第三节 区域合作的障碍与制度成本
根据新制度经济学的基本理论，行政区际经济合作作为一种宏观的经济活动，其有效运转也是需要成本的。行政区际经济合作的成本，源于行政区这一“经济人”的有限理性和机会主义倾向，源于限制和克服机会主义倾向的合作制度的建立与运行。
一、区域合作的主要障碍
地方政府的行政管理体制从纵向上看，不同区域地方政府对上级政府负责，不同政府职能部门对上级主管部门负责，政府之间和部门之间相互协调沟通不是很顺畅。从横向上，每一个层级的科层结构、党政结构和宪政结构并存，而且政府也都是在同级党委主导下开展工作。这种“闭合式”制度表现在行政管理体制上有时虽然效率很高，但大多仅体现在一个政府单位内。随着区域经济一体化日益勃兴，现行的地方政府行政制度的运行面临越来越突出的困境。
一是不同行政区划之间的隔阂。相邻地方政府间由于不存在指导与被指导的关系，也没有领导与被领导的关系，随着跨区域性公共问题大量兴起，诸如地区社会治安与犯罪问题、地方基础设施的发展问题、区域环境污染问题等，都会超越体制性的地理界限，变得越来越外部化和无界化。但是，由于受传统的行政区行政观念的影响，在区域合作过程中，地方政府往往人为地制造了很多政策、体制方面的壁垒，影响了生产要素资源的流通，导致跨地区交易成本过高，限制了资源的合理配置，行政区划边界成为不同区域政府追求利益最大化的体制障碍。
二是地方本位主义的策略。地方政府为了保护自身行政区范围内的经济发展，在市场准入制度、跨区域行政执法、跨区域经济主体待遇等方面必然会采取地方保护主义的策略。我国目前地方政府行政管理体制下的条块分割，使得地方政府在制定各种公共政策的时候以本地区经济社会发展为出发点和核心。在招商引资时，首先考虑该企业是否能够增加本行政区的财政收入，解决区域内部的就业问题，而忽视区域整体产业结构协同需求。为了吸引资金、技术、人才等资源，地方政府竞相提供优惠的经济政策、土地资源，造成恶性竞争、重复建设、区域产业同构等问题。在跨区域的商品和服务业的准入方面，人为设置了很多限制条件，忽视了构建区域统一大市场的要求，造成了市场分割的局面，影响了资源的有效流通。
三是绩效考核的障碍。在现有的行政体制和干部绩效考核体制下，各项经济指标的统计以本行政区划界限，行政区内的经济增长速度、向国家纳税的多少等仍然是政绩考核指标的重中之重。虽然地方政府政绩考核的指标向绿色GDP、注重公众福利等方向转变，但是在实践操作中遇到了很多的阻碍。同时，现行的政绩考核制度并没有将地方政府对邻近区域的可持续发展和公众福利的影响作为考核绩效的参考。如果现行的政绩考核制度没有发生根本性的转变，那么地方政府区域制度变迁的动力就不会被调动起来，最终会影响地方政府的区域共赢。
四是区域间合作的成本收益不匹配。地方政府跨区域合作治理是特定区域内不同利益主体的合作，但现行的行政管理体制缺乏相应的制度安排。在地方政府间跨区域合作治理中，一方面制度生产面临集体行动的困境；另一方面制度供给作为一种公共物品，也会面临地方政府的“搭便车”行为。地方政府作为理性“经济人”，在面临制度供给时，都希望少投入，而将成本转嫁到他人身上，以最低的成本获得最大的收益，这样，制度供给就难以达到最优水平。例如在我国地方政府间现有合作中的“强—弱”联合模式中，如果没有及时对“区域弱势政府”受损的利益进行补偿，那么他们就会主动回避或撤出合作，导致区域合作制度的良性变迁难以实现。
二、区域合作的制度成本
行政区际经济合作的成本以内生性交易成本为主，包括合作制度建立成本和制度运行成本两大类。行政区际经济合作的制度成本，主要包括以下几个组成部分。
1．建立合作理念的成本
思想决定行为，合作理念的不断深化和扩展是行政区际经济合作不断深化和扩展的主要因素。合作理念的形成可以使行政主体考虑区域整体的利益，有效地抑制机会主义行为，从而推动区际经济合作的自觉进行。但是这种区际合作理念的培养和宣传是需要成本的。特别是改变地方政府习惯于从行政区自己利益的立场看问题的思维模式，把工作着眼点由本行政区利益转移到区域整体利益上，需要上级机关、新闻媒体、社会舆论等各个方面做艰苦的宣传教育工作，也需要政治体制改革、经济体制改革、政绩考核体系改革等措施的有机配合，所有这些工作所耗费的人力、物力和财力构成了建立合作理念的成本。
2．加强合作协调的成本
行政区经济合作实质上是生产要素更有效率的配置，而生产要素的流动又是一种交易行为，必然涉及交易成本问题。流动越不稳定或越不确定，交易成本就越高。在行政区际经济合作中不仅涉及同一行政级别政府之间的协调，而且还涉及不同行政级别政府之间如中央政府与省级政府、省级政府与市级政府、市级政府与县级政府的协调。而不同行政区内，不同行政级别的政府如果要进行协调，其“协调成本”即交易成本是很高的，有可能导致合作收益远远小于合作成本，最终结果就是合作各方的不合作，或者先合作而后不合作。降低“协调成本”，有效的途径之一就是通过建立不同层次的区域合作组织，由组织制度安排的运作来降低交易成本。行政区经济合作组织的制度安排存在的依据，就在于它提供了一种结构，使其成员的合作可以获得在结构之外不可能获得的部分额外收益，或者降低交易成本。
3．建立信用体系的成本
在行政区际经济合作中，行政区的“经济人”特性，决定了其为追求自身利益最大化可能在合作中隐瞒一些事实或不按合作规则行事的“寻租”行为，从而对其他合作方造成损失。因此，加强行政区际经济合作必须建立信用激励和惩戒机制，这种机制是创造信用环境的重要手段。信用激励和惩戒机制实际上是一种社会约束机制，它把各种与信用相关的社会力量和制度有机结合起来，靠法治和德治的合力、自律与他律的作用，共同激励诚实守信，惩戒失信行为，以保障良好的行政区际经济合作秩序。在此过程中，若对合作各方进行信用评价，激励诚信行为，及时披露惩处失信行为，就需要统一组织、统一协调、统一规划、统一标准、统一平台，投入必要的资金和人才，建立完善的法律法规，由此产生的成本构成建立信用体系的成本。
三、区域合作的交易成本
1．源于地方政府的机会主义行为的交易成本
威廉姆森（Oliver Williamson）在经济分析中对关于人的行为特征的基本假定做了新的界定，指出经济生活中的人总是尽最大能力保护和增加自己的利益，也就是说，经济中的人都是自私的，而且还可能损人利己。但是，人的行为要受到法律的制约，违反了法律，就要受到法律的制裁，所以法律使损人利己的行为受到一定的节制。威廉姆森把人一有机会就会不惜损人而利己的“本性”，称为机会主义。人的这种本性直接影响了以私人契约为基础的市场效率。市场上交易的双方不但要保护自己的利益，还要随时提防对方的机会主义行为。每一方都不清楚对方是否诚实，都不敢轻率地以对方提供的信息为基础，而必须以自己直接收集的信息为基础做出交易决策。因此，机会主义的存在使交易费用提高。交易越复杂，交易费用提高的幅度也越大，一切足以引起提高市场交易费用的其他因素只有通过人的机会主义行为，才会具体转化为交易费用的上升。在行政区际经济合作中，由于行政区具有经济的人性特征，在追求自身的利益最大化的驱动下，也会存在机会主义行为，限制和防范地方政府机会主义的措施所产生的交易成本，构成了合作制度运行成本的重要组成部分。
2．行政区际经济合作的不确定性所产生的交易成本
不确定性指包括经济生活在内的人类社会发展变化，不是简单的机械运动，不可能完全准确预测未来的局势，或者说充满着不准确性。在市场中，一项交易从发生到完成需要持续一段时期，在该时期中可能会发生很多影响交易双方权利和义务的事件，从而影响交易契约的执行。那么，当市场条件变化对一方不利时，该方可以以契约的前提改变为借口而停止履行合同，在不违反法律的情况下给交易伙伴造成损失。为了避免这种情况的发生，交易双方将尽可能把契约写得十分复杂，力图包括一切未来的可能性，以及每一种情况发生时双方的权利和义务。但是任何契约都不可能是完全的，总会给机会主义行为留下可乘之机。而且交易本身越复杂，交易谈判及其所达成的契约越趋复杂化，交易费用就越高，市场作为一种交易的管理机制其效率就越低，甚至不能完成交易。
在行政区际经济合作的过程中，也同样存在着不确定性，这些因素的变化会影响合作契约的签订和执行，同时由于机会主义行为的存在，行政区在市场情况变得不利时，处于劣势的合作方就可能违约，给其他合作方带来损失。为了避免违约情况的发生，行政区际经济合作的各方就需要把合作契约签订得十分周详，力图包括一切未来的可能性以及每一种情况发生时双方的权利和义务。其结果是合作越复杂，交易谈判、缔约的过程就越复杂，由此形成的成本即行政区际经济合作的不确定性所产生的交易成本。
3．由政府职能及经济运行目标的偏离所产生的交易成本
地方政府在中央放权让利的过程中职能不断扩大，而且截流了部分中央政府向企业转移的权力，形成地方利益。一方面，地方政府是行政区域内配置资源的重要主体，地方政府能通过直接或间接地设置各种贸易壁垒，提高企业跨地区交易的成本，阻碍要素在空间的流动，影响区域经济一体化的进程。重新规范政府职能，明确中央和地方政府的职权和关系，以及政府的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务等，以此解决相关的成本问题。另一方面，长期以来，地方政府经济运行目标过度重视经济增长速度，把GD P的增长作为考核地方政府政绩的核心指标，忽视了增长的质量，并引发地方保护主义和重复建设问题屡禁不止。究其原因，地方行政长官热衷政绩工程，只关心自己与竞争者的相对位次，从而不仅做有利于本地区经济发展的事情，而且也倾向于去做诸如地方市场保护等不利于其竞争对手所在地区的事情。一些地方政府“损人利己”，对那些“利人利己”的“多赢”合作却兴趣不大，产生由地方政府的“道德风险”所形成的行政区际经济合作的交易成本。