第四节 地方政府竞争的负面效应剖析

随着我国市场经济的发展，竞争性地方政府的增长模式将遇到发展瓶颈。在市场经济体制初步形成，企业尤其是民营企业已经成为经济竞争主体的背景下，这种模式的作用空间越来越小，并且开始成为阻碍经济结构转型升级、市场经济进一步发展的突出因素。

一、地方政府竞争限制了市场公平

地方政府同时作为“裁判员”和“运动员”，不符合现代法治的基本原则，损害了公平竞争的市场秩序，为“设租”“寻租”提供了空间，滋生了权钱交易等腐败现象。许多地方为此实行“地方保护主义”，阻碍了生产要素在不同地区间的自由流动和优化配置，延缓了全国统一市场的形成。许多地方在招商引资中进行恶性竞争，给予外来投资者过多的税收优惠、经营特权等，同时压低本地劳动力价格，损害了当地民众的权益。有的地方为了“亲商”“富商”等，放纵企业大规模消耗资源、污染环境，损害了当地的长远利益。

以地方保护主义为例，地方保护主义就是在区域之间人为地建立贸易壁垒，阻碍产品和生产要素的自由流动和自由贸易。地方政府作为理性的行为主体，是根据制度环境给予他们的行为空间以及制度激励和制度约束来选择最有利于自身利益的竞争策略和竞争行为的，如果缺乏一个促进地方政府良性竞争的制度环境的话，地方政府就会出于地区利益的考虑而采取地方保护主义的竞争策略，使得信息传递的功能更不健全，造成区域经济封锁和区域贸易壁垒，导致各种经济要素得不到有效流动。地方政府在经济上差别对待当地企业和外地企业，保护当地企业，为了将生产要素留在本地而禁止本地生产要素外流，避免其他地区的产品抢占本地的市场而限制外地商品进入等。区域之间的贸易保护主义是地方官员一手策划和“导演”的，各地政府都在自身的政治利益和经济利益的诱导下对地区间的经济来往进行了不应有的干预。经济学中“来自交易的收益”的基本常识告诉我们，自由贸易可以扩大市场范围，提高各贸易地区的专业化水平，促进这些地区的经济发展。世界上的许多国家之间已通过双边和多边贸易协定达成市场开放和自由贸易，以此增进各国的经济利益，而我国有些地方却实行地区封锁和市场分割，这显然不能仅从财税和利润等经济利益激励中得到解释，其背后包含着对政治收益的强烈追求，因为这样做可以给地方官员的竞争对手制造困难，有利于降低政治竞争对手在排名中的相对位次。

二、地方政府竞争带来低水平重复建设

在市场经济的竞争机制下，企业之间的竞争总是存在重复建设的现象，这样的重复建设是竞争的前提条件，“没有重复建设，就没有市场经济，重复建设是竞争的基础”（钱颖一，1999）。也就是说，不允许重复建设就意味着不允许市场竞争，竞争机制也就无从发挥调节社会经济资源的作用，重复建设是市场价格信号指引稀缺资源被应用到最能体现其价值的地方的保证。但由于地方政府实际上并不承担因重复建设带来的成本和风险，政府主导下的重复建设不可能有利于资源配置的最优化。

改革开放以来，各行政区的低水平重复建设一直是难以解决的一个问题，是影响我国区域协调发展的又一大原因。有的学者认为重复建设是市场经济必然的合理的产物，竞争必然导致重复建设，这样消费者才可能从中做出选择，实现优胜劣汰。也有的认为重复建设的原因同地方保护主义是一样的，属于财政分成导致的地方政府间为税收而竞争的后果。但无论如何，地方政府间的竞争是造成低水平重复建设的根本原因，从这一角度来分析地方重复建设问题具有更加现实的意义。

基础设施建设的投入主体是政府，政府为了改善区域建设面貌，会将政府主导型的投资过多投入基础设施建设，甚至进行恶性竞争，即使项目不具有长期盈利性甚至有可能出现亏损。但地方官员的诉求似乎并不是项目的绝对盈利性，只要这个项目的上马能够破坏竞争对手的意图，阻挠或者降低竞争对手的净收益，这对于地方官员来说就是值得的。这就解释了地方政府之间相互攀比的现象，比如你搞一个产业园区，我建一个高新技术开发区，你修一条铁路，我造一个港口之类的，这同时也揭示了我国经济发展史上曾经出现过的机场大战、港口大战等，中西部不少地区高速公路车流量极小等现象的深层原因。这些均为地区的盲目投资和低水平重复建设，其中很大一部分机场、港口都处于闲置和亏损状态，这不是市场机制所产生的正常的经济现象，而是在这样的官员晋升的政府竞争背景下，市场分割、产业趋同成为常态。同时，为了在招商引资方面具有主动性，几乎每个地方都竞相设立各种形式的开发区或产业园区，造成园区平台的同质化。

政府在公共基础设施方面的大量投资，还带来地方政府的债务危机。分税制之后留给地方政府的可用财力已经非常有限，地方政府要通过税收分成来进行公共产品供给的能力已变得相当薄弱，地方政府依靠税收竞争获取经济资源与经济活动的空间日益变小，必须通过政府信用融资来增加公共基础设施建设投入，进而造成地区间公共产品供给水平的差异，引起资本、劳动力等经济资源的跨地区流动和地区间经济增长的差异性。但随着地方政府融资平台债务规模不断累积，甚至超过了地方政府可承受的偿还能力，国务院也看到这一潜在债务风险，特要求加强地方政府性债务管理，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范、化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

三、地方政府竞争不利于土地资源集约节约利用

各地方政府尤其是市县掌握的最有价值的经济资源就是土地。地方政府最直接的竞争是招商引资，在招商引资中的土地价格竞争已经类似于企业之间的商品价格大战。地方政府为了吸引投资不惜以极低的价格甚至零成本提供土地，还利用大量的财政收入进行补贴，有的地方财政不但补贴土地差价，还补贴各种规费。这样严重扭曲了反映市场信息的土地价格，大大损害了土地这种稀缺资源的价值。另外，为了短期经济绩效，地方政府热衷于发展房地产，导致大量的土地用于地产开发而失去了远期规划的潜在价值。地方政府为了增加财政收入，利用控制的土地资源大搞“土地财政”，不仅损害土地储备，还引发了“地王”频出，助长了房价虚高。土地资源是经济长期持续发展的关键，也是国家经济命脉之所在。在土地日益稀缺的今天，地方政府围绕土地资源所展开的恶性竞争，为了眼前的利益而损害了地区甚至国家的长远利益，无异于一种慢性自杀。这种损害土地市场利益的恶性竞争现象在市县竞争中表现最为明显，而且有愈演愈烈的态势。

四、地方政府竞争不利于国家宏观经济管理

由于中央放权，各级地方政府在实施各项政策时有许多主动权，在法治不健全的条件下，同时由于中央对地方政策实施的监管困难，地方政府在财政政策方面实际拥有的自由裁量权比理论上所能容许的要大得多，由此就会形成中央决定名义税率，地方决定实际税率的情况，导致地方政府为了招商引资陷入恶性税收竞争。其结果是既减少财政收入，又导致国家税政的混乱，政府威信降低，腐败概率增加，严重损害了国家宏观经济管理秩序。也由于中央对地方政府的监管困难，地方政府对有利于自己的中央政策积极实施，而对不利于自己的政策就避实就虚，导致“上有政策，下有对策”，这样弱化了中央政府的宏观调控能力。这种干扰国家宏观经济管理的现象由于中国特定的政治周期而表现得愈加明显。有些地方政府甚至以当地比较落后、发展速度还不够快为由，对宏观调控持不满或抵触的态度。

地方政府的过度竞争也加剧了政府财政收支风险。地方政府为了在竞争过程中占据先机和有利地位，一方面会在改善基础设施、提供公共产品等方面加大财政支出的力度，另一方面也会由于实行税收和补贴优惠政策而在一定程度上造成地方财政收入的减少。由于在现有财政体制下地方政府事权和财权不统一，决策者就会通过借债和“土地财政”等形式来拉动本地区的经济增长，但假设经济景气不佳或处于下行期时，市场微观主体的生产能力下降和资产价值的下降会对地方政府的支付能力造成冲击，进而也会影响到金融体系的流动性和稳健运营，系统性的风险敞口变大会对市场主体的经营造成更大压力。为了解决财政支出不足的问题和偿还债务，地方政府不得不加大对辖区经济资源的汲取和掠夺性开发，使地方政府有可能从“援助之手”向“掠夺之手”转变，阻碍地区经济转型，降低地区经济增长效率。