一、世界三大湾区对标

对标世界著名湾区 环珠江口崛起世界级城市群

从谋划蓝图到各项规划的落实推进，粤港澳大湾区城市群正呼之欲出。3月5日，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出：要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。这意味着民间讨论多年的粤港澳大湾区发展设想已被列入国家经济发展战略的层面。

从世界经济版图看，全球60%的经济总量集中在入海口。许多地区凭借各种有利的海湾资源条件，打造出很多著名的湾区，如美国的纽约湾区和旧金山湾区、日本的东京湾区等等，达到了整合资源、提升发展水平的目的。这些湾区都以林立的城镇、优美的环境、开放的文化氛围和便捷的交通系统著称。

通过国际著名湾区的发展历程可知，湾区应充分考虑不同层次目标需求、不同部门及各地方政府之间的统筹协调关系，重视解决有限的资源环境承载力与长期发展过程之间的矛盾。此外，还要不断探索、推进湾区发展模式的转变。

【导读：从学术界的讨论，到地方政策文件的触及，再到写进国家战略，中国人对“湾区”的摸索历时至少20年。湾区一般指的是围绕沿海口岸分布的众多海港和城镇所构成的港口群和城镇群，由此衍生的经济效应被称为“湾区经济”。纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区，便是先后在全球经济竞争中崛起的著名湾区，这些湾区都将成为粤港澳大湾区的“学习榜样”和竞争对手。】

5月2日，港珠澳大桥沉管隧道最后的12米接头沉放海底。历经7年多建设后，这项连接珠三角两岸城市的超级工程，即将在2017年晚些时候迎来竣工的节点。港珠澳大桥“完结”在即，另一座连接珠三角城市的“战略桥梁”——粤港澳大湾区，才刚刚开始绘制蓝图。

两个月前的中央政府工作报告明确提出，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划。据陆续披露的消息，国家发展改革委正在组织粤港澳大湾区城市群发展规划的研究编制，规划预计9月底到10月初发布。香港方面已经在积极行动，香港特区行政长官梁振英率领的粤港澳大湾区考察团，已于近日完成对珠三角地区6座城市的考察。

这是国内首个被顶层设计冠以“湾区”之名的城市群，“湾区”在国际上指称某些沿海的经济发达地区。这意味着，全球知名的纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区，都将成为粤港澳大湾区的“学习榜样”和竞争对手。而系列重磅政府行动，意味着“粤港澳大湾区”在2017年即将进入实质性推动阶段。在这之前，从学术界的讨论，到地方政策文件的触及，再到写进国家战略，中国人对“湾区”的摸索历时至少20年。

即将面世的“湾区”工程，将融入多少国际经验？而在粤港澳携手合作30多年后，新的城市群规划能给环珠江口区域带来多大改变？

“湾区”概念溯源

从地理概念上看，湾区是由一个海湾或相连的若干个海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域。在现代经济史上，随着国际贸易的兴起，人口集聚、经济活跃的城市在沿海区域崛起。国际上，湾区一般指的是围绕沿海口岸分布的众多海港和城镇所构成的港口群和城镇群，由此衍生的经济效应被称为“湾区经济”。纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区和新加坡海峡的“成长三角”，便是先后在全球经济竞争中崛起的著名湾区。

尽管“湾区”早已有之，但经济学意义上的“湾区”在国际上并没有相对统一的定义。研究者们往往根据著名湾区的共性，来描绘“湾区”的轮廓。

“关于建在粤港澳地区的湾区，国内学者在过去提出了许多版本，湾区的名字、覆盖范围不尽相同。这背后是对‘湾区’认识和操作思路的差异。”广东亚太创新经济研究院副院长、中山大学教授郑天祥表示。他是早些年参与“湾区大讨论”的学者之一。

从公开信息看，最早将“湾区”概念引进国内并系统论述的中国人，是香港科技大学创校校长吴家玮。这位科学家和教育学家返港前，在拥有硅谷和众多世界著名大学的旧金山湾区浸润多年。1994年，吴家玮撰文提出，建设以香港为核心、对标旧金山湾区的“香港湾区”（后又称“港深湾区”）。

吴家玮从旧金山湾区的经济特征出发，强调核心城市对大都会区域的辐射作用，利用国际资本、科技创新推动区域经济升级。他设想的“香港湾区”，主要范围包括香港、深圳、东莞、珠海、澳门、中山以及还未划入广州市区的南沙（彼时南沙尚属番禺市）。吴家玮的核心观点是，珠江口的系列城市（与后来的“城市群”概念类似）正在稳步发展，未来必将连成一片；这系列城市理应多方面合作互补，组成湾区型的大都会。而“合作互补”指的是，用香港的科研人才优势和国际资金，推动深圳的产业化，实现香港和内地经济增长的“双赢”。

很显然，吴家玮版“香港湾区”的论述，未能覆盖“湾区经济”应有的全部功能和粤港澳地区构建“湾区”的潜能。郑天祥就提出，“湾区”的构建还要考虑区域的辐射能力和经济体量。广州是全国经济大市和广东省省会，经济体量有接近香港的趋势，同时有强大的辐射能力，“香港湾区”少了广州难成气候。因而，他建议将广州纳入“香港湾区”，成为更大范围的“环珠江口湾区”。

与“环珠江口湾区”概念类似，国内外的经济学者提及的概念还有“伶仃洋湾区”、“港珠澳湾区”、“华南湾区”乃至“中国湾区”。这些版本的“湾区”设想，大都同时囊括香港、澳门、广州、深圳和珠海等几大城市。范围和内涵均较“香港湾区”有所扩大。在科技创新之外，宜居的生态环境、临港工业、海洋产业、高等教育都纳入讨论范畴。

部分经济学者提出，湾区应该具备超级大港、商贸枢纽、科技创新和金融服务能力四大要素。也有学者总结出“湾区”的三种形态：自然生态型湾区、以港口经济为核心的经济型湾区和强调科技创新的知识型湾区。

官方文件对“民间智慧”有所参考。从2004年的《珠三角城镇群协调发展规划（2004-2020）》到2008年国务院批复的《珠三角改革发展规划纲要》，对“湾区”的界定呈现出生态与产业并重的倾向。2015年之后，《共建“一带一路”愿景与行动》、《中国（广东）自贸试验区发展总体方案》、《泛珠三角区域合作发展规划纲要》等文件完整提出“粤港澳大湾区”的概念，“粤港澳大湾区”被放置在对接国际先进投资贸易准则、推动国家经济升级和新一轮开放的战略高度。而两个月前的中央政府工作报告，则是明确了粤港澳大湾区城市群的实质性推动。一些经济学者认为，在即将出台的规划文件中，粤港澳大湾区城市群将覆盖珠三角经济区的9座城市和香港、澳门两个特别行政区。

自此，从海外舶来的“湾区”概念，上升成为国家战略的实际行动。

港澳服务+珠三角制造

论及城市群规划时，从国家发改委到地方政府官员，均提及粤港澳大湾区“对标国际著名湾区”的雄心。纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等世界级强手在前，粤港澳湾区有机会赢吗？

从宏观层面看，粤港澳大湾区，已经表现出“国际优等生”的“实力”。粤港澳大湾区拥有世界上最大的海港群和空港群，2015年的地区生产总值达到1.3万亿美元，是旧金山湾区的两倍，接近纽约湾区1.56万亿美元水平；尽管经济总量不如东京湾区，但粤港澳大湾区约1.5万亿美元的进出口贸易额，是东京湾区的3倍以上。

如今市场上某种对“粤港澳大湾区”概念的乐观和亢奋，也源自宏观层面的经济数据。

据郑天祥分析，目前粤港澳大湾区还能保持中高速增长，而其他的国际湾区尤其是东京湾区的经济增速不高，要不了几年，粤港澳大湾区就会成为经济体量最大的湾区。

不过，宏观数据上的庞大，有时只是数学上的游戏。人们能明显感知到的差距是，华尔街的金融服务、硅谷的科技研发、东京港的航运服务均是响当当的“世界名片”，服务业占地区生产总值的比重超过80%。反观粤港澳地区，尽管“港澳服务”在国际上小有名气，但珠三角地区整体的服务业比重不足60%，其中还包括部分低端服务业。

区域经济学者的共识是，随着综合经营成本的抬升，经济发达城市疏解压力的主要路径，是向周边城市转移生产、制造等低附加值的环节，而保留金融服务、科技研发等高附加值的行业，由此形成城市群和都市连绵带，而被保留下来的多是高端的服务业。旧金山湾区的成功，源自硅谷、旧金山市对周边城市乃至全球城市的利用。

经济学家、北京大学汇丰商学院院长海闻就曾在2014年谈到，在旧金山市的服务业比重逐年增加时，旧金山湾区某些城市的制造业比重却在抬升，这有赖于核心城市的辐射作用。

香港早些年有所探索，香港科技大学在广州南沙设立的霍英东学院便是推动香港科技在内地产业化的机构。广东自贸试验区挂牌后，这里成为粤港澳青年创业基地。不过，粤港澳大湾区中，香港对珠三角地区的辐射，广州、深圳对周边城市辐射，还远远没达到纽约、旧金山的水平。这又回到20多年前吴家玮提出“湾区”设想时的思考：香港拥有五六所世界高水平大学，有国际资金，有研发的人才，而深圳等珠三角城市科研成果产业化成本低，应当携手合作。

郑天祥告诉21世纪经济报道记者，港澳和珠三角城市相互需要。由于制造业成本的抬升，香港不太可能像美国那样实现制造业回流，大部分的产业都将是金融等服务业，研发成果、国际资本缺少产业化的空间；而澳门在一家独大的博彩业受冲击后，推动经济适度多元化同样需要空间；珠三角城市恰好有产业化的空间，同时又需要港澳的资金和专业服务。

一批粤港澳经济学者的共识是，未来粤港澳合作的出路在于港澳专业服务+珠三角制造，实行不同经济形态的优势互补。

目前，以港珠澳大桥、深中通道和广深港高铁为标志，粤港澳地区正在极力修建推动人才、资源流动的硬件设施；同时，借助CEPA、广东自贸试验区的制度创新，粤港澳三地正在探索建设人才、资金流动的“软环境”。在这之外，深圳、广州先后开启高等院校“外引内培”行动，试图补足高等教育的“短板”。

通向“一带一路”

对照现有的国际知名湾区，粤港澳大湾区的明显特征是“丰富”。经济发达的纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区，是发达国家内部的自由港集群；而粤港澳大湾区既在一国之内，又分属两种经济制度和三个独立关税区，粤港澳三地的法律制度、行政体系不尽相同。前述三大国际湾区，乃至新加坡倡议的“成长三角”，均围绕着占据优势或相对占据优势的核心城市或超大型城市；而粤港澳大湾区中，香港、广州、深圳均是经济体量相差不大的“超级城市”，属于“三核驱动”。

粤港澳大湾区的这种“丰富性”，某种程度上与“一带一路”沿线国家的多元化特征相类似。2015年3月，《共建“一带一路”愿景与行动》首次完整提及“粤港澳大湾区”概念（此前文件的表述只提及“湾区”），也显示出“粤港澳大湾区”被顶层设计寄望在“一带一路”建设中有所作为。

广东省政协常委、华南理工大学公共政策研究院教授莫道明认为，“一带一路”倡议的推动进程中，中国需要面对不同经济体制、不同文化背景的国际合作伙伴，其丰富性、多元化远比粤港澳三地的合作交流要复杂得多。因而，粤港澳大湾区在合作机制上的探索试验，可作为中国面向“一带一路”、进一步参与全球化的参考。

“如果中国连粤港澳大湾区的市场都不能统一起来，不能促进要素、资源的自由流动，中国就更不可能应对全球市场。”他告诉21世纪经济报道记者。

2016年论述“环珠江口湾区”设想时，莫道明谈到，希望将“环珠江口湾区”作为社会法制和自由市场多样化的样本。

他提到的这个多样化样本，不仅在经济上，更是在社会事业、社会生活方式、法制、市场经济上探索一种新的模式。比如，可探索构建经济学意义上的“小欧盟”，也就是劳动力就业统一市场，香港的大学毕业生到珠三角自由就业。

在部分经济学者看来，内地城市学会与香港、澳门“相处”，在某种程度上就学会了与世界“相处”。这是因为，香港是国际金融、贸易和航运中心和自由港；澳门是世界旅游休闲中心和中葡经贸合作的平台。在参与全球化的进程中，香港、澳门的步伐走得更前，在国际贸易准则、营商环境上比内地更接近“国际标准”。

中国国际交流中心首席研究员张燕生认为，在对接“一带一路”的进程中，内地更多要学习香港、澳门的国际化、法制化环境，学习香港、澳门的现代服务，以这些优势推动国内新一轮对外开放。

值得注意的是，依托接轨国际标准和自由贸易港的优势，香港和澳门依然是内地对外联系的重要“窗口”。在数名粤港澳学者的构想中，广东企业可以依托港澳的专业服务以及全球商贸网络，通向“一带一路”沿线国家。

统计数据显示，2015年，中国内地成为仅次于美国的资本净输出地，而香港地区当年吸纳中国内地投资流量为897.9亿美元，占流量总额的61.6%，同比增长26.7%，是中国内地对外直接投资最为集中的地区。而香港吸纳的内地投资流量中，相当一部分经由香港转向“一带一路”沿线国家市场。

作者：戴春晨，易德发

发布时间：2017-5-6