地激发市场活力，有利于形成长期稳定、繁荣的市场业态。

深化党和国家机构改革

2018年2月28日，党的十九届中央委员会第三次全体会议提出，深化党和国家机构改革的目标是，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。既要立足实现第一个百年奋斗目标，针对突出矛盾，抓重点、补短板、强弱项、防风险，从党和国家机构职能上为决胜全面建成小康社会提供保障；又要着眼于实现第二个百年奋斗目标，注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构，为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。

全会强调，面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同“实现国家治理体系和治理能力现代化”的要求还不完全适应。

全会提出，全党必须统一思想、坚定信心、抓住机遇，在全面深化改革进程中，下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥我国社会主义制度优越性。

全会提出，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。

全会提出，深化党和国家机构改革的首要任务是，完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。要建立健全党对重大工作的领导体制机制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用，统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。

全会提出，转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务。要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，调整优化政府机构职能，合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管，提高行政效率，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。

全会提出，统筹党政军群机构改革，是加强党的集中统一领导、实现机构职能优化协同高效的必然要求。要统筹设置相关机构和配置相近职能，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，完善党政机构布局，深化人大、政协和司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，深化跨军地改革，增强党的领导力，提高政府执行力，激发群团组织和社会组织活力，增强人民军队战斗力，使各类机构有机衔接、相互协调。

全会提出，治理好我们这样的大国，要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。要统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系，中央加强宏观事务管理，地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务，赋予省级及以下机构更多自主权，合理设置和配置各层级机构及其职能，增强地方治理能力，加强基层政权建设，构建简约高效的基层管理体制。

全会提出，机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。要完善党和国家机构法规制度，依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，全面推行政府部门权责清单制度，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行，强化机构编制管理刚性约束，加大机构编制违纪违法行为查处力度。

全会强调，深化党和国家机构改革是一个系统工程，各级党委和政府要把思想和行动统一到党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署上来，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，把握好改革发展稳定关系，不折不扣地抓好党中央决策部署贯彻落实，依法依规保障改革，增强改革的系统性、整体性、协同性，加强党政军群各方面机构改革配合，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。