一、治理理论与实践

党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义”并列为全面深化改革的总目标，不仅首次提出“国家治理”概念，而且在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中共24次提到“治理”一词，并进行多种表述，如国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理等，表明“治理”正式进入国家话语系统。

(一)从传统管理模式到新的治理模式

西方传统的治理模式，是为了适应工业社会的政府组织模式而建立的。它以威尔逊(Wilson)、古德诺(Goodnow)和罗纳德·怀特(White)的政治—行政二分法为基础，以马克斯·韦伯(Weber)的科层官僚制为基本框架，是19世纪以来西方各国公共行政的主导范式。马克斯·韦伯抽象出了公共行政的工具理性原则，对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计，核心是适应行政发展需要而形成的基于明确的技术化、理性化和非人格化的权威型层级管理体制。

传统的政府管理模式具有保持组织一致性和连续性的作用，有助于提高机械效率和促进组织的技术理性，但也具有明显的不足：不利于民主参与；官僚制的过分刚性，缺乏灵活性；官僚体系由于膨胀丧失原来的效率优势。随着工业化社会向后工业社会的转变，这种模式受到挑战。

新的政府治理模式，是在对传统管理模式的批判和修正的过程中建立起来的，也是伴随着新公共管理的兴起而提出的。较有影响的主要有以下几种。

1．戴维·奥斯本(Osborne)和特德·盖布勒(Gaebler)的“企业化政府”模式

该模式于20世纪90年代初提出，代表了新公共管理的核心理念，核心是公共管理的自由化和市场化取向。基本原则是：催化的政府，“掌舵”而不是“划桨”；社区所拥有的政府，授权而不是服务；竞争性的政府，将竞争机制引入服务的供给之中；使命驱动的政府，转变规则驱动的组织；结果导向的政府，关注的是结果而不是投入；顾客驱动的政府，满足顾客的需要而不是满足官僚机构的需要；有事业心的政府，有收益而不只是开支；有预见的政府，预防而不是治疗；分权化的政府，从层级节制的等级制到参与和协同；市场导向的政府，通过市场的杠杆作用来调控变化。

2．E．费利耶(Ferlie)的“四种”模式

英国学者费利耶认为在当代西方政府改革运动中，至少出现了四种新模式：一是效率驱动模式，代表了将私人部门管理方法引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心；二是小型化与分权模式，特征是组织的分散化和分权，加强组织的灵活性；三是追求卓越模式，强调价值、文化、习俗和符号等的作用，强调组织文化、组织学习和组织发展；四是公共服务取向模式，关心提高服务质量，强调产出价值，但同时注重私人管理方式的应用。

3．B．盖伊·彼得斯(Peters)的“政府未来的治理”(The Future of Governing)模式

一是市场式政府，相信市场是资源配置的最优方式，而政府的自利倾向不可避免，所以要破除政府垄断和引入市场机制，分散决策和政府执行权力；二是参与式国家，倾向于建立更强的民主机制来向政府传达信号，更为关注较低阶层的员工和组织的服务对象，公共组织的结构应该更为扁平，可以建立新的机构以弥补传统政府的不足；三是弹性化政府，指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战，可以不断撤销现有组织，避免组织僵化；四是解制型政府，本质是用其他的控制形式来代替法令规章的控制，解除部分政府管制领域的内部控制，使公共部门更有效率，公共利益可以通过一个更积极、束缚较少的政府来实现。

4．“网络治理”模式

为了实现与增进公共利益，政府部门、私营部门、第三部门和公民等众多主体彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务。核心理论包括：网络结构将成员组织各自的核心优势进行主动优化、选择搭配，使得成员组织相互之间以最合理的结构形式结合成一个优势互补、相互匹配的有机体，收到“1+1>2”的整体协作效应；网络治理结构中的每个结点都有能力和动机相互合作，都能在不断的互动、协作中获取“网络利益”，从而实现自身利益的最大化；信息结构从传统的纵横方向向网络化、交互化方向转化，各个结点都能在网络上适时获得所需的各种信息。

5．珍妮特·V．登哈特(Denhardt)和罗伯特·B．登哈特提出的“新公共服务”(New Public Service)模式

这是针对“企业家政府”理论的批评而建立的一种新的公共行政理论。它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，提出和建立一种更加关注公民价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践的新的理论。新公共服务的主要观点是：服务于公民，而不是服务于顾客，强调在公共行政人员和公民之间建立一种协作与信任关系，而不是对顾客或消费者的消费做出反应；公共利益是目的，而不是副产品，重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位，社会愿景的核心是广泛的公共对话；重视公民权胜过重视企业家精神，公共行政官员要与人民分享权力，重视人民和第三部门的作用和地位，重新定位管理者为负责任的参与者而非企业家；战略的思考，民主的行动；满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施；公务员除了应该关注市场，更应该关注法律、价值、规范和公民利益；政府的职能是“服务”，而不是“掌舵”；政府不再是直接提供公共服务，而是作为中介者和调停者，等等。

上述新的公共治理理论，都呈现出这样的共同特点：在一个民主的变革的时代里，政府组织、私人组织和第三部门等之间的关系格局呈现出了多中心与网络化的趋势。企业化政府模式要求公共服务的民营化和市场化，西方国家在公共服务领域进行了多元化调整，打破政府垄断公共物品供给的局面，进一步提高了政府的绩效。效率驱动模式和市场式政府模式，也是民营化的代表模式。同时，网络治理模式、彼得斯的参与式国家模式和登哈特的新公共服务模式等认为，治理固然要追求绩效，而更重要的则是体现民主、公平和参与等价值观。

(二)治理的含义

治理(governance)是相对于传统的统治(government)而言的。治理理论的提出和兴起，与经济全球化、行政国家的困境以及行政改革的世界潮流密切相关。“治理”概念最早出现于1989年的世界银行报告中，此后逐渐被发展为一个内涵丰富、适用广泛的理论，并在许多国家得到运用，拥有了理论框架和逻辑体系，形成了一套评估社会发展和管理优劣的价值标准。

全球治理委员会在1995年的《我们的全球伙伴关系》一文中认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

治理理论创始人詹姆斯·罗西瑙认为，治理是一种内涵极为丰富的现象，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制。治理是一系列活动领域里的管理机制，它们虽然未得到正式授权，却能有效发挥作用。

格里·斯托克(Stroke)概括了对于治理的五种主要观点：治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。

罗伯特·罗茨(Rhodes)认为，治理既涉及公共部门，也包括私人部门，它是一种持续的互动，而不是一种正式的制度，至少有六种不同的定义。一是作为最小国家的治理。重新界定公共干预的范围和形式，利用市场或准市场的方法来提供公共服务，以削减开支。二是作为公司治理的治理。三是作为新公共管理的治理。公共部门是“更小的政府”和“更多的治理”，关心竞争、市场以及结果。四是作为“善治”的治理，是指一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系。五是作为社会——控制论系统的治理。治理是互动式的社会——政治管理方式的结果。六是作为自组织网络的管理。治理是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。

毛寿龙教授在《西方政府的治道变革》一书中把governance翻译成“治道”，是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色，如何运用市场方法管理公共事务的道理。治道变革指西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引入公共领域，建设开放而有效的公共领域。

综上所述，治理理论具有如下一些特征。一是对国家权力中心论的超越。国家已不再享有唯一的统治权威，这种权威是各主体共同分享的。二是对传统管理方式的超越。民主协商和谈判更多地取代正式的强制性的管理。三是各个治理主体以互信、互利为基础，以相互依赖为特征，追求共同利益，实现社会发展和公共利益最大化。总之，治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程，有赖于主体间的持续的相互作用；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门。政府在治理过程中不是以权威的身份参与治理，而是以与其他团体、公民平等的身份去参与，协商合作，共同治理。治理根本特征是自愿性、一致同意、责任性和公开性、透明性。

与治理概念有关的，则包括如何达成治理的多主体化，如何处理主体间的责任界限，如何更好实现主体间权力的互动，如何建立自主自治的网络体系，如何重新界定政府作用的范围及方式，等等。

(三)多中心治理、整合治理、数字治理与善治

治理的理念与模式，具体有多中心治理、公民治理、数字治理、网络治理、整体治理等。

多中心治理理论由以奥斯特罗姆(Ostrom)为代表的制度分析学派提出。单中心意味着政府作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管理；多中心则意味着在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。这种主体多元、方式多样的公共事务管理体制就是多中心体制。多中心的治理结构，要求在公共事务领域中国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，形成一个上下互动，至少是双向度也可能是多维度的管理过程。

多中心治理以自主治理为基础，允许多个治理中心并存、竞争和协作，从而为公民提供更多的选择和更好的服务。通过承认公共产品的多个提供者、处理者，多中心治理理论巧妙地处理了国家治理中的国家与社会、政府与企业等多重关系，并提出了政府治理的改革要求。多中心治理理论也为民主治理预留了更大的空间。

治理机制越来越多样化，这也是多中心治理的一个结果。传统政府的公共管理模式，由于主体是单一的，其管理机制也是单一的。与这些传统治理主体比起来，社会组织在参与政府治理时更多表现出自治原则，体现出社会的自我管理。在这个开放的体系当中，公民一般会遵循权利的原则成为治理的主体。

整合治理也成为当代西方治理的一个重要模式。与新公共管理强调竞争不同，整合治理强调合作与协调。原有的科层治理存在着比较明显的整合缺陷，新公共管理主张的竞争性治理也是强调各要素之间的竞争关系，而忽视协调性。当代西方的治理模式则越来越强调整合，试图通过全面的协调，突出整体性，弥补原有治理体系的破碎化格局。

信息技术的发展使得数字治理成为可能。在新公共管理的基础上，数字治理强调将原来新公共管理的分割单元进行重新整合，从而能够更好地体现出以需要为基础的整体主义。这种整体主义的改革强调政府部门和公民的整体关系，使政府管理机构更加包容；但同时，又要做到政府结构扁平化、沟通便捷化、管理网络化，并通过流程重组来优化这些要素的配置。帕特里克·登列维(Patrick Dunleavy)等通过对美国、英国、澳大利亚、新西兰等发达国家的实证考察，甚至认为新公共管理已经终结，开始欢呼数字治理。

很多学者和组织又提出“元治理”“健全的治理”“有效的治理”和“善治”等概念。其中善治理论最具影响力，几乎可与治理同义。治理虽具有价值色彩，但更多地带有工具理性特征。而善治则赋予治理理论更多的价值色彩。善治重视参与、透明和负责任；善治也应该是有效率的和公平的，而且能促进法治。善治确保政治、社会和经济的优先发展是建立在一个社会的广泛共识基础上的，而且确保一个社会在分配决策过程中，能听见最穷和最弱势人群的声音。俞可平教授则将善治理论总结为十个基本要素：一是合法性，即社会秩序和公共权威被自觉认可和服从的性质和状态；二是法治，即法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等；三是透明性，即政治信息的公开；四是责任性，即管理者应当对自己的行为负责；五是回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应；六是有效，即管理者应当有很高的效率；七是参与，即公民广泛的政治参与和社会参与；八是稳定，即国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等；九是廉洁，即政府官员奉公守法，清明廉洁；十是公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。

可见，善治概念使得治理不仅关涉到谁治理和如何治理的工具性，而且也对治理效果有了价值评价目标，使治理理论的工具性和价值性相统一的特征更加明显：治理必定是政府、公民社会和私人部门三方的合作互动，善治所涉及的主要价值必定包括民主、人权、法治、平等、透明、负责任等基本内容。