第五节 地方政府竞争的内生动力

地方政府竞争主要是基于我国财政分权改革和GD P考核两种制度性安排。改革开放之后，中央与地方的关系通过分权化改革进行了重新调整。经过调整后的地方政府掌握了区划范围内各种经济资源的实际控制权，其本身也因此而成为有明确且独立利益取向的行为主体，基于市场化的经济激励，地方政府将发展地方经济作为政府治理第一要务。

一、政府考核机制的倒逼效应

考核指标体系的片面化，助长了短期化经济行为，影响了区域经济的协调发展。目前中国地方政府政绩考核指标体系过分注重GDP的增长，指标体系存在片面化问题。在经济基础较为薄弱的改革开放初期，把GDP作为政绩考核的硬指标有其合理性。政绩考核竞争在中国经济腾飞过程中具有十分重要的作用，并且将GDP作为考核标准比较客观，数据易得且考核成本低，但同时我们也必须认识到我国现在的以GDP增长率为单一考核标准的区域竞争有一定的局限性和弊端，这种考核往往是不计成本的，忽略对生态、社会和其他方面的不良影响。为了尽可能增加GDP，地方政府将主要精力放在发展工业和房地产上，扭曲了产业结构。

20世纪80年代中期，中国开始在全国范围内推行政府部门的目标管理责任制，并以政绩（绩效）考核作为政府内部管理控制的手段。由于在上级政府辖区之中往往同时存在多个地方政府，上级政府在对地方政府完成任务情况进行考核时，会以其辖区内的其他同级地方政府的完成情况作为参考。因此，同级地方政府之间会不可避免地产生竞赛意识，这种意识的具体表现就是，每一届地方政府都会想方设法把其同级对手甩在身后，以求在上级考核中脱颖而出，获得最大的政治利益。

二、财政分权制度带来的自利行为

我国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境中进行的，财政分权缺乏法律保障，财政分权和行政垂直集权矛盾且分权制度安排本身不规范。从组织机构上说，中央虽然有诸多部门管理跨区域问题，但多是纵向系统内部的央地对应关系，缺乏统一的管理部门来协调跨区域公共问题。各个系统部门之间存在的利益矛盾极易带到跨区域公共事务处理中来，造成了区域内部利益协调不畅。分权化改革虽然取得很大进展，但是中央的控制权限和范围仍然更大。在现行分税制的财政管理体制下，财政的重心上移了，而事权的重心却下移了，地方财政收入占全国财政收入的比重，已由从分税制改革前的70%左右骤降到50%以下。加之地方政府承担着与其财力极不相匹配的事权，使得本已拮据的地方财政雪上加霜。而且，地方政府缺乏与之相对称的税收自主权或举债权，加上我国现阶段转移支付制度还不完善，无法通过规范的财政转移支付制度来实现中央与地方、地方与地方利益转移，让大家共同分享发展带来的利益。

地方政府官员为了获得更多的财政收益，依然会不遗余力地推动地方政府竞争，提高地区经济发展水平。在财政分权体制下，地方政府官员可控收入主要取决于地区经济发展水平。地区经济发展水平越高，地方政府的可控收入就越高。当然，在监督机制不健全的情况下，地方政府可以通过非正式渠道获得收入（如预算外收入和体制外收入）。但是经济越发达的地区，地方政府通过正式渠道（预算内收入）获得的收入就越多，且越能满足自身财政支出的需要，这样做不仅在汲取收入过程中无须顶着侵犯辖区内居民利益的“恶名”，而且能获得辖区居民对地方政府官员个人声誉的褒扬和对地方政府官员实施政策的支持。当然，如果地区经济发展水平不高，地方政府支出将在很大程度上依赖于非正规收入，但即使是这样，经济发展水平越高，非正规渠道的收入来源也就越丰富，客观上在征收这些收入时成本和难度也会相对降低。因此，推动地区经济发展对地方政府官员和辖区居民来说，是一个能够实现“双赢”的途径。这样看，中央以GDP为中心展开的晋升激励与财政激励形成了一定程度的“相容”。

三、辖区资源的竞争性流动机制

地方政府竞争的经济资源主要是物质资本、人才和技术三大要素，其中人才和技术受到辖区内地理环境、人文环境和辖区内企业的技术基础等因素的影响，在短期内很难吸引大规模的人才和高层次的技术。但对于资本而言，在分权体制下，地方政府则可以运用中央赋予地方政府的自主决策权力，在短期内通过调整地区的财政金融政策，加强基础设施建设等途径，实现大规模的资本引入，而资本的引入可以在短期内推动当地经济的快速增长，且通过乘数效应数倍地扩大经济总量，这一特性非常符合地方政府官员在较短的任期内实现经济快速增长的需求，满足其在任期内汲取更多的财政收入和获得更多的晋升机会的意愿。随着中国金融体制的改革和资本市场的建立和完善，资本跨区域流动的成本非常低，基本上可以实现区域间的自由流动。资本的趋利性质决定了只有那些能够使资本实现快速和大规模增值的地区才能获得资本拥有者的青睐，大量的资本将快速地向这些地区集聚。而那些基础设施较差、税负较高、企业经营的制度环境较差的地区，资本将很难流入，甚至这些地区的自有资本也可能会流向其他地区。可以说，资本的“用脚投票”机制是对地方政府竞争行为的最大约束。

为了留住本辖区内的优质资本和吸引区外资本的流入，地方政府不可能任意侵害辖区内经济主体，相反会推出更加优惠的财政税收政策、更加灵活的经济制度和更加贴近居民需求和意愿的行政服务。在此基础上，各地区起初采取了单纯的税收竞争，通过财政返还的形式降低了由中央制定的硬性的实际税率，以期吸引各类资本，特别是外国直接投资（FDI）。当税收竞争进入底线（税收收入仅能满足地方政府基本的财政支出需求）后，各地区则纷纷加强对本辖区内基础设施的改造，修桥铺路，建设信息网络，提高硬件设施的档次，以期通过对辖区内硬件设施的改造和完善，降低交易成本，提高资本的盈利水平，吸引区外资本的流入。最后，各地区很快进入了制度创新的竞争阶段，通过完善各类经济制度，以期激活各类经济主体的活力，并创造出一个有利于资本增值、企业经营和居民生存的环境。在竞争中获胜的地方政府获得了资本的青睐，为本地区经济增长注入了活力。