27 中国第一个自贸试验区：中国（上海）自由贸易试验区

中国自2001年加入世界贸易组织（WTO）后，充分享受了全球化带来的红利。2013年，美国、欧洲和日本三大经济体打算另起炉灶，希望通过跨太平洋伙伴关系（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP）和多边服务业协议（PSA）来重塑整个国际贸易的游戏规则。而这些新协议的谈判都把中国置于门外。倘若新规则的重新建立，中国将面临“二次入世”的被动局面。

在这样的国际背景下，中国想要进一步融入世界，谋求新的发展良机，只能加大自身的开放力度。2012年4月，美国推出《美国2012年双边投资协定范本》，提出了以“准入前国民待遇原则”和“负面清单原则”为核心的一系列新规则，并在双边贸易谈判中对中国提出此类要求。中国对待这些要求，不能断然拒绝，也不能全盘接受。因此，最好的办法就是，通过自贸试验区作为对接口和缓冲区，先试行国际经贸新规则、新标准，从而为我国应对国际新规则积累更加丰富的经验，不断完善自身，同时能够更好地融入世界。

上海自贸区的成立也顺应了人民币国际化的需要。人民币国际化的前提是资本项目开放，但资本项目一旦开放，经济会因短期资本流动的加剧而更加容易出现大幅波动，引发金融危机和经济危机。因此，可以利用自由贸易试验区作为金融资产的缓冲区和蓄水池，满足海外人民币和国际货币的投资需求，并以此为基础，逐步放开资本项目管制，从而在风险可控的条件下开放资本账户，推动人民币国际化发展。

一、历史沿革

早在1988年6月，邓小平就提出“我们内地还要再造几个香港”的构想。这里所说的“香港”，实质就是经济意义上的自由港。紧接着，时任上海市市长朱镕基于1990年提出，要在浦东建立一个开放度最高的综合性自由贸易园区。

2009年2月6日，中国生产力学会将《关于在上海浦东试点建立自由贸易区的建议报告》递交国务院，时任国务院总理温家宝作出重要批示。7个月后，中央派出调研小组前往上海进行调研。

2011年10月，第11届上海贸易园区大会在上海召开，上海探索自贸园区的设想再次浮出水面。紧接着，2012年12月27日，商务部起草了《关于上海建自由贸易区的请示》并提交总理办公室。三天后，时任国务院总理温家宝作出重要批示：“同意上海试点，请商务部和上海市政府研究提出方案。”2013年3月2日，商务部、上海市政府联名向国务院提请在上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区四个特殊监管区域试点建立上海自由贸易园区。

2013年3月5日，习近平总书记和李克强总理先后明确表示支持上海积极探索，大胆试验，为上海自由贸易试验区的筹建注入了一剂“强心剂”。4月11日，汪洋副总理提出，试验区名字为“中国（上海）自由贸易试验区”，表明上海自由贸易区上升到了国家高度。

2013年7月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议决定在上海外高桥保税区等四个海关特殊监管区域内，建设中国（上海）自由贸易试验区，总面积为28.78平方千米，是“四区三港”的自贸区格局。8月，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。9月18日，国务院下达了关于印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的通知。

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式启动运作。时任中共中央政治局委员、上海市委书记韩正为其揭牌，国家有关部门及上海市领导为第一批入驻自贸试验区的企业和金融机构代表颁发了证照。

2014年6月28日，国务院批准了《中国（上海）自由贸易试验区进一步扩大开放的措施》，包括服务业、制造业、采矿业、建筑业等多个领域。

2015年4月27日，上海自贸试验区范围扩展到陆家嘴金融片区、金桥开发片区和张江高科技片区，总面积达120.72平方千米。

2017年3月，国务院印发了被称为“上海自贸区3.0版”的《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，上海自贸区发展步入新台阶。

二、发展现状

如今，上海自贸区年满“5岁”。在这5年的时间里，上海自贸区把制度创新作为核心任务，把防范风险作为重要底线，不仅在经济指标上表现突出，而且在建立与国际通行规则相适应的政策制度方面取得重大突破，一系列有益的政策举措正在向全国复制和推广。

（一）经济指标

根据《2017年上海市国民经济和社会发展统计公报》提供的数据，上海自贸区在招商引资、金融发展、进出口贸易等方面都取得显著成果（见表2-27-1）。

从引进内外资企业来看，2016年末，自贸区内共有企业79669户，其中内资企业62365户，涉及注册资本41403.62亿元；外资企业17304户，涉及注册资本2436.86亿美元；2017年，市场活力进一步被激发，区内新注册企业累计超过5万户。

从进出口贸易和利用外资来看，2017年区内外贸进出口总额1.35万亿元，同比上年增长14.7%，其中出口额4053.1亿元，同比上年增长3%；外商直接投资实际到位金额70.15亿美元，同比上年增长13.5%，自贸区企业境外直接投资中方协议投资额累计达694亿美元。

从金融开放创新来看，2017年，区内共开立自由贸易账户7.02万个，当年累计收支总额7.65万亿元；跨境双向人民币资金池累计769家，收支总额9761.5亿元；区内共有95家企业开展跨国公司外汇资金集中运营管理业务。

从开放型经济发展领域探索来看，服务业扩大开放取得新成效，54项开放措施新落地服务业项目数412个，累计达2404个。

（二）制度改革

按照《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》的要求，上海自贸区着手于五个方面的改革：加快政府职能转变，扩大投资领域的开放，推进贸易发展方式的转变，深化金融领域的开放创新，完善法制领域的制度保障。目前，上海自贸区已取得的改革成果主要体现在以下四个方面：

1．区内投资管理体制改革进一步深化，投资贸易便利化程度继续提高

从外商投资负面清单条目数量来看，负面清单已从2013年的190条减至2017年95条，对负面清单以外领域，实施内外资一致的市场准入，开放领域覆盖WTO划分的12个服务部门中的11个，覆盖率达91.7%，超过90%的外商投资企业通过备案方式设立。率先实施了企业名称登记改革，推出企业名称网上自主申报等6项创新举措。符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度得到确立：国际贸易“单一窗口”3.0版上线运行，保税区关检“三个一”查验平台全面建成运行，货物状态分类监管试点企业扩大至39家。

2．商事登记制度改革不断深化，与外商投资负面清单管理模式相衔接

上海自贸区推出实施了先照后证、注册资本认缴制、多证合一、集中注册、简易注销等准入环节全流程的创新改革举措，强化了企业的市场投资主体地位。全面实施“证照分离”改革，采用取消审批、改为备案、告知承诺和优化准入管理的改革方式完善市场准入管理，使企业办证更加便捷高效。截至2017年9月，第一批116项行政许可事项中取消审批、改为备案和告知承诺，占比由原来的37%增加至47%，告知承诺占比由原来的23%增加至30%。

3．金融制度进一步创新，既适应更加开放环境，又能有效防范风险

上海自贸试验区创设的自由贸易账户体系，建立了“一线审慎监管，二线有限渗透”的资金跨境流动管理基础性制度，具有本外币一体化金融服务功能，并能对跨境资金流动进行逐企业、逐笔、全口径的实时监测，显示出较成熟的抗风险能力。

4．确立了事中事后监管制度，形成透明高效的准入后全过程监管体系

上海自贸区当前已经建成了诚信管理、分类监管、风险监管、联合惩戒、社会监督“五位一体”事中事后监管体系，实现由规范市场主体资格向规范市场主体行为转变，目前已经在67个行业和领域全面实施。

三、示范效应

中国（上海）自由贸易试验区自挂牌成立以来，为自由贸易区模式在全国其他地区的推广积累和提供了大量可复制的经验，起到良好的示范带动效应，充分发挥了“试验田”作用。

（一）自贸试验区的增加

在上海自贸区的示范带动下，我国自贸区建设进入了“3.0时代”，形成了“1—3—7”的格局。第一批自贸区即上海自贸区，着力于政府职能、金融制度、贸易服务、外商投资和税收政策等多项改革措施，为其他地区提供可复制经验，扮演着“改革试验田”的角色；第二批自贸区包括天津、福建和广东三个自贸区，在借鉴上海自贸区发展经验的基础上，各自针对其区位特点进行了差异化的功能定位，具有“功能差异化”的特点。如天津自贸区致力于津京冀一体化，福建自贸区以深化两岸及海上丝绸之路经贸合作为立足点，广东自贸区以粤港澳合作为发展重点；第三批自贸区包括辽宁、浙江等七个自贸区，以“全面开花”为特点，服务于国家多个重大战略，如辽宁自贸区着力于振兴东北老工业基地，湖北自贸区积极推进长江经济带建设和中部崛起战略等。三个批次的自贸区在功能和定位上各有不同，为区域发展和进一步深化改革提供动力和经验（见表2-27-2）。

（二）改革措施的推广

上海自贸试验区主动开放、自主改革，探索了新形势下推动全面深化改革和扩大开放的新路径，改革创新理念和制度创新成果已分领域、分层次在全国复制推广，为全国自贸试验区建设提供了可借鉴的经验和模式（见表2-27-3）。

四、带动上海发展

中国首个自由贸易试验区落户上海，对上海而言是一个重大的发展机遇。从总体上看，上海自贸试验区制度创新进一步激发了市场创新活力和经济发展动力，带动了上海市尤其是浦东新区经济发展质量效益的持续提升。自2015年扩区以来，上海自贸区以约占上海五十分之一的面积，创造了浦东新区四分之三的生产总值，相当于上海市四分之一的生产总值。从2017年社会发展综合指标对比可以看出，上海自贸区在进出口贸易、吸引外商直接投资、商品销售等方面对上海市（尤其是浦东新区）都有十分显著的带动作用（见表2-27-4）。

此外，上海自贸区还推动形成了上海开放型经济新的体制机制，助力上海“五个中心”建设。

（一）上海国际经济中心建设

上海自贸区通过一系列制度创新，构建了一个自由、开放的市场环境，为外资进入中国提供了极大的便利。外商进入不仅促进贸易增长、产业转型升级、创造就业岗位，而且营造了良好的市场竞争氛围，激活了上海本地区的经济活力，促使企业专业化、精细化，提高服务水平。此外，上海自贸区的成立也有利于上海平台经济的发展。自贸区凭借政策创新、配套资源集中等优势，成为上海发展平台经济的重要载体，促进国内企业走出去、外资企业引进来，助力上海国际经济中心建设（见图2-27-1）。

（二）上海国际金融中心建设

上海自贸区在金融领域的不断发展有力地推动了上海金融中心建设。在自贸区金融改革、金融创新的带动下，上海市金融业发展提速。金融市场交易总额由2012年的486.95亿元上升至2017年的1428.44亿元，仅2014—2015年交易总额就增加了近1倍之多，金融交易规模迅速扩大；全市各类金融单位由2012年的1124家增加至2017年的1491家，显著提升了金融机构集聚水平；金融业增加值由2012年的2450.36亿元上升至2017年的5330.54亿元，占全市地区生产总值的比重由11.92%上升至17.69%（见表2-27-5）。

（三）上海国际贸易中心建设

上海自贸区实施了一线“先进区、后报关”、二线“批次进出、集中申报”、区内“自行运输”等一系列创新措施，对上海的贸易发展起到了显著的促进作用。2014年，上海自贸区进出口贸易总额达7623.8亿元，同比增长8.3%，增速高于上海市平均3.7个百分点，拉动上海市外贸增速5年来首次超过全国。2017年，上海自贸区的贸易总额比重占到全市的41.87%。在上海自贸区的带动下，上海市进出口贸易总额同比增长15.4%。上海自贸区的制度创新提高了通关效率，提升了企业在自贸区从事进出口贸易的体验，有力地促进了上海国际贸易中心的建设。

（四）上海国际航运中心建设

上海自贸区制度创新为国际航运中心建设释放了一系列的制度红利。例如，上海自贸区扩大了国际航运服务的外资准入，允许设立外商独资国际船舶管理企业，并利用人民币跨境交易、分账核算账户体系等金融制度创新，服务于航运企业，进行全球资金结算。这些制度措施促进了企业、船舶、国际航运功能以及航运人才等要素向自贸区聚集，推动上海国际航运中心建设。根据国际航运中心综合评价结果显示，2017年，上海凭借自贸区的创新驱动效应，国际航运中心排名实现了战略性提升，跃升至第五位。

（五）上海科技创新中心建设

张江高科技片区作为上海自贸区的一部分，成了上海科创中心建设的核心承载区，通过发展信息技术等新兴产业、汇聚创新资源、聚集高层次人才等方式，为上海建设全球科技创新中心提供重要贡献。目前，张江园区注册企业1万余家，初步形成了以信息技术、生物医药、文化创意、低碳环保等为重点的主导产业，拥有406家研发机构和近20家高校及科研院所，并设立了上海光源中心、上海超算中心、中国商飞研究院等一批重大科研平台，一大批海内外高层次人才汇聚于此，共同致力于上海科创中心的建设。

五、为进入自由贸易港时代奠定基础

自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。中国香港、新加坡、鹿特丹、迪拜等都是比较典型的自由港。

与自由贸易区相比，自由港有两个不同点：

（一）划定的区域更广泛，自由港通常设在海港（有时也有空港）城市，且包括整个城市，而自由贸易区是在城市周边划定的区域。

（二）自由港的“自由”范围更广泛，除了贸易自由外，还包括投资自由，雇工自由，经营自由，经营人员出入境自由等。

当前，上海自由贸易区在政府职能转变、投资管理制度改革、贸易便利化改革、金融开放四个方面已经取得一定的成效，对全国产生了积极的示范作用。但是自贸区的服务业开放尚不充分，离岸贸易和离岸金融仍未得到有效发展。因此，在此基础上，上海自贸区可以进一步对标国际最高标准、对标国际最高水平，实施更高标准的“一线放开”“二线安全高效管住”贸易监管制度，积极争取探索自由贸易港试验。