2.2.5 政府治理中的委托代理观点

现代政府治理理论源于市场失灵，传统市场失灵理论认为，由于市场受到垄断、公共物品、外部性和信息不对称等因素干扰，导致市场难以完全解决资源配置效率问题，市场失灵就会出现，此时，通过政府干预可以实现资源配置效率的最大化。也就是说，一旦市场失灵，就需要政府干预经济。与之相对应，现代广义市场失灵理论认为，政府除了要在市场失灵时加以干预之外，还要协调社会公平和经济稳定之间的关系，从而使政府的调控边界进一步放大。政府干预经济领域范围的扩大说明随着社会经济的发展，政府在市场经济中的所发挥的作用越来越大。外部性现象的普遍存在，以及庇古外部性理论的产生与发展，是20世纪早期政府治理理论与政策产生的重要依据。

政府干预经济，必须确定政府干预的范围和方式，因此，科学界定政府的经济职能是十分必要的。政府经济职能是政府最重要的一项基本功能。政府经济职能就是政府对经济干预的作用、功能和手段，是政府对社会经济进行规划、调节、监管、服务的职责和功能。政府经济职能行为的主体是政府机构，而不是其他任何经济组织、单位和个人。政府经济职能行为的目的是为了达到一定的政府目标，而在不同的历史时期，由不同的政治力量所形成的政府都会有各自不同的目标。

西方经济学对于政府经济职能的研究较为深刻，学者们关于政府经济职能的探讨源于市场失灵理论和政府干预理论，目的在于明确政府规制市场的边界。Samuelson和Nordhaus（1996）将政府的经济职能概况为三个方面：一是促进效率；二是增进平等；三是促进宏观经济稳定和刺激经济增长。Stiglitz（1980）没有明确提出政府经济职能内涵，但在研究中详细讨论了政府在市场经济中应发挥的作用，包括：反垄断，提供纯粹公共物品，解决外部经济效应问题，补充不完善的市场，改进或增加信息的供应，以及解决失业、通货膨胀和宏观经济失衡问题。Pindyck和Rubinfeld（1993）认为政府经济职能包括四个方面：首先，政府限制或禁止垄断，其通常采用的措施包括价格管制、税收、反垄断法等；其次，政府增加市场信息供应，其主要措施是通过立法使信息占优方向弱势方提供更多信息；第三，解决经济的外在性；第四，提供公共物品。Meade（1989）在论述自由放任的市场竞争和对个别经济行为进行必要的社会控制问题时，明确提出了政府的主要责任，包括以下几个方面：①采取一般性财政经济措施来控制通货膨胀或通货紧缩。②政府应对垄断权力的行使给予适当的社会干预。③将铁路运输、电力供应以及诸如此类的公用事业行业收归国有，由国家来经营。④政府在提供供全体社会成员共同享用的商品和劳务方面必须担负起重要的责任。⑤帮助居民实现均等的受教育机会和就业机会。⑥政府对未来进行预测，并预先做出计划。⑦经济结构发生较大的变动，也需要中央计划进行全面的规划。⑧通过政府行动来解决由个人利益与社会利益的对立所引起的重要社会问题。此外，国际重要组织也对政府经济职能做了界定，较有代表性的是世界银行在1997年《世界发展报告》中的定义，该报告指出，政府的基础性任务包括：建立法律基础、保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。

从上述对政府经济职能的论述可以看出，他们所界定的政府经济职能有相似的地方，也有不同之处，但学者们在界定政府经济职能时均强调了政府调控的必要性，强调通过政府调控来解决经济的外在性问题、反垄断、增加市场信息供应、提供公共物品等等，以弥补市场的缺陷。以上理论成果从宏观上对政府治理的作用、职能、内涵进行了理论阐述。此外，从微观层面出发，研究政府部门之间以及政府与企业之间的委托代理关系也是一个重要研究方向。政府治理中的委托代理关系又包括两大类，一类是政府层级之间的委托代理关系。现实中，受政府治理结构的层级影响，政府委托代理关系更多地表现为政府内部层级与层级之间的委托代理关系，以及政府与外部市场参与主体之间的委托代理关系。在政府组织结构内部，中央政府与各级地方政府之间存在多层委托代理关系，委托人可能是中央政府、国家领导人，也可能是地方政府和地区领导人，代理人可能是省级政府、市级政府及其领导，也可能是社区负责人。因此，从中央到地方，形成了政府组织内部的一系列委托代理链条，在政府组织中，作为代理人的地方政府可能要面临不同委托人，多委托、多任务代理成为政府委托代理关系的一个显著特征。另一类是政府与全体公民之间的委托代理关系，即在公共行政中，政府官员是代理人，而全体公民属于委托人，由于政府官员与全体公民之间可能目标不一致、利益有冲突，而作为代理人的政府官员可以利用其所拥有的信息优势，以牺牲委托人的利益为代价换取自身利益最大化，做出不利于全体公民利益的行动，这些活动主要表现为政府在公共资源的管理分配上。在我国，尤其是国有企业，其所有者理论上应该是全体人民，但全体人民无法真正履行对于国有企业的出资人义务，这导致国有企业缺乏真正意义上的所有者，由政府代为行使所有者权力，由此产生了政府与企业之间的委托代理问题，这也是本书研究的立足点。