第三节 政府治理转型与公职人员的复合素质

善政的实现过程，既是一个制度的转型过程，也是一个人的转型过程。公职人员的复合素质与治理能力的提升，无疑就构成了政府转型过程中的基础性内容。党的十八届三中全会强调，全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。推进国家治理体系现代化与推进治理能力现代化是相辅相成的，两者的关系是制度与人的关系。现代治理体系需要具有现代治理能力的行动者来运行。因此，全面提升国家治理行动者，尤其是公职人员的素质与能力，才能保证各项治理制度得到有效执行。应该说，公职人员作为制度实践者，其素质与能力很大程度上决定了中国政府治理模式转型的成败。然而，现有研究对转型过程中公职人员的素质与能力却缺乏深入考察。本书立足中国政府治理模式转型，通过多维度分析提出公职人员的复合素质体系，进而阐明复合素质对国家治理现代化的重要意义。

一、政府治理模式转型对公职人员复合素质的要求

经历三十多年的改革开放，我国在取得巨大成就的同时也突显出各种矛盾，经济社会的进一步发展急需政府改革的同步推进。我国政府试图从传统总体性支配的权力结构中走出，寻求适应当前经济社会发展的技术化治理能力，从而实现新时期政府治理的有效性。具体而言，中国政府正逐渐放弃完全由政府主导、科层化控制的管制模式(government)，而代之以政府、市场、社会共同参与并相互协调的治理(governance)模式。从理论上看，相比管制模式，治理模式具有主体多元、网络关系、目标多元、手段多样、对象的公共性五个基本特征。从管制模式向治理模式转型，中国政府治理的目标也从善政(good government)逐渐扩展到善治(good governance)。善政强调以政府为主导，通过政府自身的变革来达到一种“理想政府”的模式，因此其归根结底讨论的是一种政府模式；而“善治”则更加强调社会的参与性以及多中心治理的格局，它的视阈并不局限于政府部门自身，而是包括了政府、市场、社会三方力量，从而使各利益主体都被充分动员起来，参与到国家治理过程中去。从实践上看，当前政府采用治理模式，进而有效提供公共物品，推动地方经济社会发展的案例已经屡见不鲜。比如，近些年杭州市大力推动的社会复合主体建设，包括运河治理复合主体、丝绸女装复合主体等，其本质上就是要充分协同政府、市场和社会的力量，实现地方性自主治理。这种复合治理模式很大程度上缓解了政府在提供公共物品上所面临的各种危机，包括信息获取、资源配置等方面。总体而言，从管制走向治理，已经成为当前中国政府治理模式转型的必然趋势。

当然，政府治理模式转型也向治理过程中的行动者，尤其是公职人员，发起了严峻的挑战：有效的治理需要公职人员具有与之相匹配的素质与能力。在治理过程中，由于存在主体多元化、结构复杂化以及责任弥散化等问题，政府在其中必须扮演“元治理”(meta-governance)的角色，这是因为政府不同于一般社会子系统，必须承担起整合社会、实现社会凝聚的责任。政府对治理网络进行元治理，不仅要在制度上通过各种机制实现治理主体功能的联结以及资源上的相互依赖，还要在策略上通过建立共同的愿景，进而鼓励新的制度安排、新的活动，从而支持和弥补单一治理模式的不足。要实现政府元治理，作为制度实践者的公职人员，其素质和能力就显得至关重要。没有与治理模式相匹配的素质和能力，公职人员将陷入无心无力或有心无力的尴尬境遇，有效治理也不可能得到真正实现。

那么，在管制模式与治理模式下，公职人员的素质与能力存在哪些基本区别呢？这主要体现在公职人员的思想观念与行为方式两个层面。在思想观念上，管制模式下的公职人员往往认为政府统管一切公共事物，政府作为单一的公共品“控制者或分配者”，极易产生官本位、权力本位的思想；而在治理模式下，公职人员必须秉承多元合作理念，政府作为公共服务的“协调者或导引者”，以权利本位、以人为本的态度从政。在行为方式上，管制模式下的公职人员往往诉诸科层化控制，以服从、命令、强制来实现行政效率；而在治理模式下，公职人员则需要积极创设民主参与的制度环境与文化环境，深入了解民情民意，重协商、重沟通，以实现各利益主体之间的共识。从上述比较中，可以清楚地发现，治理模式对公职人员之素质与能力的要求变得更为多元化，也即公职人员往往需要具备多重的素质与能力才能实现有效治理。在本书中我们将其概括为“复合素质”，即治理模式下公职人员为实现有效治理所需具备的多重素质与能力之总括。

公职人员复合素质的建构，对于官本位深重的中国政府而言，无疑是困难的，但却是实现新时期政府治理有效性、合法性所必然要求的。在这个利益诉求不断增长且多元化的时代，仅靠单一的政府已难以提供足够的公共品来满足民众的公共需求。近些年来，党和政府在整合市场、社会力量的治理创新方面，已经取得了显著的治理成效。与此同时，这些治理创新也强烈地要求公职人员复合素质的培育，推动国家治理体系的建构与政府治理实践的扩展。

二、公职人员复合素质体系的构成

治理的目标是实现善治。善治具有六个基本特征：①合法性(legitimacy); ②透明性(transparency); ③责任性(accountability); ④法治(rule of law); ⑤回应(responsiveness); ⑥有效(effectiveness)。善治的多元化特征，反映了对治理成效的多元要求，进而也表明了行动者在治理过程的多元目标。要达到这些治理目标，公职人员的复合素质发挥着至关重要的作用。比如，合法性要求公职人员必须具有程序正义意识，透明性要求公职人员必须具有开放心态，责任性要求公职人员必须具有责任感，法治要求公职人员必须具有权力制衡理念，回应要求公职人员必须具有服务与合作意识，而有效则要求公职人员必须具有一定的治理技术与知识。表1-2呈现出了善治维度与复合素质的对应关系。

善治不同维度对公职人员复合素质的要求是复杂的，以上的分析还比较粗略。我们可以进一步将公职人员在治理过程中的复合素质概括为四种能力，即沟通能力、协调能力、共享能力和学习能力。其中，每种能力又可细分为若干子要素。由此，我们建构了公职人员复合素质体系的基本架构，如表1-3所示。

第一，沟通能力。在治理模式下，公职人员要善于将自身的施政理念与社会各主体进行沟通，通过良好而有效的沟通，与社会各主体达成共识，进而提高公共服务的能力。沟通能力包含了四个关键要素：①利益感知。利益感知是双方能够开展良好沟通的基础，在复合型治理环境下，各治理主体之间由于所处社会地位不同，所代表的利益群体不同，基于各自的“自利”倾向下的政策理解与利益感知都会存在差异。同时，无论是既有的社会政策还是即将出台的社会政策，都不可能充分满足各个阶层、各个利益主体的利益，因此在这样的基础上展开沟通，就需要公职人员作为整个沟通过程的主持人、参与者能够充分感知各方利益，从而在沟通过程中有的放矢、使沟通能够顺畅化、长效化。②策略得当。策略得当是沟通能否取得成功的重要保障，在复合治理环境下，各利益主体之间存在着观点、理念上的差异。而沟通作为相互理解、缩小差异、弥合裂痕的重要手段具有十分重要的作用。沟通本身是一个各主体发挥主观能动作用的过程，沟通策略是否得当对于沟通效果的好坏起到决定性的作用。事实证明，在沟通过程中采用良好的策略有助于战略互信的达成，并有助于改善局势，取得共识。为此，公职人员的复合素质当中应当突出沟通策略的重要地位，在讲究策略的沟通过程中，通过尽可能求同存异的方式，使社会主体间的共识扩大化，让沟通的良好效果更充分地显现出来。③平等互信。平等互信是社会各主体能够开展合作治理的重要基础。治理不同于管理，是将社会各主体，包括重要的社会利益集团、社会组织、新闻媒体、专家等都吸纳到社会治理的决策、执行、监督等各过程中。因此合作治理势必需要各主体之间以平等互信为基础，否则不但治理难以展开，而且在各方地位不对等的情况下还有可能产生更大的冲突与矛盾。为此，公职人员要做到平等互信，就需要一方面切实将治理理念铭记于心，从主观上积极践行平等参与的观念，另一方面要平等协商对话，认真听取意见建议，使其他参与主体真实感受到政府机关对开展公共治理的决心与信心，并建立良好的互信关系，从而更好地开展沟通谈判工作。④情感互通。相比于传统的管理模式，治理模式下公职人员更需要深入社会，切实了解社会主体的所思所想，为此，公职人员要积极开展沟通，广泛接触社会生活，充分了解社情民意。

第二，协调能力。在治理模式下，公职人员要善于协调社会各阶层之间的利益，并协调好政府与市场、社会之间的关系。协调能力包含了四个关键要素：①平衡利益。由于各个利益主体之间存在一定的利益冲突与认知差异，因此在实现治理的沟通过程中，势必会产生由于利益差异而存在的矛盾。为此，公职人员在充分感知各方利益的基础上，更需要拥有良好的协调能力，具体就是要能够平衡各方利益，从而使各方在相互理解、相互忍让的基础上达成共识。因此，公职人员在平衡利益方面的能力便显得尤为重要。具体来说，平衡利益的素质包括平衡三个方面矛盾的能力：一是平衡既得利益者与弱势群体利益需求的矛盾；二是平衡各利益需求者在获得利益的先后、多少方面的矛盾；三是平衡各既得利益者之间放弃利益多少以及如何再分配的矛盾。在公共治理环境下，只有能够良好地平衡各方利益，才能相互协调，为达成善治打下基础。②谈判技巧。在协调各利益主体形成公共政策的过程中，谈判技巧对于高效地促使共识的达成具有重要的技术意义。公职人员作为利益协调过程的主持人、主导者，更需要对谈判有着高超的技巧，对整个谈判有着驾轻就熟的能力。③组织动员。在传统公共管理模式下，公职人员的组织动员能力就处在十分重要的地位，它要求公职人员能够拥有组织、动员社会力量参与公共管理的能力。但相比于公共治理的情形，传统模式下的组织动员主要以公权力机关为主，其他社会主体多处于被动配合与服从的地位。而在公共治理的环境下，社会对公职人员的组织动员能力有更高的要求：首先，在各主体间的地位方面，治理模式要求政府部门、社会组织、专家学者、媒体、民意代表等都处于平等的地位，这就需要改变公职人员的传统角色，变“领导者”为“协调人”，以平等的方式组织各治理主体展开沟通协调活动；其次，在对民意的收集与组织方面，治理模式下更需要公职人员对真实的民意有切实的感受，为此公职人员要善于动员民众以及社会组织，将自身的利益需求、意见建议反映到政府部门或通过其他正规、通畅的渠道表达出来，并切实地纳入到公共政策的制定过程中。④促成共识。善治是建立在治理主体各方之间达成良好共识基础之上的。在公职人员的协调素质中，通过有效的协调手段促使治理主体或利益各方达成共识非常重要。具体地说，促成共识就要求公职人员在明晰各方利益诉求及意见建议的基础上，通过有效的协调手段，使各利益主体更快速地达成共识。

第三，共享能力。在治理模式下，公职人员要善于将自身拥有的资源与社会所拥有的资源进行共享、共用，使社会力量能够更容易地进入治理领域，并通过对资源的共享、合理利用从而实现高效的治理。共享能力包含了四个关键要素：①资源共享。政府对公共资源的控制、运用与分配要基于公共性。无论是对于传统的管理模式，还是对于复合型治理模式，资源的重要性都是不言而喻的。作为公共治理环境下的公职人员，其最为核心与基础的共享素质就体现在资源共享上。为此，公职人员首先要具备共享精神，对非涉及国家秘密、国家安全，且与老百姓日常生活息息相关的领域采取权力共享、利益共享的措施，通过市场、社会管理部门进行资源分配，将这些领域的管理搞活。通过动员社会力量参与治理，能够降低管理成本，并提升整个体制的合法性基础，从而提升治理的绩效。②理念共享。公职人员作为党政工作人员，如果长期不与社会交流将会形成观念壁垒，进而导致管理思路、管理方式上的单一和狭窄。甚至在社会发生变化的时候，公职人员的思路亦有可能无法跟上时代的变化，从而使自身的管理理念落后于现实。公职人员通过理念共享，使自身更加了解其他社会主体的管理理念，从而在综合各方理念的基础上提出客观、合理、满意的执政理念，并将其付诸实施，从而实现在多元参与环境下的善治。③权力共享。权力是权利的保障，要实现权利的公平正义必须先行建立公平正义的权力体制。长期以来，党政机关权力过于大而全的问题在实践中饱受诟病，在一些地区的实践中，多元参与往往流于形式，而无法形成真正的公共治理的格局。产生这一矛盾的主要原因是党政机关的集权观念，虽然参与治理的主体变多了，但决策权、执行权、监督权仍高度集中于政府部门手中，从而难以达成有效治理。为此，公职人员要树立权力共享的理念，将社会主体，包括知识界、媒体界、行业界、社会组织等社会各界人员都吸纳到治理过程中来，同时要让社会主体充分参与决策、执行、监督等全部过程。充分发挥各主体在不同过程中的作用，从而实现治理的科学化、民主化与法治化。④利益共享。有权力共享必有利益共享，同时亦有责任共担。利益分享要求在公共治理过程中，各参与主体应当能够通过治理过程而获得应有的收益。特别是对于在变革中利益受损的群体，政府部门应当积极合理地补偿受损者，从而使每个治理主体都能够在参与过程中获得实实在在的利益，进而一方面达到治理绩效应有的目的，另一方面也促进整个治理结构的良性发展。

第四，学习能力。在治理模式下，公职人员要善于开展学习，一方面是要通过不断学习提升自己的知识水平与应用能力；另一方面，公职人员在与复合主体的互动过程中可以接触到大量的信息，在与其他治理主体的日常互动过程中要不断学习对方的长处，通过沟通与交流了解政情民情。

学习能力包含了四个关键要素：①主观能动。公职人员的主观能动性是培养学习能力的基础。为了使公职人员具备出色的学习能力，首先需要激发公职人员的学习积极性与主观能动性。党的十八大提出了建设学习型政党、创新型政党和服务型政党的伟大目标。对于每一位公职人员，学习与创新都将是在新时期开展工作的必备能力。在这里，学习与创新是相辅相成、互相促进的。首先，学习的过程是提高自身能力的过程，只有通过不断扎实地学习，提高自身的素质，才有可能在从量变到质变的过程中产生管理模式、方法上的创新；其次，创新过程的实质是知识再加工、再创造的过程。公职人员在日常管理的过程中通过总结经验教训，将实践过程中的认知与经验转化为知识，而当创新过程完成时，这些知识通过进一步的凝练、固化而形成新的知识。因此，创新的本质依然是学习。而形成“学习—创新”循环的基础则是公职人员主观上具备积极学习、勇于创新的精神。所以说，主观能动是学习能力的基础，这点是需要引起高度重视的。②信息收集。在复合型治理过程中，公职人员想要加强与基层群众以及专家学者、媒体的联系，一方面通过体察社情民意，了解民生疾苦来收集真实治理情况的信息，另一方面也需要通过利用社会主体自身的优势来收集信息。例如媒体往往掌握了更多的社会声音，专家往往掌握了更多的专业知识，这都可以成为公职人员信息收集的来源。③资料整合。资料整合是信息收集之后的一个关键环节。信息在收集之后如何转变为政策，如何为治理服务，如何体现信息的重要价值，其核心手段就是资料整合。公职人员想要掌握资料整合的能力，就需要有对海量信息进行甄别挑选的能力，也需要有对不同利益主体所提出的观点进行辨识和整合的能力，更需要具备将信息资料与知识经验向具体政策转变的能力。④深度挖掘。公职人员还应当具有对资料的挖掘能力。有时候其他治理主体收集的资料并不能完全反映社会现实，甚至难于直接从资料中获取对整个社会走向的认知。为此，公职人员还应当具有对资料进行深入挖掘的良好能力。公职人员要善于从资料的背后寻找普遍现象和一般规律，通过对一般规律的总结实现对政策的预估预判，从而掌握管理过程的主动权，降低管理风险。此外，一些看似“无用”的资料，特别是基于各社会主体的利益背景、专业背景的不同，往往容易被忽视，公职人员同样也应当善于利用这些信息，辅助自身做出最佳决策。

三、公职人员复合素质提升与服务型政府的实现

随着我国经济社会的发展，人民群众不断增长的公共需求与政府公共服务供给不足的矛盾日益突出。国家治理体系与国家治理能力现代化是有效提供公共服务的制度保障。俞可平认为，国家治理体系与国家治理能力的实质，是一个国家的制度体系和制度执行能力，两者相辅相成，构成国家治理的有机整体。其中，制度建设是决定性的，但治理者的素质也至关重要。从管制模式向治理模式转型的过程中，政府扮演着主导性的角色，是有效整合政府、市场和社会力量，实现协同共治的主导力量。作为制度实践者的公职人员，其素质和能力很大程度上决定了政府治理模式转型的成败。

国家治理体系与治理能力现代化将提升政府的能力。而政府能力的提升将会拓展传统政府职能的边界，延伸公共服务。政府与市场的合作将大大提高公共品建设的投入，改革开放以来我国基础设施的巨大发展是政府与市场合作的实践成果。其成功关键是政府公职人员善于利用市场机制与企业力量，如果政府公职人员不善于与企业沟通合作，市场机制与企业力量就不可能充分发挥作用。市场有其不同于政治的经济规律，企业有其不同于政府的独特逻辑，政府公职人员只有熟悉这些特殊性并善于运用，有效的政企合作治理体系才可能形成。

随着我国市场主体的不断成熟和民间财富的不断增加，社会组织力量和民间社会资源也在不断壮大，并已逐步形成十分可观的规模。如何利用社会组织和民间资源提供公共服务已是衡量政府治理能力的重要指标。社会组织是介于政府与企业之间的一种公共组织，但与政府这个典型的公共组织又有着很大的差异，政府公职人员如果不了解社会组织特有的组织逻辑和价值观点，就难以与之进行有效的合作，甚至还可能将一些社会组织推向对立。从西方社会发展的实践来看，社会力量和民间资源在公共服务领域扮演着非常重要的角色。当前我国社会组织也发展迅速，并日益具备提供社会服务的功能。政府是否善于利用社会力量提供公共服务已是影响一个地区公共服务水平的重要因素。政府公职人员复合素质和治理能力的提升会不断促使政府利用社会力量和民间资源推进公共服务的供给。因此，公职人员复合素质的培育将是我国政府治理模式转型中的关键环节。我们不仅要在理论上对公职人员复合素质体系研究给予更多重视，更应在实践上建立公职人员复合素质的培育制度与机制，有效推动政府公职人员治理能力的提升。