第一节 竞争性行政区经济的概念界定

一、行政区域

在原始社会，人们以原始群、血缘公社、氏族、部落、部落联盟等组织为单位，进行生产和生活，没有地域区划的概念，即所谓“大道之行也，天下为公”（《礼记·礼运篇》）。简单地说，人既是自然的人，又是社会的人，需要在一定的地域空间上生存、生活，并要与其他人打交道，而为了能使大家平等、和谐地共同生存下去，就需要遵守一定的规则和约束，而且还需要有人——管理者来执行这些规则和约束。人类出现伊始，有亲缘关系的一群人聚集在一起，形成氏族社会，按部落实行管理。也就是说，有一群人，在一定的地域范围内，遵循一定的规则进行活动，其中有些人由于有身体或经验方面的优势而成为头领。随着生产力的不断发展，剩余产品日益增多，逐渐就有了分工，分配也变得复杂起来，需要有人专门进行管理工作，这时人、地、管理者及规则已具备，开始有了行政区划的雏形。按地域划分行政区而不依氏族划分部落，这是国家区别于氏族组织的一个基本特点。不论何种类型的国家，行政区域的划分总要符合统治阶级的根本利益，同时顾及政治、经济、文化、民族、地理、人口、国防、历史传统等多方面的因素。自秦统一中国，建立郡制开始，我国就已形成了统一的行政区域制度。国家对行政区域的划分就成为行政区划，即国家在既定的政治目的与行政管理的需要的指导下，遵循相关的法律法规，在一定的自然与人文地理基础上，充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素，将全国领土按地域划分为若干单元和层次，并设置相应的行政机构，以行使国家主权和执行国家任务。

随着1983年开始的地级行政区划改革，“地区”改制为“市”，出现“地级市”，“省辖市”改称为“地级市”，至此，之前的地管市、地管县演变为“市管市”“市管县”；到2005年，除四个直辖市、海南省以及部分省实行局部的省直接管辖县、县级市以外，以“四级行政区划制度”为主。总的来说，省域行政区（包括自治区、直辖市）一直是我国最主要的行政和地域经济单元，各省区市设行政机构，负责本省的各行业生产、财政税收、基础设施的规划布局以及各项社会经济事业的发展。同一省份内的政策措施一般是统一的，而不同省份间因自然地理条件和社会经济条件的地区差异而在施政举措上有所不同。

二、行政区经济

行政区经济是改革开放以来，在传统的计划经济体制下，区域经济的纵向运行系统向社会主义市场经济体制下区域经济的横向运行系统转变时期出现的一种特殊的区域经济类型。在中国，行政区经济是由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种区域经济类型。行政区不仅作为地方政治活动单元行使着国家主权所赋予的各项行政管理职能，而且作为地方经济活动单元实施各项经济活动，因此，形成了所谓行政经济区，也产生了我国特有的“行政区经济”现象。陈晋肃（2002）在《21世纪中国行政区划体制改革的问题与出路——刘君德教授访谈录》中指出，行政区经济是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。长期以来，由中央和省区市两大主体调控我国地方经济发展的管理体制强化了行政区经济，尤其是使省级行政区成了经济区域系统的主体。

按照行政权力的覆盖面来划分，行政区经济包括省区市层级的经济区、地市层级的经济区、县市层级的经济区。省域经济在中国享有省级管理权限，在地方行政建制和区划中属最高层次的行政区经济，是省级行政区域的指向一体化运行的网状经济体，是具有强大经济增长力且相对独立运行的行政区经济板块。实际上，我国省级行政区域基本上是一级完整的经济区，各省都有较大的经济中心，构成一个自成体系的经济网络。市域经济是省域经济中的副省级、地级、县级市行政区域经济，本质是城市经济，是城市行政区域内各种经济活动交织而成的经济有机体。在市域经济中，城市经济受到农村经济特别是农业生产力的制约和影响，但又有独立于农村经济或农业经济之外的经济功能。县域经济一般是以农业经济为基础，以由经济、地理特点决定的工业部门经济为支柱，兼有金融业、商业、服务业、信息业等非农业部门经济以及科教文卫等实体。在长三角区域，特别是浙江省，县域经济较为发达，创造了各具特色的城市经济发展模式，其发展水平走在全国前列，为浙江科学发展、转型发展积累了宝贵经验。但随着县域经济发展到一定程度，其在资源配置、整合能力方面的局限显露，如金融、技术、人才和市场、土地等问题逐渐暴露。

从现实角度来看，我国长三角经济区、泛珠三角经济区以及环渤海经济区等区域的发展实践表明，省际相邻地域所形成的经济区，无论在自然地理和人文地理，还是文化背景、历史渊源等方面都有着密切的联系，加之地理位置上的接近，该区域实现分工与合作的交易成本和运输成本自然就降低。此外，各省的地区差异性又使得相邻省区市间能够形成较强的互补，因而省际相邻地域形成的经济区具有天然的区域分工合作条件。然而，尽管省际相邻区域具有区域分工合作的天然条件，但由于行政区划对经济区发展的影响，各省都或多或少地存在“行政区经济”现象，这使省级行政区之间形成了较严重的条块分割，同一经济区各地区间产品市场、劳动力市场与资本市场产生地区割裂。如此局面严重阻碍了生产要素的跨行政区域的合理流动，导致区域合理的产业分工与合作格局无法形成，社会资源无法实现最优配置。

三、区域经济与行政区经济

“区域经济是按人类经济活动的空间分布规律划分的一种区域类型，是指人类经济活动与具体时空条件紧密结合而形成的具有特定结构、功能和类型的相对完整的地理空间。”区域经济是人的经济活动的产物，区域经济既不能无限划分，也不能是固定不变的。区域经济的边界是模糊的，具有开放性特点。总之，区域经济是一个非平衡、非线性的开放系统。非平衡性是指组成经济区域系统的子系统及其单元的功能、作用不是同等的、均匀的，由此产生经济单元之间以及各子系统之间互补、重组的协作。非线性是指经济区域系统中各子系统的增长不成比例、系统的整体功能不可加性和与之相关的放大作用。开放性一方面指经济区域系统从外部环境获得而同时又向外界耗散物质、能量和信息；另一方面指各子系统是互相联系的，而不是孤立、封闭的。

广义的区域经济可以用来表示国际经济活动中的一国经济活动，也可以表示多国组成的经济共同体或经济圈。狭义的区域经济是指一国国内大小不等的地域经济。狭义区域经济是相对于国家经济而言的，是国家经济的空间子系统。具有不同特征和水平的区域经济，在空间上相互依存和联系，构成一国的国民经济整体。区域经济赖以存在的客观基础，是胡佛（Edgar Hoover）在《区域经济学导论》（An Introduction to Regional Economics）中提出的“三个基石”：生产要素的不完全流动性、生产的不完全可分性和产品与服务的不完全流动性。

行政区经济与区域经济相反，它主要是中国计划经济的产物。在中央集权的计划经济体制下，行政区经济虽然在整体的经济体制中不具有完全独立性，但它在经济计划、生产统计和地域经济分工中具有相对独立性。在经济区划的划分中，通常是把行政区等同于区域来组织和管理国民经济。改革开放后，在经济体制转轨过程中，政府经济管理职能经历了将过于集中在中央的经济管理权限向地方分权的过程。这一分权的过程，强化了地方政府的经济管理职能，同时形成了相对独立和明晰的地方利益主体。分权使地方政府由分享市场管理权到获得了推动地方经济发展的主导权，并日益使地方经济朝综合性方向发展，由此使行政区经济活动的内外联系日益呈现出自身的独立性和封闭性。行政区经济与市场经济条件下的区域经济有着本质的区别。行政区经济在空间范围上以行政区划为基础，并且由于行政区划的相对稳定性，行政区经济的空间边界表现出封闭性的特征，与区域经济的开放性、边界的模糊性形成鲜明的对照。此外，行政区经济以地方政府为主导，具有浓厚的地方保护和地方分割的特点，而区域经济以市场为主导，要求建立统一、开放、竞争、有序的大市场，实现资源的合理流动与有效配置。

四、行政区经济与都市圈经济

都市圈经济本质上是以都市圈为地理单元的经济区，是以中心城市为依托，在生产体系诸方面存在分工和协作，各类经济资源具有较强聚集性和辐射性的经济区域综合体。其主要特征是“中心—外围”的市场结构和市场配置资源的高效性集聚经济。

行政区经济与都市圈经济的矛盾表现在对区域协调发展的约束：一是存在行政壁垒，各省区市规则不统一，信息不透明，要素流通领域的分割依然存在，对内开放程度滞后于对外开放程度，难以实现资源的优化组合。二是经济发展缺乏协调，产业同质性依然严重。三是基础设施重复建设。目前长三角地区在交通网线等基础设施方面基本实现一体化，但无法形成一个覆盖全区域的公共产品供给主体，港口、机场等枢纽型基础设施的建设仍存在大量重复。四是环境一体化治理难以为继。以行政区为基础的治理模式导致生态分割，产生跨界污染（详见表1-1）。

五、我国行政区经济历史沿革

改革开放之前，我国一直实行的是中央集权的计划经济管理体制，全国财政实行高度集中的统收统支体制，由于中央政府集中了全部的财政收入并制订一个包括全部下级政府的统一预算，地方政府没有自己单独的预算，没有任何财政自主权。在这种体制下，中央政府是制度创新的发动者和新制度方案的制订者，地方政府则是方案的具体组织者和实施者，实际上是中央政府的代理机构，并作为中央政府计划和政策的被动接受者和忠实执行者，在中央政府和微观主体之间起着上传下达的作用。此外，即使地方政府的决策者发现通过改变现有制度安排能够获得潜在外部利润，也可能会迫于外部政治风险和意识形态压力放弃这种打算。在这种从属地位和被动环境下，地方政府既缺乏制度供给意愿，也没有制度创新的能力，不会积极推动制度创新以实现本地区经济利益最大化，从而经济领域的地方政府竞争现象就更不会存在。由于实行高度的中央集权，中央政府在各类资源的配置方面处于主导地位，地方政府之间的竞争则更多地表现在对由中央控制的有限资源的竞争上。但这种竞争缺乏正常的利益外显表达渠道，是属于政治领域的。

改革开放之后，1994年实行分税制改革之前，中央政府通过放权让利的实惠行动改变了地方政府的制度约束条件，其中最主要的就是实行财政分权化，实行“分灶吃饭”的财政管理体制。一方面，财政体制的变化使地方政府必须脱离传统经济体制下的行为目标和活动方式，逐渐演变成为一个具有独立经济效应和二元目标函数的利益主体，除了追求整体利益外，也要追求本地经济利益最大化，进而实现本地财政收入规模的最大化。另一方面，地方政府拥有了比过去更多的资源配置权，获得了实现地方经济利益最大化的手段，可以在更大的时空范围内实现经济资源的整合与优化，这使其积极谋取潜在制度净收益成为可能。但这一时期的财政包干体制存在两方面的弊端：一是定额合同使中央丧失了地方经济增长带来的增量收益，二是分成合同降低了地方政府的征税努力——地方政府为了将更多的税收留到本地区，会与当地企业“合谋”，从而造成中央收入占财政总收入的比重和财政收入占GDP的比重“双下降”。尽管主线仍是中央政府主导的强制供给型，但“放权让利”的政策在很大程度上激活了地方政府经济活动的主体意识。地方政府不仅担任中央政府代理者的角色，而且逐步以制度创新主体的身份出现并发挥作用，这也为地方政府间的竞争提供了充分条件。

1994年分税制改革，实质是中央政府为了解决在以前财政分配制度下中央政府在财政分配方面任由地方政府摆布，而地方政府往往滥用其自由裁量权，侵占中央的财资来扩充自己的收入的问题。1994年分税制改革实质上是一次财政收入分权改革，即以划分中央和地方的收支范围为起点，按照“存量不动、增量调整”的渐进原则，通过修改税收分配规则，明确中央和地方的财力分配关系，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，进而提高财政收入在国内生产总值中的比重，提高中央财政占财政总收入的比重。各级地方政府基本参照上级政府的做法，划分与下级政府收入。这样一种自上而下推行的分税制财政管理体制改革，使中央宏观调控能力得以强化，“诸侯经济”的现象开始减少，同时也有利于全国统一市场的形成。由于地方的自主收益权逐渐得到了合法化和来自中央的认可，财政分权制度的进一步成熟一方面使中央与地方之间的关系得到稳定；另一方面地方政府的独立利益更加明显，并成为推动地方政府展开竞争的关键动力。

六、国内外竞争性行政区经济文献综述

1．国内研究的文献综述

较早对我国地方政府竞争进行研究的著作是樊纲、张曙光合著的《公有制宏观经济理论大纲》一书。该书通过说明宏观经济各主要行为主体的利益目标、行为方式和他们之间的利益矛盾，论证了在改革前后不同经济运行体制下，各种宏观经济变量的决定方式和决定过程。他们强调，在分权化和市场化改革之前，我国地方政府之间所呈现出的是一种“兄弟竞争”的关系，并不存在真正意义上的竞争，因为他们只是代理中央政府开展地方性工作，实现中央对地方的控制和管理。

许成钢、钱颖一针对我国地方政府竞争提出了“向地方分权的权威制度”，深刻剖析了中央向地方分权的制度基础。他们认为，我国经济改革的两大特点为地区实验和地区竞争，但我国的渐进式改革之所以取得巨大成功是因为中央政府鼓励和提倡地方政府进行创新实验，而行政性分权则强化了地方政府官员个人及集体的利益和辖区居民的利益，加剧了地方政府之间的竞争。这种地方政府竞争可能是一种“帕累托改进”，即通过改善辖区的基础设施条件，加快制度创新，提高政府办事效率等，不仅有利于促进辖区经济的发展，而且也有利于促进其他地区经济的发展，为经济发展提供了动力源泉。而中央政府在向地方进行财政分权的同时维持了政治的集中和根据政绩考核奖惩地方官员的权力，由此来促进地方政府积极发展经济和实现中央政府的各种政策目标。然而，这种地方政府竞争也可能无视国家利益而产生一种“帕累托效率”的损失，即地方政府竞争缺乏良好的竞争秩序，突出表现在地方保护主义、重复建设、招商引资大战等方面，由这种无序竞争所带来的本地经济发展是建立在其他地区经济发展或全局利益受损的基础上的。也就是说，虽然这些方面的竞争在一定程度上或至少在短期内有利于当地经济的发展，但对其他地区的发展或全局的发展是不利的。

张五常在《中国的经济制度》中指出，中国近30年来经济高速增长的原因是中国各地地方政府的高度自由竞争。他认为各地地方政府主要的竞争筹码是土地。中国在土地法、规划法中认定县一级为行使国家土地所有权的主体。中央和地方对土地的两权分离是中国地区竞争的主要原因，土地所有权归中央政府，而使用权则层层承包出去，并最终落在县一级。县与上级政府之间有一个收入分配方程式，这对鼓励县域竞争起到了十分重要的作用。地区竞争制度造就了中国奇迹，是我国经济长期快速平稳增长的核心因素。

张维迎与栗树和（1998）运用博弈论的分析方法对我国行政区之间的竞争与国有企业民营化之间的关系进行了深入的剖析，得出结论：20世纪80年代初的地方分权政策导致了地区间竞争，地区间竞争又反过来引发了民营化。由于产品市场上的地区间竞争非常激烈，每一个地区都必须尽可能降低生产成本以保持生存所需的最小市场占有份额。为了使经理降低生产成本，地方政府就必须让渡全部或部分股份给经理。激烈的地方政府竞争推动了我国国有企业进行民营化改革的浪潮。放权导致了地区间竞争，地区间竞争又反过来引发了民营化，由此形成了地区竞争和民营化的螺旋上升趋势。

李一花（2005）强调地方政府竞争，并着重描绘了地方政府为了吸引更多辖区外的资本、创新技术、人力资源等生产要素进入本行政区，以提升本地的经济竞争力，并且提高当地居民的收入水平和福利而实施的一些竞争措施。吴旬（2004）认为地方政府之间的竞争是在将开发区作为吸引外资的主要载体的基础上展开的，这也就解释了为什么各种类型的开发区、园区、特区等会在我国如火如荼地进行。各种类型的基础设施建设与地方官员的利益诉求具有完全的重合性，因为可以依托这些来吸引国外资本落户开发区并在此生根。此外，这些项目的上马能够帮助这些区域获得国家赋予的某些优惠政策，例如专项性转移支付等。

陈建军（2005）在研究长三角区域经济合作问题时，从要素资源配置的角度提出区域经济合作主要有三种模式。一是政府主导的行政一体化合作模式，这种合作模式的典型是计划经济环境下的区域经济关系。在已经进行了多年市场化改革的情况下，再来采用这种以行政协调为主的区域经济合作模式是不合适的。二是市场主导的区域经济合作模式，这种模式就是借鉴发达国家的经验，开放市场，撤除贸易和要素壁垒，降低地方政府对本地经济的干预功能，切断地方政府和本地企业家的联盟关系，真正形成市场主导的区域经济合作和区域经济发展格局。从中国经济发展和改革开放的趋势来看，用后一种办法去解决问题可能是更好的选择。但是马上采取这种区域经济合作模式显然也是不现实的。中国还处在体制转型和经济发展的过程中，市场机制本身还很不完善，我们面临的市场是一个功能不完全的竞争市场，是一个正处于发展过程中的市场。在这种情况下，充分发挥各级地方政府指导本地区域经济发展的作用，依旧是推动区域经济发展不可忽视的重要环节。三是政府推动、市场导向、企业主导的区域经济合作模式。中国正处于转型经济时期，如何打破地区之间的行政壁垒，促进产品和要素的流动，推进区域经济合作，加快全国统一市场的形成，是改革和发展的重要课题。因此，采取政府推动、市场导向、企业主导的区域经济合作模式可能是最好的选择。

2．国外研究的文献综述

最早提出了“政府竞争”这一概念的是Albert Breton，他在《竞争性政府：一个关于政治和公共财政的经济理论》（Competitive Governments:an Economic Theory of Politics and Public Finance）一书中指出，由于微观主体具有充分的选举权，在很大程度上可以决定官员是否可以当选或者连任，所以，政府部门都在着力提高自己提供公共产品和公共服务的能力，以满足当地居民和市场主体的需求，迫于压力，联邦制国家的政府之间、政府部门之间以及政府部门以外的行为主体之间总是充满竞争。地方政府竞争赖以存在的基础是本地居民和市场主体能够在全国范围内自由流动，如果对政府的行为结果感到失望，辖区居民可以充分发挥“用手投票”和“用脚投票”的机制，因此要想吸引并将居民和市场主体留在当地，政府必须提供最优的、令居民满意的公共产品和公共服务。这一理论将选民所拥有的选举权和构成制度竞争的动力相联系，克服了以往理论关于“用脚投票”问题研究的缺点，使得政府竞争机制在政治选举中具有适用性。诺斯（North）、柯武刚（Wolfgang Kasper）和史漫飞（Manfred E.Streit）等新制度经济学家是行政区竞争理论的代表人物，他们揭示了国与国之间以及国家内部的竞争会使统治者改变其制度选择，因为选民会以某种方式或者付出某种代价来支持某个竞争者。此理论强调了竞争环境对于制度制定和选择的重要性。他们的基本分析逻辑是各个政区为了吸引选民而改善投资环境，健全法律法规体系，提高政府运行效率，完善产业相关配套政策等。

国外学者在研究普遍意义上的政府竞争机制的同时，也对中国地方政府竞争机制进行了研究。德国哈勒-维腾贝格大学教授何梦笔（Carsten Herrmann-Pillath）是研究中国问题的专家，他强调像中国这样幅员辽阔的国家，区域内部和地区之间都有巨大的差距。因此，统一的经济转型不适合中国，各个地区都会形成适合各自区域的经济转型路径。其代表性作品《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》（Government Competition:the A nalysis Paradigm f or the system Transformation of Powerful Countries）一文指出，地方政府竞争的理论可以很好地解释中国的经济转型问题。文中也提出了关于政府竞争的一系列假设条件、影响因素等。他认为，在分析像俄罗斯和中国这样的大国的经济转型时，以往从经济学角度出发的理论分析没有体现国家和空间这两个维度的重要性，具有很大的缺陷，导致分析结果不具有很强的说服力。正因为如此，何梦笔在总结以往理论分析的基础上，从演化的角度将国家和空间这两个维度引入到对大国经济转型的分析之中，从而建立起大国体制转型的分析范式，对于研究中国地方政府竞争具有重大的指导意义。钱颖一、Barry Weingast、Gerard Roland的观点是，中国特色的分权即“财政联邦主义”或“市场维护性联邦主义”，赋予了地方政府较大的自主权利，提高了地方政府对于发展辖区经济的主观能动性，这导致地区之间为了尽可能地扩大政府财政收入而为自由流动的生产要素展开竞争，这种竞争不仅为集体企业和民营企业的发展创造了良好的机会，而且还迫使地方政府为了实现辖区利益的最大化而对市场进行促进和保护，使我国的经济发展充满了活力。