政治篇

创新驱动发展视角下的政府和市场关系

——基于苏南和深圳的比较研究

一、引言

由于各地历史文化传统和资源禀赋基础的不同，改革开放以后中国经济的长期增长表现出地区间的不均衡，中国工业化和市场化也曾被认为呈现“一制多式”的局面(于光远，1992)，苏南地区就是“一制多式”的经典实例之一。苏南的发展起步于乡镇企业，从乡镇企业的产生萌芽，到20世纪90年代前后的乡镇企业改制、发展外向型经济，再到目前的转型发展，政府和市场的协作在苏南的发展历程中起到了至关重要的作用，这种协作体现在苏南发展过程中制度安排的调整变迁上，政府和市场协作耦合贯穿了苏南经济发展的整个过程，也正是这种不同发展阶段政府和市场关系的动态调整导演了苏南的经济起飞。2006年，江苏明确提出建设创新型省份，2014年，国务院又正式批复，同意支持包括南京、苏州、无锡、常州、昆山、江阴、武进、镇江等8个高新技术产业开发区和苏州工业园区建设苏南国家自主创新示范区。这些都标志着苏南的发展进入创新驱动的新阶段，这一阶段经济发展的复杂性增强，高新技术企业成为企业的主体，这些对政府干预的方式、领域、内容等都提出了新的要求，政府和市场在其间所扮演的角色和发挥的职能同以往有所不同。总结近些年来苏南发展创新型经济过程中的政府和市场关系，并同深圳等地区的创新城市建设经验进行比较，将对苏南下一步的创新驱动发展提供有益借鉴，使苏南在科技资源集聚过程中更好地发挥市场的决定性作用和政府在特定领域的引领作用，形成市场和政府的有益互补，既弥补“市场失灵”又避免“政府失灵”，让创新驱动发展的过程同经济转型和市场体系的进一步完善同步进行。

二、创新型经济发展中的政府和市场协同机理分析

(一)政府和市场科技资源配置的理论依据

政府和市场作为科技资源的两种配置方式，源于对“市场失灵”和“政府失灵”的有效克服。从历史经验来看，“政府调控科技活动是伴随着政府经济职能的不断扩大以及科技进步对经济增长的巨大影响的认识逐步深化的”，而市场失灵是政府干预科技活动的最主要理由。市场本身无法提供诸如产权界定、交易规则制定等市场规范，同时市场机制在面对具有外部性、公共产品等属性的科技创新时存在调节失效；一些进入门槛高、投资大、风险大的科技活动单纯依靠市场力量也是无法承担的，加上布局未来国家和区域竞争力的需要，政府干预科技资源配置顺理成章成为世界各国发展创新型经济不可替代的重要手段。与“市场失灵”不同，政府在科技创新领域的失灵则表现为政府提供的技术创新政策失效和政府对技术创新干预过度两个方面。技术创新政策失效是指政府供给的科技创新政策指向不明，激励无效或保障有限，执行不力，进而导致政府鼓励技术创新的意图无法贯彻，创新机构数量较少、效率下降，技术创新供给不足、科技目标无法实现。政府对技术创新干预过度则是政府干预技术创新导致了市场机制萎缩，损害了市场效率，产生了政府对市场的“替代效应”和“挤出效应”，一方面政府投资替代了私人投资，制约了私人部门技术创新的资源配置，产生“替代效应”；另一方面政府技术创新支出的增加会提高人力资本的边际效益，从而提高了技术创新的成本，抑制私人部门的技术创新活动，政府科技创新投资对私人技术创新活动产生了“挤出效应”。

(二)科技创新不同环节中的政府与市场

具体而言，哪些科技创新应该由政府提供，哪些应该由私人提供，这关乎技术创新的产品性质，尽管很多经济学家认为技术创新具有公共产品性质,“但对此不能一概而论，而应从创新产出所处的不同阶段加以讨论”。完整的科技创新路线包括上游的知识创新环节，中游的技术孵化环节以及下游的技术应用环节(如图1)，不同的主体在这三个环节上作用的强度各有不同，一般来说，在这条创新价值链当中越接近价值链上游，大学和科研院所的技术开发和科学研究能力越强，有时越突出；越接近价值链下游，企业在生产和市场开拓的能力越突出。

上游的知识创新环节，是政府主导的主要部分。这一阶段需要政府从宏观战略高度出发进行总体规划，制定符合区域长远竞争力发展需求的科技计划和政策。而且这一阶段的创新成果主要是“知识”形态的产品，作用主体主要是大学、科研院所等机构，其产品具有典型的公共产品性质，社会效益远远高于个人效益，也就是说，个人对这种知识形态产品的消费不会影响其他人对该种商品的消费，也不能防止其他不负担开发成本的企业或个人对这种创新加以利用，这种“搭便车”造成这一阶段的创新如果完全交由市场完成，研究人员或企业的激励无法保障，产生“市场失灵”，而基础性研究工作又是一个国家创新的源泉和基础，因此该阶段主要应该以政府投入为主。

下游技术应用阶段，由于这一阶段主要涉及规模化制造、产品创新等能力，属于技术的应用阶段，成果的市场价值和经济效益较容易实现，这一阶段的科技资源配置主要以市场为主导，企业是投资主体，通过价格机制将科技资源引导到高新技术活动当中，进而形成科技资源要素的良性循环。这一阶段虽然是市场主导，但并不意味着政府无所作为，政府可以通过税收优惠、政府采购等方式对技术创新给予间接支持，鼓励企业投入技术开发。

技术创新的中游环节是将知识创新转化为技术创新的关键环节，在这一环节中知识创新被转化为技术创新，也就是通常所说的成果转化。科研成果转化率低一直是我国科技创新的瓶颈，上游大学和科研院所产生的创新成果仅仅以论文、专利的形式束之高阁，无法转化为被企业采用的新技术、新工艺，造成资源浪费和自主创新能力不足等问题。这一阶段创新产品兼具私人产品和公共产品属性，呈现为“专利”形态。通过申请专利企业可以获得使用新技术的垄断权，因而其具有私人产品性质，同时，这种获得的专利垄断又是在一定时间内有限的，同时其他企业可以通过模仿绕过专利权障碍，因此这一阶段政府和市场可以共同发生作用，但以市场作为主导。这是因为，一方面，这一阶段的产品必须具有市场前景和市场价值才有开发的必要，也才能实现技术的商业价值，使技术创新成为推动生产和提升企业竞争力的有效手段；另一方面，这一阶段涉及的中试、孵化都需要大量的资金投入，只能以企业投资为主，大学、研究院无法承担巨额的开发费用。然而这一阶段也是政府可以大有作为的阶段，政府可以通过引导性资金对科技项目、人才引进给予支持，而各国经验也表明，在社会力量不足的情况下，政府参与建立科技中介等科技企业创新服务体系也是推动技术创新的有效手段。

三、苏南创新型经济发展实践中的政府和市场

2006年江苏省在全国率先提出建设创新型省份的重大决策，将科教与人才强省战略确立为江苏经济社会发展的基础战略，创新驱动成为江苏经济发展的核心。2014年，国务院批复同意支持建设苏南国家自主创新示范区，战略定位是建设成为“创新驱动发展引领区、深化科技体制改革试验区、区域创新一体化先行区和具有国际竞争力的创新型经济发展高地”。围绕创新型经济建设，经过十年的探索，苏南产业技术创新水平、创新园区发展水平、创新人才集聚水平、科技进步对经济发展贡献率都得到了显著提升。以常州市为例，十年时间常州形成了智能装备、碳材料、光伏等创新优势明显的特色产业，20多家重点公共创新平台围绕产业创新需求完成布局；企业研发机构由2010年的501家增加到2015年的1154家，增长1.3倍；高新技术企业由476家增加到2015年的1126家，增长1.4倍。高新技术产业规模稳步扩大，产值由2370亿元提高到2015年的4975.6亿元，占规模以上工业产值比重由32.1%提高到43.4%。多个创新园区获批国家级或升格为国家级园区，中以常州创新园成为我国政府间合作共建的首例科技园区，逐步形成以“常州科教城，武进和新北两个高新区”以及生物医药产业园、西太湖科技产业园、溧阳中关村科技产业园、金坛华罗庚、天宁、钟楼科技产业园和常州经开区轨道交通产业园等多个特色产业园为体系的“一核两区多园”创新载体。通过先后实施“千名海外人才集聚工程”和“龙城英才计划”，累计引进2000多个领军人才创新创业团队，其中国家“千人计划”专家342名，创办了1300多家科技企业，直接带动引进3000多项专利成果来常转化及产业化。2015年，R&D经费支出占地区生产总值比重达2.65%，比2010年提高0.35个百分点；万人发明专利拥有量18.78件，比2010年增长6倍多；全市科技进步贡献率达60%，比2010年提高近6.5个百分点。

十年的创新发展探索，苏南地区政府综合运用市场驱动、能力驱动、制度驱动等技术创新政策，通过政府采购、外包等需求侧激励；研发补贴、人才培训、技术支持等供给侧激励；以及知识产权、法律法规、公共服务等制度保障同市场一起在技术创新的上中下游环节共同发力，逐渐形成了一整套政府和市场共同推动创新型经济建设的协同机制。

(一)创新型经济发展过程中政府定位从创新组织者向协调者转变，企业的主导作用逐渐明晰

沿袭计划经济管理模式，苏南在发展创新型经济的初期发挥了主导作用，从研究院所、研究人才等科技资源的引进，到科技孵化基地的建立都是政府主导建立的，政府干预技术创新工作的具体环节，以创新人才集聚为例，在实施初期，无论是无锡的“530”计划还是常州的“千名海外人才集聚工程”，政府部门都参与到人才评审的具体环节当中去，但随着经验的积累，各地开始更加注重发挥市场主体——企业在人才集聚中的关键作用，政府人才工作的发力点由从台前转向幕后，从微观转向宏观。苏南各地政府在增创人才集聚新优势的过程中逐步将工作的重心放在人才资源的宏观管理上。强化政府在调整人才结构，保障人才供给，提升人才素质，满足经济社会发展对人才需求等方面的职能，持续对人才资源的供给侧进行结构性改革。一方面根据国内外形势变化科学预判苏南经济社会发展对人才的需求状况，制定切实可行的人才发展规划，继续战略性调整人才结构，完善各地人才计划，结合当前苏南产业优势引导布局未来产业；另一方面，不断优化人才发展环境，特别是产业环境，补足产业链条，促进产业链延伸，以产业聚人才，依托产业优势吸引人才在苏南扎根，将产业创新转型与人才的价值实现结合起来。此外，在增创常州人才集聚新优势的过程中政府还十分注重人才队伍体系建设，建设创新型经济需要高端创新创业人才，也需要技能精英；既需要有人一门心思搞科研，也需要有人在人文科学上给予苏南精神支撑。

(二)创新型经济发展的政府支持政策从作用于上游的供给面开始向作用于整个创新价值链条的需求面转变

创新活动由创新的供给方和需求方共同作用而形成，在支持创新的过程中政府可以通过供给和需求两个方面的政策支持发挥积极作用。随着苏南创新模式的复杂化，侧重于创新链条上游环节的供给面政策已经难以满足创新型经济的发展需要，苏南各地政府开始将市场的需求作为政策制定起点，侧重于运用政府采购、风险投资、支持企业参与行业标准制定等。苏南的高新技术产业发展，从“科技长征”、引进大院大所、吸引科教资源集聚、丰富科技资源供给端开始，21世纪以来，苏南地区政府开始组织大规模的企业家代表团走进50多家大院大所大学，开展产学研合作和科技对接活动，在这种“科技长征”作用下，2006年中科院常州先进制造技术研发与产业化中心在常州科教城成立，标志着政府引导的科技资源供给政策开始见到成效，十年时间，清华、北大、南大、东大、哈工大等国内名校先后都在常州建立了研发机构，而类似“中国常州先进制造技术成果展示洽谈会”这样的政府牵头在创新链条上游作用的丰富聚集创新资源机制，也为上游创新资源的有效供给发挥了重要作用。然而随着创新链条向下游延伸，创新活动越来越复杂，政府支持创新经济发展的政策也从侧重于创新链条上游环节的供给面政策开始转向作用于整个创新链条的需求面政策支持上来。江苏省政府出台了《关于进一步加强新技术新产品推广应用的意见》，整合设立省新技术、新产品推广应用专项资金，制定了财政资金采购新技术、新产品实施细则，将重点新技术、新产品优先纳入政府采购目录。苏州等地也先后制定了《关于加快创业投资发展的若干意见(试行)》《“三优三保”行动项目政策性金融支持方案》等风险投资政策，将政府发力的重点从供给侧转向了高新技术的需求侧。

(三)创新型经济发展过程中，政府在资助方式上，从财政直接资助向间接资助转变

为了减少对企业科技创新活动的干预，苏南各地政府都努力改革对企业科技创新进行财政资助的方式，由原来的直接资助下游科技创新企业转向采用税收减免或资助创新平台、孵化器等中游环节。税收优惠政策的普惠性特点，使其成为政府鼓励企业加大研究开发投入最常用的政策工具。在不断的实践探索过程中，苏南政府通过研究开发费用税前抵扣；研发费用向后结转或追溯抵扣，准许企业以某年度的研发费用抵销以后年度的盈利，以减少其以后年度应纳税额；对科研设备折旧实行特殊政策等方式对企业实施间接资助。以常州为例，仅2015年一年，常州全市企业享受科技减免税高达24.2亿元，比2010年增长55%。除了税收间接支持之外，还通过资助科技创新平台、孵化器等方式基于科技创新企业间接资助。

(四)创新型经济发展过程中，政府的支持重点从大型企业转向大中小企业并重

由于企业规模不同，其创新资源获取的能力和自身创新能力差异也很大，对政府创新政策的需求也不同。研发资金充裕的大型企业，创新能力较强，在行业技术创新方面具有重要地位。但也正是由于大型企业资金较为充足，大型企业对政府政策的需求更多地体现在对加强知识产权的保护等保障性政策支持上，而中小企业则对政府支持更加敏感，德国管理学家西蒙对德国的实证研究表明，中小企业往往因为规模较小，专业化程度高、机制灵活、适应市场能力强，而成为科技创新的重要力量，也是最具活力的创新源泉。有些发达国家的中小企业可以用占全国企业5%左右的研发经费，创造超过全国50%的发明专利。苏南地区有着数量众多的中小企业，中小企业占企业总数比重在90%左右，在推动创新型经济发展过程中，苏南各地政府政策支持的重点从过去过多关注大学、研究院所以及大企业，转向大中小企业并重，尤其给予了中小企业更多的关注，通过引导资金、创业导师等政策和机制，在资金融通、创新人才政策、人员培训、创业辅导、产业孵化等方面给予了中小企业较大支持。

(五)新型经济发展过程中的政府支持从单一的资金税收扶植转向更加专业综合的服务

由于创新型经济的复杂性，创新企业对政府服务的要求已远远超越了资金和税收的要求，更多的需求集中于创新产业中游的各种专业化服务。因此，苏南政府扶持科技创业的一个重要手段就是兴建专业化科技中介组织，这些中介组织包括各种孵化器、研究院、工程技术中心等机构，苏南地区各市大部分区县都有政府投资设立的各类科技中介组织，这些具有政府背景的中介组织对苏南各类科技型企业，特别是中小型科技企业的成长发挥了至关重要的作用，他们从经济、技术以及经济管理等方面为企业提供咨询服务，以免租金或低租金的方式为企业提供实验室、厂房、设备，帮助企业进行融资和员工培训，通过交流会、座谈会等形式为企业提供技术转让服务，同时免费为企业提供各种技术以及产业信息。这些专业化的服务为技术成果转化创造了更多机会，是政府支持科技创新的有效手段。

四、深圳创新型经济发展中的政府和市场经验借鉴

深圳是全国改革开放先行市区，市场化改革探索走在全国前列，市场机制配置资源最为充分，也率先进入经济发展新常态，由于转型升级的形势紧迫，更需要实施创新驱动发展战略，更加迫切需要以市场为导向对原有创新政策体系进行重构，从政府主导型模式向市场主导型模式过渡，企业逐步成为科技创新的主体(见表1)。近十年来，深圳发展创新型经济的实践形成了许多不同于苏南的显著特征。

(一)以大学和研究院为基础集多种商业模式于一身的创新平台

通过十多年的创新型经济发展，以深圳清华研究院为代表，深圳的大学和科研机构对自身技术能力进行商业开发，形成了集研发服务、孵化器、风险投资、科技园区运营等多种商业模式于一身的科技成果转化模式，这种成果转化成为深圳科技创新的重要力量之一。为突破简单技术衍化机制下大学体制的束缚，深圳清华研究院探索了以清华技术能力的商业开发来促进科技成果转化，并参与价值增值的产学研合作新模式，在帮助技术衍生企业实现商业价值的同时，也为自身参与科技型企业建立与成长的能力提升奠定了基础。深清院首先在自身创办企业(比如清华力合高科公司)的过程中积累对科技型企业的理解，这种理解再加上以清华大学为背景的雄厚的技术能力综合形成一种区别于一般科研机构的独特技术能力。这一技术能力不但参与了创新价值的创造，而且在参与过程中进一步强化了自己。深清院这种独特的科技背景，专家眼光的商业开发为企业提供了更具专业化的科技服务(见表2)，这些服务通过租金或者股权的方式为深清院带来了丰厚的利润。与这种科研院所技术能力的商业化开发不同，苏南的科技平台大多由市政府投资兴建，深度参与企业商业开发的能力不足，多以共建工程实验室为主，能够提供综合性服务的较少，市场化、商业化开发不足(如图2)。

(二)以官助民办研究院为主的“需求拉动+源头创新”模式

科技创新的成果转化模式创新发展的动力源泉在创新价值链的上游，大学和科研院所的创新活动是其起点，而深圳“需求拉动+源头创新”的新模式，创新活动的起点在企业，企业在面向市场的产品开发中形成了对技术的需求，这种需求沿创新价值链向上游延伸，甚至延伸到基础研究领域，进而实现创新目标(如图3)，这种由市场需求导向的创新与成果转化模式的创新的一个重要差别就在于创新的动力来源于市场，创新的主体是企业，这种机制有效解决了成果转化过程中的资金短缺、需求不足等问题。为配套这种以市场为主导、企业为主体的创新机制，深圳在创新源头的布局上采取了“官助民办”的形式，将市场力量引入创新链条的上游，利用民办非企的公益性组织作为源头创新的组织实施主体，而并非大学和科研院所，形成了一批在国内外产生重大影响的新型民办科研机构，比如华大基因研究院、光启研究院、国创新能源研究院、圆梦精密制造研究院等。华大基因已经成为全球生命科技领域具备引领作用的科研机构，光启团队在4年时间内，完成了全球超材料领域85%的专利覆盖，在国家重大工程中实现了一系列具有战略意义的创新成果，他们在空间科技、光子技术领域的颠覆式创新开启了全新的产业空间，2014年光启部分业务在香港上市就创下了香港资本市场的多个第一。苏南则在民营研究院发展上远远滞后于深圳，2015年苏州民办科研机构研究人员有120642人，深圳该项指标几乎是苏州的两倍，而且苏州大多数民办科研机构为事业单位改制后形成的科研机构，其运行机制、创新体系、创新效果同深圳这些民办研究院无法相提并论。

(三)加速全球化科技资源布局步伐

深圳的大院大所、高水平大学资源较少，一方面深圳要积极与国内外知名大学联合办校，快速集聚优质高等教育资源。深圳计划经过10年努力，建设20所高校，实现在校生约20万人，一批优势学科达到国内领先和国际先进水平，深圳吉大昆士兰大学、深圳国际太空科技学院、华大基因学院等特色学院先后签约落户，国际创新资源集聚深圳。另一方面，结合“走出去”战略，深圳企业在海外设立科技基金和孵化器、成立国际创新总部渐成规模：光启研究院在以色列特拉维夫设立全球创新共同体基金；中兴通讯在日本东京设立研发中心；全球成长最快的独角兽科技创业公司之一柔宇科技在硅谷成立研发中心；2016年6月，华为宣布在法国设立数学研发中心，这已经是华为在国外建立的第16个研究所。这些海外研究院所是深圳吸取全球智力资源，借力全球大脑，厚植创新生态的重要举措，是深圳创新型经济建设的重要环节。

五、总结

深圳和苏南地区在促进科技资源的集聚、发展创新型经济的过程中都进行了许多有益的探索，取得了令人瞩目的成就，基于不同的文化背景和发展历程，两地政府和市场在其间发挥作用的方式不尽相同，起到了不同的效果。苏南的创新驱动主要以成果转化为主要形式，政府在其中发挥了重要作用，而深圳则显现了更强的市场化导向，无论是以深圳清华大学研究院为代表的科研院所还是以华大等为代表的民营研究院都显示了市场在科技创新企业发展中的核心作用，企业创新为主成为深圳创新型经济建设的最重要标识，“市场需求+民办科研机构”的创新模式，以及科技资源的全球利用战略都对苏南创新型经济建设提供了有益借鉴，苏南在科技资源集聚过程中需要更好地发挥市场的决定性作用，辅以政府在特定领域的引领作用，形成市场和政府的有益互补，既弥补“市场失灵”又避免“政府失灵”，让创新驱动发展的过程同经济转型和市场体系的进一步完善同步进行。

(作者：中共常州市委党校 张丁榕)