一、原有体制机制优势的整体判断

三十多年来，余杭经济、政治、社会、文化、生态等领域改革均取得重大进展，多项改革在全省率先推进，亮点持续显现，形成了较强的体制机制领先优势。

（一）经济改革成效显著

这段时期，得益于沿海改革开放政策先行一步，在有意或无意的理念和实践上，普遍信奉绝对优势理论，在产业上凡是具有绝对优势或有可能争取到绝对优势的领域都不愿放弃，经济上普遍取得不凡成就。2010年，余杭进入人均GDP突破1万美元的新发展阶段，实现了从基本温饱到总体小康的历史性跨越。国民生产总值从1980年的4.35亿元上升到2015年的1235.66亿元，地方公共财政预算收入从1994年的2.12亿元上升到2015年的187.65亿元。1990年后，多次进入全国经济百强县的行列，在全国综合发展指数前100位的县（市、区）中的排名，从2000年的第23位，进到2012年的第9位，强化了改革成本支付能力，为深化改革奠定了扎实的物质基础。1998年以来，面对金融危机和世界性经济衰退的严峻考验，余杭经济增速虽然有所放缓，但仍保持一定增长速度。

1．注重强化微观市场主体活力，民营经济逐步崛起

出台了多项相关政策，在市场准入、要素配置、政策扶持、监管服务等方面加大改革力度。加大财政对中小企业发展的支持力度，初步建立起中小企业信用担保体系、贷款风险补偿机制和创业引导资金激励机制。国有企业改革不断深化，区属国有企业布局得以优化，企业法人治理结构加快完善。

2．注重发挥政府作用，市场配置资源的基础性作用逐步增强

政府主导建立了城建集团、交通集团、供销集团、农林集团、金融公司、美丽洲公司等，发挥政府主导的投融资主体作用。工业用地招拍挂制度全面推进。开始探索建立集约、节约用地机制，出台推进集约、节约利用土地的政策意见，积极推进农村“两分两换”改革。探索林权、矿权等市场化配置改革。

3.GDP大幅上升，财税收入水涨船高

2015年余杭区实现生产总值（GDP）1235.66亿元，按可比价计算（下同），同比增长11.0%，增幅高于全国（6.9%）、全省（8%）、全市（10.2%）平均水平。按户籍人口计算，余杭区人均GDP为131712元，增长8.1%，按当年平均汇率计算，达到20947.1美元。从GDP构成看，第一产业实现增加值47.07亿元，增长1.4%；第二产业实现增加值455.11亿元，增长4.7%；第三产业实现增加值733.47亿元，增长17.1%；三次产业结构比例由2014年的4.1∶40.1∶55.8调整为3.8∶36.8∶59.4，第三产业比重较2014年提高了3.6个百分点。2015年全年完成财政总收入305.31亿元，增长20.5%，首超200亿。

4．一体化统筹发展态势良好，城乡差距逐步缩小

根据省发改委、省统计局《浙江省2012年统筹城乡发展水平评价报告》（见浙发改城体〔2013〕990号文）,2012年余杭区城乡统筹发展水平在全省参加评价的61个县（市、区）中位居第二，已率先进入全面融合阶段。2010年，余杭区农民人均纯收入达到15617元，人均纯收入比2005年增长79.9%，增幅连续四年超过城镇居民，城乡居民收入比缩小至1.85∶1，居全国、全省城乡收入差距最小行列。

（二）政治改革可圈可点

从包括余杭区在内的全国层面而言，改革开放前三十年，治国理政的基本方式为人治与政策之治交织推进；改革开放后三十年，法制之治凸显，并从法制之治迈向法律之治、依法治国。单就余杭区而言，“法治余杭”的地方经验连续六年入选《法治蓝皮书》（多次为全国区县级唯一入选样本）。

1．党的领导体制改革稳步推进

在统一的顶层设计之下，余杭区在党建领域做出了很多宝贵的探索。在区级主导层面，处理“党政分开”与“坚持和强化党的领导”两大原则的艺术不断成熟；先后构建了“一副三组团”、“乡镇批量改街道”和“五城一中心”的发展格局，并建立了相应的党工委。在基层党建方面，围绕有人干事、有钱办事、有房议事、有章理事、有效监事的“五有”建设目标，不断夯实了基层组织基础。

2．政府管理体制改革硕果累累

一是做减法，从“全能型政府”走向“有限政府”。探索转变职能、理顺关系、优化结构，严格控制机构编制。清理减少行政审批事项，全面完成非行政许可审批事项的清理工作。加快实施投资体制改革，全面实施政府投资项目管理办法，落实企业投资项目核准和备案制，不断强化减轻企业负担的改革，落实国家增值税、出口退税等政策，减、免、缓、停和取消了一批地方涉企税费。推进事业单位分类改革和行业协会自治化改革，多家生产经营类和中介服务类事业单位已批复改制，事业单位养老制度改革不断加速，行业协会与行政机关的人员、机构、财务“三脱钩”任务全面完成。二是做加法，从“无为而治型政府”走向“责任型政府”。服务职能逐渐强化，落实权力下放和委托授权，先后组建了行政审批中心余杭组团分中心和良渚组团分中心，方便居民就近办事。开展行政机关内部审批职能整合与集中改革试点，推行政府投资和工业供地项目模拟审批、“首问负责制”、投资项目审批代办制、重大项目联审制等，行政服务中心的经验在全省具有一定知名度。公共财政体制不断健全，新增财力用于民生支出的比例不断提高，区级政府及部门基本建立了比较规范的部门预算制度，多家单位纳入区级国库集中支付改革范围。

3．人大履权体制改革不断深化

人大代表身份意识从单一唯上性向人民性兼顾；履职意识从单一荣誉性向责任性兼顾。不断加强监督工作的力度，其中的重点是保证“一府两院”及其工作部门依法行政、科学决策、公正司法，围绕经济社会发展的重点领域和难点、热点问题，开始运用询问、质询、调研、备案审查等监督手段，积极回应社会的关切；抓好议定事项的落实，健全完善跟踪督办制度，督促各有关方面强化人大意识和落实意识，加大办理力度，促进重点问题的解决和化解，使人大监督真正转化为抓落实、促发展的实际行动。不断提高代表履职实效，围绕代表联系群众制度化、日常化目标，完善了接待选民、联系群众等制度，通过工作考核、述职评议、督办检查等措施，促使代表密切联系群众。不断加强对镇街人大规范履职的指导力度，有力地促进了镇街人大在基层民主法治建设中发挥骨干作用。

4．民主参与体制改革不断创新

一是居民参与意识不断加强和参与渠道不断拓宽，从单一行使选举权到注重选举权和被选举权，再到积极参与听证、问政、网络监督，居民参政议政渠道空前广阔。二是进行政治协商体制改革，民主党派和无党派人士参政议政能力稳步提高。三是协商民主得到强化。尤其值得一提的是，经区委同意，区委组织部、区人大办在南苑街道、仓前街道探索试行街道民主协商议事会议制度，让党员代表、村（居）民代表、共建单位、区级及以上“两代表一委员”等各层面人员广泛参与民主协商，开创了全国第一个街道层级的民主协商议事会议制度，破解了撤乡镇建街道的议事难题。

5．基层社会管理机制改革初见成效

基层社会管理机制逐步从社会管理走向综合治理，再到社会治理。余杭区探索社会管理新模式，建立基层社会管理工作新格局，首创“两网合一”，即“综治网”与“党群网”合二为一。这两张网在基层深耕多年，政治优势和专业优势不可估量，结合在一起即是实现基层社会服务管理全覆盖和精细化的最好选择。

（三）社会改革深得民心

改革开放前，包括余杭区在内，是国家与社会的一体化阶段，这个阶段，从摇篮到坟墓都由国家一手包办，从吃喝到拉撒都由国家一体管理。改革开放后，是国家与社会逐渐两分的阶段。此时，经济与公民社会之间仍没有清晰的界限，政府往往按照同一政策将经济与公民社会一体化管理。这段时期最值得称道的是区内基本公共服务均等化体制进一步完善。

1．围绕“农有所安”目标，探索建立“三农”风险防范体系

从2006年1月1日起，与全国一样，余杭区完全取消了农业四税（农业税、屠宰税、牧业税、农林特产税），延续了千年的农业税成为历史。作为浙江省第二批政策性农业保险试点县区，2007年上半年余杭区启动并推行了政策性农业保险工作，得到国务院联合调研组的肯定。作为全省首批政策性农房保险试点地区，余杭区从2006年就开始启动实施政策性农村住房保险制度，至2008年5月，全区16万户基数农户中，参保农户有159256户，参保率高达99.54%，比上年增加近1.5个百分点，基本达到全覆盖，走在浙江省的前列。政策性农业保险和农村住房保险为广大农户撑起了风险保护伞，成为深入人心的惠民工程。

2．围绕“病有所医”目标，探索建立“全员医保”体系

全民医保涵盖了“城镇职工医疗保险”、“新型农村合作医疗”、“城镇居民医疗保险”三大块。目前，余杭区推行“全民参保登记”，截至2015年年末，全区基本医疗保险参保人数102.61万人，基本实现“全员医保”。医保待遇也较高，如城镇居民医疗保险社区报销比例可达80%，二级医院报销比例为75%，主城区医院报销比例为10%。2014年，海创园试点医保“同城待遇”，医保报销比例与主城区完全一致，并实现在主城区药店使用医保买药。目前，这项政策正全面推开。

3．围绕“老有所养”目标，探索建立养老保障体系

根据不同身份，有城镇职工基本养老保险等几种养老保险可供选择。截至2015年年末，余杭区基本养老保险参保人数达67.71万人，城乡居民基本医疗保险参保率接近100%。在养老保障方面，2012年安排了5亿元资金落实省政府规定的征地农转非等人员的养老保障政策，提高保障水平，转保人数达到8.11万人。据余杭区人保局测算，按人均寿命75岁计算，后续还需财政补贴20万～30万/人。现在是余杭区参保支出高峰，以后随着在岗年轻人参保比例的逐渐提高，支付压力会递减，应对农转非的财政资金仍有一定空间。

4．围绕“学有所教”目标，探索建立公平教育体系

全面免除义务教育阶段学杂费，全面实施义务教育经费保障机制改革，建立优质教育资源向农村流动的机制，2011年出台了《中共杭州市余杭区委、杭州市余杭区人民政府关于加快教育现代化建设的决定》，建设学习型城区和人力资源强区。

（四）文化改革引人瞩目

余杭，地处浙江省北部，位于杭嘉湖平原和京杭大运河的南端，是长江三角洲的圆心地，是“中华文明曙光”——良渚文化的发祥地，是大禹治水时弃舟登陆的地方，素称“鱼米之乡，丝绸之府，花果之地，文化之邦”，历史文化积淀十分深厚。2012年，余杭区出台《关于加快打造产业余杭的若干政策意见》（区委〔2012〕39号）和《余杭区支持文化创意产业发展财政政策实施细则》，文化产业加速发展。

1．优势产业逐渐崛起

余杭文化产业已逐渐形成了设计服务、信息服务（数字内容）、艺术品、影视传媒、创意旅游、教育培训、文化会展、创意生活等优势产业，文化产业集约化、专业化、集团化的势头有所增强。美丽洲公司等一批文化企业龙头作用日趋明显。国有剧团数锐减，民营剧团数逐渐增加，还拉动了道具、服装加工等相关产业的发展。

2．产业集聚正在推进

以创意产业为例，各类创意企业正向四大基地集聚。一是创意良渚基地。依托良渚深厚的文化内涵和优美的自然环境优势，艺术品业、创意旅游业、文化会展业、教育培训业、创意生活业逐渐汇聚。良渚国家遗址公园（中华玉文化中心良渚文化产业园）、大禹影视、浙江省文学馆、千年舟家居创意城等项目纷纷筹划或落地。二是创意临平基地。依托运河文化、超山金石文化、梅文化、塘栖名镇等文化与遗存资源，设计服务业、传媒出版业、创意旅游业、信息服务业、文化会展业逐渐汇聚。人民书店国际数字出版创意产业园、中国南方出版文化创意产业基地、天都城时尚创意创业中心叶庆文艺术馆、运河（塘栖段）综保工程文化创意产业、临平绸厂地块工业遗存改造、超山风景区文创园等项目纷纷筹划或落地。三是创意西溪基地。依托西溪湿地文化和生态禀赋，信息服务业、设计服务业、教育培训业、创意旅游业、创意生活业逐渐汇聚。西溪湿地国家公园（西区）、阿里巴巴淘宝城、恒生科技园、台湾顽石创意、中国西泠网、华东勘测设计院、杭州画院“中国美术家协会采风创作基地”、杭州大学城高教综合体、南湖保护与开发等项目纷纷筹划或落地。四是创意径山基地。基地作为杭州实施“旅游西进”战略中的西部生态走廊第一站，是余杭区东、中、西部旅游三大板块之一，融合禅茶文化、竹文化、宗教文化、农耕文化，有径山生态度假旅游区现代服务业集聚基地、径山茶产业、生态竹业等良好的文化休闲旅游产业和都市观光农业基础。径山国际禅修文化集聚区、径山温泉休闲度假小镇、径山国际高尔夫乡村俱乐部等项目正在筹划或落地。

3．文化产业特色品牌正在形成

初步形成杭州信息产业国家高技术产业基地西溪（余杭）拓展区、四大创意基地等高端品牌平台，良渚玉雕、中泰竹笛、崇贤绣花、余杭滚灯等项目的知名度逐步提高。超山梅文化、径山茶圣节、塘栖枇杷节、双溪漂流、仓前掏羊锅、五常赛龙舟等旅游品牌享誉区内外。种类繁多的民间文学艺术形式、地方风味饮食、民间工艺品和民俗文化活动，都以浓郁的地方特色和丰富的历史文化内涵，吸引了大量海内外游人。

（五）生态改革频频创新

生态领域走过了一段“发展破坏生态，破坏掉的生态又倒逼生态意识觉醒与生态保护举措强化，进而促进发展科学化”的螺旋上升历史。生态历来是余杭区得天独厚的宝贵资源。余杭区森林覆盖率稳定在37%以上，中心城区绿化面积逐年增长，根据2005年余杭区城区扩绿计划，建成区绿化覆盖率为33.08%。

1．基本守住了耕地红线

通过基本农田补划和标准农田补建，余杭区实现了基本农田和标准农田的占补平衡，补划、补建的基本农田和标准农田达到占用面积。如2010年，余杭区非农建设经依法批准占用基本农田5863.788亩，占用标准农田2270.1715亩，补划、补建的基本农田和标准农田也为8000亩以上。余杭区是全市八大城区中农业、工业和服务业三大产业都比较齐全且仍保持一定规模的城区之一。

2．生态意识逐步觉醒，生态问责机制初步建立

余杭区多数村已完成垃圾清理、改厕、河道疏浚、村道硬化、村庄绿化、生活污水治理等集中整治任务。已实现100%垃圾集中收集，垃圾集中处理在乡镇层面为100%。已在农村16万户中做好3万户的厕所污水处理系统，约占19%。

3．划分三大功能区，促进镇街差异化发展

在杭州城区中率先将全区划分为三个主体功能区，实行不同的考核政策，激励三大功能区按照自身特色和优势，走差异化发展之路。