咸阳农村扶贫互助资金发展状况调查报告
互助资金是一种扶贫新模式，咸阳市扶贫互助资金协会自2006年开始试点，历时八年稳步发展，资金总量在不断增加，入会群众普遍得到产业发展协会资金的支持，借款群众年均增收20%以上。资金在滚动中增强，群众在服务中受益，扶贫互助资金成为扶贫开发越来越不可小视的力量。几年来的实践证明，扶贫互助资金能有效解决脱贫农户资金需求，是促进贫困地区产业发展的一个有效方式。
一、扶贫互助资金在贫困地区大有可为
贫困村一般是经营弱质产业，属从业弱势群体。在商业信贷方面没有任何优势。由于种种原因，国有银行在贫困地区的金融服务不断弱化，贫困地区的所有商业银行基本不放贷，贫困村发展和贫困农户产业发展金融服务需求难以得到满足。农村扶贫互助资金协会应运而生填补了这一空白。集聚群众闲余资金开展小额短期信贷服务，政府资助，群众拥有，民享、民营、民管、民用实现金融普惠，可使贫困村得到包容性金融服务。
1．互助资金有效解决了群众生产的资金困难
根据国家统计局咸阳调查队对咸阳贫困地区农村住户的抽样调查资料分析，调查住户全年可支配收入中，借贷性收入占可支配收入的22.35%；在农户借贷性收入中，银行、信用社等正规的金融机构的借贷资金占4.29%，民间借贷占95.71%，其中75%以上属生产资金。2006年以来，调查农户平均年借贷性收入从1600元增长到2336元，脱贫的初始启动资金紧缺而不易，急需支持。扶贫互助资金项目村，扶贫互助协会的资金在此起到了很大作用，完全可以满足农户借贷性资金的需求量，可以有效解决群众的资金缺口。
三原县新兴镇五爱村全村203户，2009年村上成立扶贫互助资金协会，到2013年全村198户群众加入了扶贫互助资金协会，入会率达到97.53%。截至2013年年底，扶贫互助资金协会资金总量达到67.1万元，入会群众平均每户拥有资金3388元，基本上能满足借贷运转需要。协会成立3年来，累计借款310笔，信贷总量达181.8万元，入会群众借款需要大都通过互助资金协会得到解决。入会群众缴纳的基准金一般在每户2000元，有部分贫困户通过赠股，实际缴纳500—1000元不等。群众认为允许借款量满足脱贫期的资金需求，农户可接受可承受，借款一般能按时归还。全部310笔借款几乎无坏账，只有一笔因借款人一家车祸而造成逾期。
2．规避了民间借贷高利贷的盘剥
贫困群众的借款欲望非常强烈，但是由于缺乏合格的抵押品，很难从正规金融机构获取贷款，为了满足生产生活的资金借贷需求进而转向非正规融资渠道，形成民间借贷独特繁荣的局面。贫困村民间借贷占其借款的95.71%，调查发现，其中45%的借款属高利贷性质，借款利率高于信用社贷款利率2倍以上。高利贷高风险使相当一部分人陷入了难以自拔的债务陷阱，进一步致贫并因此形成了严重的社会问题。但是，在建有扶贫资金组织的村庄这一现象未曾出现。
群众在扶贫互助协会的借款利息一般是每月6‰，从2011年开始，扶贫办允许小额贷款的财政贴息用于扶贫互助协会，一般财政贴息为7‰，从而使得到财政贴息的扶贫互助协会效益大大提高，而群众负担的资金成本利率保持6‰不变。这一方式有效规避了民间借贷高利贷的盘剥。
3．增强了农户的诚信意识
农户通过参与互助资金的拥有、享用和管理，提高了其主体意识、发展意识、民主意识、合作意识和诚信意识。由于互助协会的地域性特点，会员之间有着长期形成的社会关系基础，互相之间知根知底，信息对称，高度的透明性提醒着人们自律自省。农户所有使其社会责任、邻里监督及约束感得到增强，试点村农户自觉规范信用行为，诚信意识普遍得到了提升，借鸡生蛋，降低了生产成本。
4．做大了扶贫资金
互助资金经过反复使用，不断滚动壮大，已经成为具有显著扶贫功效的资金流。咸阳市互助资金总量截至2013年12月31日达到3362.05万元，而2009年初全市贫困县开展互助资金试点村年底资金总量仅有415.85万元，5年增长了8倍，年增长率达到68.6%。随着资金规模的扩大，资金效益的提高，这个趋势还在持续发展。
5．培养了贫困村经营管理干部
在互助资金项目开展的同时，各级扶贫部门加强了对协会管理人员经营管理及相关业务培训，省级扶贫办组织市县互助资金管理人员全方位培训，全市每年举办基层互助资金管理干部、协会会长及会计的专题培训；各县通过办培训班，进行金融信贷、法律法规、产业技术、财务会计方面的培训。通过不断的培训和互助资金协会的经营管理锻炼，贫困村互助资金协会培养了一支素质较高的经营管理干部队伍。
启示：
在市场经济条件下，与大市场联系，小农户显然不利。在市场交换的过程中为取得有利地位，弱势农户就得走合作互助的路子，首先要互助的就是资金。资金在经济发展起步中始终是短缺的资源，在贫困地区互助合作的信贷合作经济组织，有其存在的社会经济基础。相互帮助的社会氛围，使互助协会的成长有适宜的社会道德土壤。
贫困村资金互助大大增加了贫困地区基础金融服务的可得性，从普惠性、包容性金融的意义上，填补了商业金融服务在贫困地区的缺失和空白。贫困村扶贫资金互助协会为贫困村提供信贷服务，使贫困村的金融盲点通过扶贫资金互助得以弥补。
信息对称，自主管理，降低交易成本、扩大覆盖面，是扶贫互助协会在资金规模较小，收益有限的条件下依然能够生存和发展的基础，这一方式符合贫困地区经济发展的特点。在嵯峨镇樊河村，许多村民有养牛的经验，但资金短缺成了拦路虎，互助协会通过表决评估等程序，为6个入股1000元的特困户放大贷款额到10000元，支持他们搞养殖。现在有的户养殖秦川牛已达10头，年收入20000元，全村养殖小区肉牛存栏210多头。村互助资金由当初40多万元增加到了120多万元。
二、发展互助协会的有益做法
1．大力发挥合作互助精神
维护贫困村扶贫互助协会互助合作制原则，由入股社员所拥有并进行民主管理，主要为入股社员服务。在扶贫互助合作金融组织中，农民入股加入合作金融，是为了从组织中以较低的成本获得借款。因此，合作互助的本质在于合作社的所有者与合作社业务的使用者统一。合作互助协会是以会社员——服务对象为本，而不是以股东——投资者为本。这也是合作社与其他企业组织最大的不同，促进成员间互助，为成员服务，是合作社组织功能的核心。
扶贫互助资金帮群众解了燃眉之急，同时也彰显了合作互助精神，促进了协会的发展。在三原县新兴镇走访时，我们听到一个生动事例，2012年三原县新兴镇养殖户张新华在脱贫刚起步时，因大风冰雹袭击损失惨重，走投无路之际，村互助资金很快为他贷款30000元，修补了棚舍，购买了60多头仔猪，顺利渡过了难关，前后经过不到三周时间，此事改变了处在观望中农户的态度，提高了群众要求入股的积极性。
2．不断增大资金量
一是足额落实配套资金，按照省、市、县筹资比例，各级财政积极行动，按时落实了应到位资金，一些财政较好的县适当提高了政府资助比例。二是动员支持农村企业、个体户入股，试行建立跨村跨社区互助资金联合会，千方百计吸收农村社会闲散资金。2013年全市互助资金借款总额4800多万元，涉及农户9125户，借款会员户均增收3000多元。三是综合统筹实施，把互助资金和“雨露计划”“移民搬迁”等项目结合起来，按照“一村一策，一户一法”方略综合施策，放大资金能量，提高使用效益。
3．按章办事公平透明
农村资金互助协会就是成员自愿入股，按照“民主管理、自我服务，互惠互利”的原则，在出资成员内提供服务的互助性资金组织，具有“民办、民管、民享”的特点，所以说，凭什么管理如何管理、怎样取得理解和支持，是关系到其能否存在和壮大的关键。
咸阳市在发展扶贫互助资金组织时，首先就是建章立制，用协会章程统管一切，各协会都制定有会长、会计、出纳、监事的工作职责及财务管理、借贷管理、资金管理、工作流程等制度同时，对工作中所产生的一切资料、记录、票据等归档保存，并及时公布相关信息，完全做到了制度制定有会员参与、运行过程有会员监督、最后结果向会员公开。各地民政、扶贫、金融有关部门发挥协调、指导作用，实实在在做到了规范公平，赢得了信任和欢迎。
淳化县胡家庙镇互助资金试点时，就是靠宣传管理方式和公平透明的操作激发起群众的热情，变“要我入股”为“我要入股”，两年时间全县12个乡镇建立互助资金协会近40个。
4．加强监管防范风险
在互助资金使用上加强管理，培训了一批责任心强、精通业务的人员，建立了一套完备的制度，严格程序，规范操作。资金使用做到了公平透明，封闭运作，跟踪监督，强化了制度约束和法律约束，没有发生管理人员或基层干部随意调用、优亲厚友的情况。
对于扶贫互助协会系统性风险的防范，主要是内部风险控制制度的建立和执行，督促借款人及时足额还款的机制；在入会及贷款时，进行联保小组的必要性控制，通过联保小组淘汰不守信誉者；不摞大户，把资金分散在广泛的会员；不非法集资；不暴力催收，理性、文明催收；不放高利贷。
外部风险控制主要是政策风险和市场风险，政府政策不允许，未经金融管理机构批准的金融活动不从事。市场风险控制是根据贫困地区农业的产业特点，建立行业共同保险基金。
启示：
自从国务院提出“要引导农户发展资金互助组织”以来，咸阳便开展互助资金试点，现在已由最早的5个村扩大到178个，在“旱腰带”地区和北部都有分布。实践证明，扶贫互助资金符合贫困地区经济特点，是推动贫困地区产业发展的一种有效方式。
小资金办大事。农村互助资金协会，农民评价是“最小的银行办最大的事”。之所以如此，是因为它放贷及时、用款准确，即能马上把钱用在刀刃上，找回收益。淳化县铁王镇一农民在建起日光大棚后，资金紧缺，无法生产，向互助资金协会申请贷款3000元，获得批准，立即放款，该农户买回了棚膜和籽种，当年生产当年见效，不仅还清了借款，还净赚9700元。徐村互助资金协会连续5年扶持50多户农户从事笼养鸡，平均每户年收入超过20000元。
扶贫互助资金与农村专业合作社挂钩。选择有专业生产基础，基层组织健全，群众脱贫心里迫切的村专业合作组织开展工作，这就为资金的有效使用创造了前提。注重借款审批项目评估，利用农村熟人社会相互熟悉了解、同劳作、共出入的优势，准确把握市场需求和借款人的生产能力，做到评估安全、手续简便、及时放款、跟进观察、提前预警。这些有别于其他金融组织的优势被发挥得淋漓尽致。
互助资金完全遵从农民主体地位，增强了农民的自治意识和诚信意识，树立了服务的理念，增添了脱贫的信心和勇气。从这一方面讲，互助资金项目延伸了扶贫的广度和深度，有了“造血”功能的成分，对农村、农民、农业的发展有广泛的影响与推动。贫困的形成包含着自然因素与人自身因素，自身因素有生产技能的高低、参与市场的深浅及谋划的可靠性，扶贫就是“输血”与“造血”并重，只是相对而言“造血”抓手不力，效果欠佳，让农民加入到管理中磨炼，就是素质上的脱贫。
扶贫互助资金协会从社员到理事层、监事层直至会计、出纳、信贷员、业务员等职位全由农民担当，业务培训、账表设置、项目评估、宣传推广等全由农民处理，对贫困地区农民是全面的考验和锻炼，使他们积累了组织管理、市场判断、遵章守纪各个方面的经验和习惯，有利于农村良好信用环境的形成，有利于提升个人整体素质。
三、今后发展的建议
每一个新生事物一旦有了适宜生长的土壤，总会面临发展扩大的问题，农村互助资金同样如此，不同的是金融问题既重要又敏感，越是发展风险越大，必须考虑周全谨慎推进。无论如何农村互助资金组织继续前行是无疑的，那么将会沿着怎样的路径去走呢？从咸阳市目前现状看，将会走扩大规模和提升服务并重的路子。2013年实行的互助资金试点项目就是选择基础好、产业明晰的社区成立互助资金联合会，整合资源，规范财务，统一监管，探索新形势下的新路子。市政府还从中选择1—2个资金联合会作为示范，给予50万—100万元奖励。在今年5月召开的扶贫工作会上也明确提出，协会今后发展的方向是扩大规模、提高能力，多调研、多总结、多创新。
1．坚持适宜规模、短期贷款的原则
根据资金规模要坚持相对小额、短期贷款的原则，灵活、便捷、救急、安全的特色是现阶段必须保持的。我们在调查中发现群众对这样的运作感到放心满意，贷款者也觉得能解决问题，无压力。
贫困户的特点是生产规模小、投资能力差、产业周期短。扶贫互助协会贷款从制度设计上要体现适宜规模，“短平快”运作等有利于贫困户经营生产需要的模式，应按照协会章程予以规定。扶贫互助协会的章程是运行协会的基本依据，是每个成员必须遵守的管理规定，经会员大会通过，并报县扶贫办、财政局备案后，就要完全落实。
2．健全组织机构，强化监督和指导
健全扶贫互助协会的基本组织结构和工作机构，理事会、监事会功能要发挥正常。会长、会计、出纳各负其责，坚决杜绝会长、会计、出纳一身兼的现象。
社员关注，是互助协会最有效的监督手段，公开、民主是保障制度落实的关键点，在互助协会资金量小，对群众影响力弱，村民入会率达不到60%的建设初级阶段，更要加强县、乡、村级相关行政部门的监管与指导。近年来，普遍存在一个问题是逾期借款，全市到2013年年底已达164.1万元，逾期率16%已高出控制线，这会是一个长期存在的矛盾，应充分重视此类反映，具体情况具体对待，早出现早处理，注意防止恶意拖欠。
3．加大培训教育力度，提高管理者素质
农业合作社的发展历程和经验表明，对合作社领导层及其成员进行培训是必须长期坚持的艰巨任务。这也许是我国目前发展农民资金互助协会最迫切的事情。要由政府建立培训基地，对各级联社主管干部、农民资金互助协会负责人以及社员骨干，分期分批进行有计划的培训，采取集中和个别辅导结合对方式，针对性要强，对资金规模较大、发展较快的协会，可引进职业经理人经营管理。我省延川县发生的管理人员虚拟会员借款手续挪用资金22万元，从事商业活动自己牟利的案例应引起我们警觉。抓紧教育培训，增强自我约束能力，防微杜渐。
4．提高服务质量，拓宽服务范围
从发展战略分析，农民互助资金未来的发展，不仅仅只是帮助农民解决最低端的生产借款需求，还要依托专业合作社这个平台，带领农户从产品种植领域走向更广阔的市场销售领域。不论是在农产品销售还是农资购进环节，都可以发挥较大作用。在目前群众期望比较高、资金规模不太大的情况下，可以搞跨村跨社区资金联合会，取得经验逐步推广，实现几个村或更大区域联合，从根本上解决服务的质量和范围问题。同时考虑和专业协会深层次结合，变单纯的资金服务为信息服务、营销服务，泾阳的蔬菜协会、“旱腰带”的养殖协会、北部地区的果业协会不妨做些尝试。
撰稿：夏春光