三、地方立法的正当性需要完备的立法监督制度加以保障

根据我国现行宪法和立法法的规定，包括地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章在内的地方立法，在正当性上都存在很大的瑕疵。也就是说，我国现有的立法体制不支持分权意义上的“地方立法”，只认同授权意义下的地方立法。但由于我国现行的授权立法机制不健全，授权主体、范围、程序、效力等都不是很规范，特别是享有国家立法权的全国人大及其常委会本身的立法行为能力有限，致使在立法实践中，无法为众多的地方立法需求提供必要的授权依据。所以，在地方立法实践中，如果一味地要求地方立法机关事事都要有授权依据，不论是法律法规的一般授权，抑或是全国人大及其常委会的特别授权，都是不太现实的。授权依据对地方立法的正当性的约束效力不够，效率不高。在此背景下，必须在分权意义上的“地方立法权”与授权意义下的“地方立法权利能力”之间努力寻找一个制度上的平衡点。这个平衡点可以通过完善对地方立法的立法监督制度建设来实现。

我国现行宪法、立法法和监督法都对地方立法的立法监督作出了一定层次的规定。其中，“不相抵触原则”和“备案审查制度”是保证地方立法正当性的最重要的立法监督机制。

“不相抵触原则”实际上在授权机关无力给予地方立法机关充分的授权依据和不具有较高的立法监督能力的前提下，赋予了地方立法机关自我监督的“义务”。现行宪法第5条第三款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”这里的“不得同宪法相抵触”主要还是约束地方立法机关的，也就是说，地方立法机关制定地方性法规和地方政府规章，应当自己审查相关的地方性法规和地方政府规章是否具有宪法上的授权依据以及是否与宪法、立法法的授权原则相冲突。当然，我国现行立法法第99条、第100条还涉及了对违宪违法的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查制度，这种制度既可以在受审查的对象产生法律效力之前进行，也可以在受审查对象生效之后进行。例如，2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第72条第二、三款规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。从上述规定来看，设区的市制定地方性法规，在正式生效之前是需要进行“不相抵触”方面的合宪性和合法性审查的，这种合宪性和合法性审查机制，如果结合《立法法》第99条和第100条的规定，在立法监督的制度层面，最终应当通过全国人大常委会行使地方性法规的违宪违法审查权来解决。只不过在立法监督的实践中，全国人大常委会还没有依据《立法法》的相关规定作出过一例正式的地方性法规的违宪违法审查，这就需要全国人大常委会进一步发挥自身的主动性和积极性来保证地方立法的正当性。

关于“备案审查”立法监督制度，现行立法法第五章的主题就是“适用与备案审查”。“备案审查”包含了“只备不审”“既备又审”“直接审查”三种情形。其中《立法法》第98条规定了各类备案情形：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：

（一）行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案；

（二）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；

（三）自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；自治条例、单行条例报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况；

（四）部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；

（五）根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。

《立法法》第98条规定的上述五种情形的立法备案有四项涉及了地方立法的备案，包括对地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章以及特别授权地方立法的备案。这些备案方面的规定与立法法第99条、第100条关于地方性法规受违宪违法审查的规定等立法监督制度结合在一起，共同构成了对地方立法的正当性的有效控制机制。

总之，我国当下的地方立法是完全可以纳入规范化的法治原则框架下来加以完善的。在宪法所确立的中央与地方关系基本原则不变的情况下，完全可以不依赖于分权意义上的“地方立法权”概念来推动地方立法工作。即，可以在加强授权立法的前提下，通过进一步明确地方立法的立法依据和引进地方立法权利能力的概念，来不断地提升地方立法机关立法工作的主动性和能动性，努力推进地方立法工作迈上一个新的台阶。