第五节 规章 制度

一、基本知识

（一）规章制度的定义

规章制度是党政机关、社会团体、企事业单位为规范人们的行为而制定的具有法规性和约束力的事务文书。制度是一个总称，日常所见的条例、规定、办法、细则章程、规则、须知、公约等均属于规章制度。按照《宪法》和有关法规文件规定，制定各种规章制度的权限如下：

1．全国人民代表大会及其常务委员会制定法或法律；

2．国务院制定行政法规；

3．国务院各部委制定行政规章；

4．省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可制定地方性法规；

5．县以上的人民代表大会和人民政府可制定规章；

6．人民团体、企事业单位可根据本部门的权限制定某些规定，一般称规章制度。

（二）规章制度的特点

1．规范性。所谓规范性是指在内容上要符合国家有关政策、法令，不得与之相抵触；在写作上要有一定的程式要求，如执行的范围、执行的条款、执行的标准和要求等要尽可能考虑周到、齐全，便于实施执行。

2．约束性。订立规章制度的目的就在于约束，对单位或对个人的言行举止、工作职责、纪律、秩序等进行约束、限制、规范，缺少约束性，也就失去了规章制度应有的作用和意义。

3．公开性。规章制度在它的适用范围内是公开的，应该让一切有关人员都知道，并遵照执行。

（三）规章制度的分类

1．法规性规章制度。它是行政机关、人大及其常委会对某些事项的处理或对某项法律、法规的实施所做的规定，包括条例、规定、办法、细则等。但条例的制发，在国家机关中只有国务院才能独立制发。

2．规范性规章制度。它是行政机关、社会团体、企事业单位为本部门、本单位内共同遵守的准则所做的规定，常用于规范有关人员的行为，包括章程、制度、守则、通则、准则、规则等。

3．规约性规章制度。它是一种面向社会，为规范社会成员所做的规定，包括须知、公约等。

（四）规章制度的作用

1．执行方针政策的保证。党和国家的方针政策是社会主义建设的行动纲领，而方针政策的贯彻执行，往往要辅之以规章制度加以明确，加以规范。比如，国家旅游工作方面方针政策的执行，就辅之以种种相关的条例、规定等，以明确需遵守的事项、职责范围、违规等，以切实保证党和国家的方针政策不折不扣地得以执行。

2．加强科学管理的手段。建立健全各种规章制度，可使各行各业的人有章可循，以保证工作、学习、生产高效率地进行。这是加强现代化管理，由单一的行政手段走向法制管理方法的重大变革，也是提高工作效率的重要保证。

3．规范道德行为的准则。规章制度除了要求人们共同遵守具有法律约束力的法规以外，还要求人们遵守具有道德约束力的行为规范，使自己的言行符合社会公共利益和公共道德，养成良好的社会习惯，保证各项工作的顺利进行。

二、写作要求

（一）必须符合党和国家的方针政策

规章制度公布以后，具有明显的强制性，起着规范行为的作用。因此，规章制度必须依照党和国家的方针政策制定，必须符合有关法律法规。

（二）切合实际，合情合理

规章制度既然要人们遵守执行，在制定时首先要深入基层，了解实际情况而不能脱离群众，闭门造车，人为地设置条条框框，限制束缚人们正当的活动。只有切合实际、合情合理，做到“令顺民心”，才能做到令行禁止。在写作时就要做到结构严谨、周密，读后使人明确应该怎么做、不应该怎么做，便于执行和遵守。同时，用语要准确、规范、简明，不可模棱两可、含糊不清，以免产生歧义。

（三）条理清晰，用词准确

规章制度采用章条式和条文式的写法，主要是为了便于记忆、阅读、理解，也便于查找、引证，所以撰写中要条理清晰，层次分明。而且在遣词造句上，各项条款、每句话、每个词，都要有准确的含义，便于人们贯彻执行。

三、格式写法

规章制度的格式是：标题+正文。

（一）标题

其标题有三种写法。

1．发文机关+事由+文种，如《中华人民共和国民用航空法》。

2．事由+文种，如《旅行社管理条例》。

3．适用范围+文种，如《城市房地产开发经营管理条例》。

（二）正文

规章制度的种类很多，各类的正文写法也不一，通常可分为章条式和条文式两类。

1．章条式。内容较全面、系统，原则、条文较多的规章制度宜用章条式写作，如法规、章程、条例、准则、规则等。所谓章条式，通常由总则、分则和附则三大部分组成。则中分若干章，章中分若干条，有时条下分若干款项。

（1）总则。它主要概括说明制定此规章制度的目的、依据、基本原则、适应范围、主管部门等情况，类似于文章的前言。如果是章程，总则中主要写明该组织或该团体的名称，其性质、宗旨、任务等。总则一般只设一章，下分若干条。

（2）分则。自总则以下至附则的中间若干章均为分则。分则是全文的主体部分，根据不同的内容交代不同的事项。如章程的分则，通常写明成员的资格、条件、义务、权利、组织机构、原则、纪律等。而一些条例、规定、办法、准则的分则部分通常交代必须遵循的具体行为规则、做法，如范围分类、具体规定做法、责任、要求、处罚办法等。分则中章的数目视内容多少而定。根据需要，章下可分若干条，条下还可分若干款项。

（3）附则。这是全文的末章，通常说明该规章制度的适用范围、拥有解释权的单位名称、与有关文件的关系及其他未尽事宜的处置办法、生效日期等内容。附则也只设一章，根据需要，下分若干条。

2．条文式。内容相对简单的以及非权力机构制定的规章制度常用条文式写作，如一些条例、办法、规则、守则、公约、须知等。条文式不分章，而分条列项来阐述。条文式也可分为两种：一种是前言条文式；另一种是条文到底式。

（1）前言条文式。它分前言和主体两部分。前言不设条，而用简明扼要的文字概述制定该文的目的、依据、性质、意义。主体部分则分若干条款交代各种规定的事项。

（2）条文到底式，即全文都用条款来阐述表达，不另分段作说明。这样写并非不要前言、结尾，而是将前言、结尾也都用条款标出。在写作中，根据需要，条下也可分若干项表达。在写作中有的不标明“第×条”，而用汉语数字“一、二、三……”进行分开表达。

四、实例文选

例评要求：1．以上例文是怎样安排结构的？

2．以上例文的语言有什么特点？