第五节 区域合作的利益分享机制

在以经济建设为中心的导向和压力型体制下，区域合作中的地方政府对于谋求本地利益激励有余，而对于发展区域公共利益却激励不足。因此，区域合作规则作用的有效发挥取决于能否实现各方利益的平衡，达到合作双方或多方的双赢或共赢，这就需要有一个与此相适应的“区域利益分享和补偿机制”。在这一机制下各地方政府以平等、互利、协作为前提，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地区间的合理分配。

一、合作共赢式机制安排

欧盟一体化的经验表明，区域一体化政策的实施必须依托一定的政策工具。这种政策工具包括两种类型：一是体现为资金支持和政策倾斜的扶持政策，二是出于一体化的目标对区域内各成员所采取的控制政策。在主权相对独立的地区成员之间，若失去“胡萝卜”措施的激励和诱导，“大棒”类的控制措施将难以奏效。在任何经济合作中都有优势和劣势的一方，合作中应致力于让区域内所有地区共享合作收益。否则，合作关系就会被破坏，彼此利益都会受损。合作双方“不仅有激励做有利于本地区经济发展的事情，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情（如阻碍外地的产品进入本地市场）；对于那些利己不利人的事情激励最充分，而对于那些既利己又利人的‘双赢’合作则激励不足”。从这个基本实际出发，必须以激励与合作倾向为切入点，对现行的激励结构进行调整，将地方政府对整个区域和邻近地区的影响纳入激励考核范围，既要考核地方政府对本地区经济社会发展所做出的贡献，也要综合考虑其对整个区域所带来的正负两方面效应。鼓励地方政府遵守并实施区域合作，对消极合作行为进行惩罚和制裁。引导地方政府选择不仅利己而且利他的“共赢”行为，从而激发地方政府间区域合作的实施动力。

因此，区域间合作机制必须建立在双边或者多边共赢的基础之上，主要目标是在增进共同利益的基础上实现区域经济的协调发展。每个地区都有符合自己要素禀赋的比较优势产业，而区域合作则很好地将各成员的比较优势以分工协作的形式加以整合，共享经济利益，使整个区域的经济竞争力得到提升，最大化区域经济的利益。例如在基础设施方面，受条块体制的影响，我国的地方政府在组织和管理模式上呈现出同构性，这就不可避免地带来地区分割的条块矛盾，导致地方政府太过于全能。这一矛盾体现在基础设施建设方面就是各个地区都在追求大而全、小而全，造成了比较严重的重复建设现象，阻碍了行政区之间对于基础设施的共用和无缝衔接，使得交易成本大幅上升。因此，要想使地方之间展开合作，必须对基础设施的建设进行统一规划，并且平衡规划过程中产生的各项成本和收益。利益共享机制的形成可以通过建立跨区域的协调组织实现，组织地方官员进行及时高效的商榷，解决合作过程中出现的一些问题，实现区域间广泛深入的合作。

二、利益补偿式机制安排

参与竞合的各地方政府发展水平有较大的差异，这使得在合作过程中会出现一些地方获利很少或者在一段时间不能获利进而有终止进一步合作的冲动，回到以前的地方保护主义。另外，地方政府在合作过程中有的对其他政府的正外部性很大，有的则很小，这会导致合作可能不能吸引具有很大正外部性的地方政府。鉴于此，构建一个合作过程中的利益补偿机制就十分必要。一般情况下，利益补偿机制是通过政府间的规范转移支付制度来实现的，例如中央政府可以对获利少的和正外部性大的地方政府进行专项性的转移支付，保证他们继续合作的积极性。此外，内部成员之间也可以构建利益协调机制，合理分配彼此的利益。最近学术界热议的“京津冀一体化”迟迟未能实现的“死结”就在于行政等级差距太大，京津冀三者之间的利益关系没能协调好。北京作为首都，具有强大的“虹吸效应”，虽然北京名义上一直将自身定义为政治中心，但实际上经济总量仅次于上海，这在很大程度上减缓了天津和河北的发展速度，这也解释了为什么天津市滨海新区基础设施如此完善，却看起来像一座空城。从天津和河北的角度来看，北京是在把“包袱”甩给他们，而不是持有互惠互利的态度，这极大地降低了津冀对于一体化合作的激励。因此，行政区之间的合作最关键的是让成员共同受益，打破体制和利益的鸿沟。

同时，区域应建立相应的利益约束机制。“囚徒困境”告诉我们，地方政府都会采取“不合作”的机会主义行为方式，因为不合作的一方会侵占合作方的利益，实现比合作更高的收益。由于地方政府是有限理性的“经济人”，最后的均衡结果必然是都采取不合作的方式，造成“共输”的局面。所以说，在区域合作的过程中存在着一些地方政府为了谋取更高利益而采取破坏合作关系的行为，瓦解整个区域的合作。因此，必须制定惩罚机制，对违反规则的地方政府进行严格而沉重的惩罚，起到“杀一儆百”的作用，威慑其他想要违反规定的地方政府，保障区域合作的稳固性。

三、产业成链式机制安排

按照经济学效率机制的解释，当两个地区之间具备要素价格差异，只要运输成本足够低，就会出现产业转移。现实中却发现产业转移并不那么容易发生。实地调研发现，尽管有跨江大桥相连，但苏南企业很少愿意转移到苏北地区。这个个案实际上代表了目前在长三角产业转移中的一种普遍现象：一方面发达地区出现拥挤效应，污染日益加剧；另一方面企业却不愿意向紧邻的周边地区转移。原因是经济学家从效率机制（成本—效益）视角分析产业转移，较少把产业转移放在一个大的社会背景当中考虑。

社会学研究则有将经济生产活动放在大的社会背景中考察的传统。按照社会学理论，生产活动是嵌入在社会结构之中的，相对于易流动的物质资本和人力资本，社会资本则是难以转移的。在中国，地方乡亲血缘关系网络、地方企业关系网络、企业与当地政府官员的关系网络都成为企业嵌入当地的社会资本，特别是企业和政府官员之间的关系网络成为制约企业转移的重要的社会资本因素（杨玲丽，2012）。社会资本与人力资本和物质资本不同，即社会资本不会像人力资本和物质资本一样在各个城市或地区之间自由流动，一旦企业离开原来的生产地，就会失去嵌入在原有关系网络中的社会资本。比如东莞的台资企业从台湾转移到东莞，就是嵌入式产业转移，先是几家大企业转移到东莞，最后带动了台湾的整个电脑配件的产业链转移到东莞，将在台湾的电脑配件产业链中的社会资本一起转移过来了。前些年，东莞有些台资企业由于不满意东莞当地的治安和人才局限，迁移到长三角，但是后来又迁回东莞了，为什么呢？因为迁移出去后，他们原来嵌入在东莞本地的产业链中的社会关系网络断了，社会资本消失了。这个案例显示，阻止产业转移的不是传统的经济因素，而是社会因素——社会资本。