第一节 党政公文概述

一、党政公文的定义

中共中央办公厅、国务院办公厅于2012年4月16日联合印发的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）第三条给党政公文下了一个定义：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”

这个定义指出了四方面意思：一是使用范围。指出是“党政机关”这一特定范围，以此区别于其他文书。二是从属性质。在“实施领导、履行职能、处理公务”中形成的，说明公文产生于党政管理的公务活动，是为党政管理服务的。三是基本特征。“特定效力”和“规范体式”是整个定义中的关键词语，它从根本上揭示了党政机关公文的本质特征。四是职能作用。“重要工具”前的定语是“传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况”，高度概括了公文的主要功能。总之，《条例》对党政机关公文这一概念的内涵与外延作了严密、科学的界定。

二、党政公文的特点

（一）法定作者

按宪法的规定，我国所有公民均享有言论出版自由，谁写了著作和文章谁就有著作权。但是制发党政公文则有严格的限制，它只能由法定作者制作，而且必须签署法定作者的名称。

所谓法定作者，是指依法成立并能以自己的名义行使权利、承担义务的组织或个人。主要有两类对象：一是指各级党的机关、行政机关、社会团体和企事业单位。它们均是依法建立并合法存在的单位，可以依据自己的职能和权限范围制发文件。二是指有关领导人。如国务院、各部委及省、市人民政府发布的命令，都需在文件上签署个人的职务和姓名。因为领导人是由法定组织通过选举任命等法定程序产生的，以领导人名义发布公文，并非以其私人身份行事，而是代表其所在机关依法行使职权，所以他们也是公文的法定作者。

（二）法定效力

公文的法定效力是指公文的权威性和约束性。制发公文，是各级机关、单位根据其合法地位行使职权的一种重要方式。机关、单位通过公文来传达政令，宣布决策，部署工作，提出各种措施与办法。对于其职权范围所属的地区和部门来说，公文具有极强的现实执行效力：或要求学习领会，或要求传达贯彻，或指导商洽，或知照答复等，它集中体现了发文机关的行政意志。如上级机关制发的指挥性公文，下级机关必须一律遵守，做到令行禁止，违者将被追究行政责任甚至法律责任；下级机关报送的请示，有权要求领导机关批复；向不相隶属机关发送的函件，对方也应予以回复，否则就会受到催促。以上这些，都是公文法定效力的具体表现。

法定效力也有大小之分，这主要取决于两方面。一是制发机关地位的高低和职权范围的大小。党中央、国务院的文件体现了党和国家的意志，具有最高的权威性；省委、省政府的文件在全省范围内具有法定效力，全省各级党政机关必须遵照执行。二是公文内容的重要程度。如法规性、指挥性的公文，其法定效力和权威性就高于一般的知照性、事务性公文，这是显而易见的。

（三）规范体式

在公文种类方面，每一种党政公文都有特定的适用范围，有特定的作用，公文撰制者必须正确地选择和使用文种。

在结构要素方面，党政公文共有18个要素，按照内容要求，该写的都要写上，不能遗漏。

在办文程序方面，收文办理一般包括签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复等程序；发文办理一般包括复核、登记、印制、核发等程序。

三、党政公文的分类

（一）按适用范围来划分

《条例》规定，现行党政公文有15种：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函和纪要。

1．决议，适用于会议讨论通过的重大决策事项。

2．决定，适用于对重要事项做出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

3．命令（令），适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。

4．公报，适用于公布重要决定或者重大事项。

5．公告，适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

6．通告，适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

7．意见，适用于对重要问题提出见解和处理办法。

8．通知，适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。

9．通报，适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。

10．报告，适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。

11．请示，适用于向上级机关请求指示、批准。

12．批复，适用于答复下级机关请示事项。

13．议案，适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。

14．函，适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。

15．纪要，适用于记载会议主要情况和议定事项。

从大多数文种看，其适用范围是明确的，内容上的区分也是清晰的，但也有几组具有相同的内容可使用不同的文种。①告知事项，有公告、通告；②用于奖励，有命令、决定、通报；③请求批准，有请示、函；④公布规章和人事任免，有命令、通知；⑤需要下级办事，有决定、通知、意见；⑥需要向上级反映情况，有请示、报告、意见。对于这些容易混淆的文种，在工作中要特别注意，正确使用。

（二）按行文方向来划分

按行文方向来划分，可分为下行文、上行文和平行文。下行文是指向所属下级机关发送的公文，主要有决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、批复、纪要等。上行文是指向所属上级机关呈送的公文，主要有报告和请示。平行文是指同级机关或不相隶属机关之间往来的行文，最常用的是议案和函。

从绝大多数文种看，行文方向都是固定的，如请示、报告只用于上行，决定、通报、批复只用于下行。但有几个文种的行文方向不甚固定，有一定灵活性。如意见既可作下行文，也可作上行文和平行文；通知以下行文为主，有时也作为平行文发送不相隶属机关；作为平行文的函，偶尔也用于上下级之间询答问题或联系一般事宜；纪要除了下行外，也可以上行请求批转或平行送不相隶属机关起知照作用。

（三）按缓急程度来划分

按缓急程度来划分，可分为特急、急件、一般文件三类。这是从公文的办理时限来说的。急件应当在接到来文后3天之内办理完毕，特急件应当在一天内办理完毕。

（四）按保密级别来划分

按保密级别来划分，可分为三个等级：绝密、机密和秘密。秘密等级简称密级，应在公文首页注明。绝密文件，指涉及党和国家最核心机密的文书；机密文件，指涉及党和国家重要机密的文书；秘密文件，指涉及党和国家一般秘密的文书。

（五）按作用特征来划分

按作用特征来划分，可分为指挥性公文、知照性公文、报请性公文、商洽性公文和记录性公文。指挥性公文是上级对下级具有指挥决策、部署工作的作用，主要文种有决议、决定、命令、通知、意见、批复等；知照性公文是通过新闻媒体或公开张贴，具有传递信息、告知事项的作用，主要文种有公报、公告、通告、通报等；报请性公文具有汇报工作、请示问题、请求审议的作用，主要文种有报告、请示、议案等；商洽性公文具有商洽工作的作用，常用的文种是函；记录性公文具有记载会议情况的功能，常用的文种是纪要。

四、党政公文的格式

2012年4月中办和国办联合印发的《党政机关公文处理工作条例》和2012年7月国家质量技术监督局发布的《党政机关公文格式》，是公文法定权威和法定效力在形式上的体现，也是公文现代化科学管理的蓝本。公文格式主要包含三方面的内容：一是公文格式各要素编排规则；二是公文用纸尺寸、版面和印装要求；三是公文的特定格式。

（一）公文格式各要素编排规则

公文格式由版心内、外共18个要素构成。版心内由版头、主体、版记三部分17个要素构成，即份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期；版心外即由页码1个要素构成。

1．版心内版头部分。它由6个要素构成。

版头位于公文首页红色分隔线上方，约占全页的三分之一。版头包括份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人等要素，下方用一条红色分隔线将版头与主体分隔开来。为了庄重醒目，增强公文的严肃性，发文机关标志和红色分隔线均套红印刷。

（1）份号，即公文印制份数的顺序号。涉密公文应当标注份号。

如果需标注份号，一般用6位3号阿拉伯数字，顶格编排在版心左上角第一行。

（2）密级和保密期限，即公文的秘密等级和保密的期限。涉密公文应当根据涉密程度分别标注“绝密”“机密”“秘密”和保密期限。

如果需标注密级和保密期限，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角第二行；保密期限中的数字用阿拉伯数字标注。

（3）紧急程度，即公文送达和办理的时限要求。根据紧急程度，紧急公文应当分别标注“特急”“加急”，电报应当分别标注“特急”“加急”“平急”。

如果需标注紧急程度，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角，如果需同时标注份号、密级和保密期限、紧急程度，按照份号、密级和保密期限、紧急程度的顺序自上而下分行排列。

（4）发文机关标志。其由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称。

发文机关标志居中排布，上边缘至版心上边缘为35mm，推荐使用小标宋体字，颜色为红色，以醒目、美观、庄重为原则。

联合行文时，如果需同时标注联署发文机关名称，一般应当将主办机关名称排列在前；如果有“文件”二字，应当置于发文机关名称右侧，以联署发文机关名称为准上下居中排布。

（5）发文字号。由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时，使用主办机关的发文字号。编排在发文机关标志下空两行位置，居中排布。年份、发文顺序号用阿拉伯数字标注；年份应标全称，用六角括号“〔 〕”括入；发文顺序号不加“第”字，不编虚位（即1不编为01），在阿拉伯数字后加“号”字。

上行文的发文字号居左空一字编排，与最后一个签发人姓名处在同一行。

（6）签发人。上行文应当标注签发人姓名。

此项由“签发人”三字加全角冒号和签发人姓名组成，居右空一字，编排在发文机关标志下空两行位置。“签发人”三字用3号仿宋体字，签发人姓名用3号楷体字。

如果有多个签发人，签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排，一般每行排两个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐。

发文字号之下4mm处居中印一条与版心等宽的红色分隔线。

2．版心内主体部分。其由9个要素构成。

（1）标题，由发文机关名称、事由和文种组成。

一般用2号小标宋体字，编排于红色分隔线下空两行位置，分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，长短适宜，间距恰当，标题排列应当使用梯形或菱形。

（2）主送机关。公文的主要受理机关应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。

此项编排于标题下空一行位置，居左顶格，回行时仍顶格，最后一个机关名称后标全角冒号。如果主送机关名称过多导致公文首页不能显示正文，应当将主送机关名称移至版记位置，标注方法见抄送机关。

（3）正文。这是指公文的主体，用来表述公文的内容。

公文首页必须显示正文。一般用3号仿宋体字，编排于主送机关名称下一行，每个自然段左空两字，回行顶格。文中结构层次序数依次可以用“一”“（一）”“1.”“（1）”标注；一般第一层用黑体字，第二层用楷体字，第三层和第四层用仿宋体字标注。

（4）附件说明。这主要标注公文附件的顺序号和名称。

如果有附件，在正文下空一行左空两字编排“附件”二字，后标全角冒号和附件名称。如有多个附件，使用阿拉伯数字标注附件顺序号（如“附件：1.×××××”）。附件名称后不加标点符号。附件名称较长需回行时，应当与上一行附件名称的首字对齐。

（5）发文机关署名。这里署发文机关全称或者规范化简称。

（6）成文日期。这里署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。

（7）印章。公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。

①加盖印章的公文，成文日期一般右空四字编排，印章用红色，不得出现空白印章。

单一机关行文时，一般在成文日期之上、以成文日期为准居中编排发文机关署名，印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，使发文机关署名和成文日期居印章中心偏下位置，印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内。

联合行文时，一般将各发文机关署名按照发文机关顺序整齐排列在相应位置，并将印章一一对应、端正、居中下压发文机关署名，最后一个印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，印章之间排列整齐、互不相交或相切，每排印章两端不得超出版心，首排印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内。

②不加盖印章的公文。单一机关行文时，在正文（或附件说明）下空一行右空两字编排发文机关署名，在发文机关署名下一行编排成文日期，首字比发文机关署名首字右移两字。如果成文日期长于发文机关署名，应当使成文日期右空两字编排，并相应增加发文机关署名右空字数。

联合行文时，应当先编排主办机关署名，其余发文机关署名依次向下编排。

③加盖签发人签名章的公文。单一机关制发的公文加盖签发人签名章时，在正文（或附件说明）下空两行右空四字加盖签发人签名章，签名章左空两字标注签发人职务，以签名章为准上下居中排布。在签发人签名章下空一行右空四字编排成文日期。

联合行文时，应当先编排主办机关签发人职务、签名章，其余机关签发人职务、签名章依次向下编排，与主办机关签发人职务、签名章上下对齐；每行只编排一个机关的签发人职务、签名章；签发人职务应当标注全称。签名章一般用红色。

（8）附注。这里标注公文印发传达范围等需要说明的事项。

如果有附注，居左空两字加圆括号编排在成文日期下一行。

“请示”件应在附注处注明联系人和电话。

（9）附件。公文正文的说明、补充或者参考资料。

附件应当另面编排，并在版记之前，与公文正文一起装订。“附件”二字及附件顺序号用3号黑体字顶格编排在版心左上角第一行。附件标题居中编排在版心第三行。附件顺序号和附件标题应当与附件说明的表述一致。附件格式要求同正文。

3．版心内版记部分。其由2个要素构成。

（1）抄送机关。除主送机关外需执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。

如果有抄送机关，一般用4号仿宋体字，在印发机关和印发日期之上一行、左右各空一字编排。“抄送”二字后加全角冒号和抄送机关名称，回行时与冒号后的首字对齐，最后一个抄送机关名称后标句号。

如果需把主送机关移至版记，除将“抄送”二字改为“主送”外，编排方法同抄送机关。既有主送机关又有抄送机关时，应当将主送机关置于抄送机关之上一行，之间不加分隔线。

（2）印发机关和印发日期。这里指要写明公文的送印机关和送印日期。

印发机关和印发日期一般用4号仿宋体字，编排在末条分隔线之上，印发机关左空一字，印发日期右空一字，用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称，月、日不编虚位（即1不编为01），后加“印发”二字。

这里要注意版记中的分隔线标法。

版记中的分隔线与版心等宽，首条分隔线和末条分隔线用粗线（推荐宽度为0.35mm），中间的分隔线用细线（推荐宽度为0.25mm）。首条分隔线位于版记中的第一个要素之上，末条分隔线与公文最后一面的版心下边缘重合。

版记中如有其他要素，应当将其与印发机关和印发日期用一条细分隔线隔开。

4．版心外部分。版心外部分由1个要素构成，即页码。

页码也就是公文页数的顺序号。一般用4号半角宋体阿拉伯数字，编排在公文版心下边缘之下，数字左右各放一条一字线；一字线上距版心下边缘7 mm。单页码居右空一字，双页码居左空一字。公文的版记页前有空白页的，空白页和版记页均不编排页码。公文的附件与正文一起装订时，页码应当连续编排。

对于上述18个要素，是否每份公文都要写出？不然。要根据公文内容的需要，具体安排18个要素。一般可以把18个要素概括为三句话。①一般必写要素，有10个（发文机关标志、发文字号、标题、主送机关、正文、发文机关署名、成文日期、印章、印发机关和印发日期页码）; ②一般不写要素，有3个（份号、秘密等级和保密期限、紧急程度）; ③视情况而写要素，有5个（签发人、附件说明、附注、附件、抄送机关）。

【式样一】

【式样二】

（二）公文用纸尺寸、版面和印装要求

1．用纸要求。采用国际标准A4型（210mm×297mm）纸张印制公文。版心尺寸为156mm×225mm。

2．排版的要求。公文使用的汉字按国家规定的标准方案执行，从左至右书写、排版。少数民族文字按其习惯书写、排版。正文一般每面排22行，每行排28个字。

3．印刷要求。双面印刷，页码套正，两面误差不得超过2 mm。印品着墨实、均匀，字面不花、不白、无断划。

4．装订要求。公文应左侧装订，不掉页，两页页码之间误差不超过4mm。骑马订或平订的订位为两钉外眼订距版面上下边缘各70mm处，允许误差±4mm。

5．字体字号要求。发文机关标识推荐使用小标宋体字，用红色标识，字号由发文机关以醒目美观为原则酌定。公文标题一般用2号小标宋体字，正文用3号仿宋体字。秘密等级、紧急程度用3号黑体字。签发人和附件说明用3号仿宋体字，签发人姓名用3号楷体字。抄送机关、印发机关和印发日期一般用4号仿宋体字。其他一般用3号仿宋体字。

（三）公文的特定格式

1．信函格式。发文机关标志使用发文机关全称或者规范化简称，居中排布，上边缘至上页边为30mm，推荐使用红色小标宋体字。

发文机关标志下4mm处印一条红色双线（上粗下细），距下页边20mm处印一条红色双线（上细下粗），线条均为170mm长，居中排布。

发文字号顶格居版心右边缘编排在第一条红色双线下，与该线的距离为3号汉字高度的7/8。标题居中编排，与其上最后一个要素相距两行。

第二条红色双线上一行如果有文字，与该线的距离为3号汉字高度的7/8。

版记不加印发机关和印发日期、分隔线，位于公文最后一面版心内最下方。

2．命令（令）格式。发文机关标志由发文机关全称加“命令”或“令”字组成，居中排布，上边缘至版心上边缘为20mm，推荐使用红色小标宋体字。

发文机关标志下空两行居中编排令号，令号下空两行编排正文。

签发人职务、签名章或成文日期的编排见前面常规写法。

3．纪要格式。纪要标志由“××××××纪要”组成，居中排布，上边缘至版心上边缘为35mm，推荐使用红色小标宋体字。

标注出席人员名单，一般用3号黑体字，在正文或附件说明下空一行左空两字编排“出席”二字，后标全角冒号，冒号后用3号仿宋体字标注出席人单位、姓名，回行时与冒号后的首字对齐。

标注请假和列席人员名单，除依次另起一行并将“出席”二字改为“请假”或“列席”外，编排方法同出席人员名单。

纪要格式可以根据实际制定。

五、党政公文的行文规则

（一）上行文行文规则

1．上行文原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。

2．党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接抄送上级主管部门。

3．下级机关的请示事项，如果需以本机关名义向上级机关请示，应当提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级机关。

4．请示应当一文一事，不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。

5．除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。

6．受双重领导的机关向其中一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。

（二）下行文行文规则

1．下行文主送受理机关，根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。

2．党委、政府的办公厅（室）根据上级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经经政府同意。

3．党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文。

4．涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。

5．上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。

（三）其他行文规则

1．同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。

2．党委、政府的部门依据职权可以相互行文。

3．部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。