第二节 地方政府的行为诉求及竞争策略

地方政府既是上级政府的政策执行者，也是区域经济增长的组织者、推动者，同时又是区域政策制定者、执行者、仲裁者。地方政府竞争是在制度上为有效吸引、拥有和转化资源，占领和控制市场等方面获取优势，进而增大本区域利益，以及与其他地方政府展开较量。

一、地方政府竞争的含义

地方政府竞争是指不具有行政隶属关系的地方政府为了促进本辖区的经济增长和社会发展，围绕各种有形和无形资源而在投资环境、法律制度、政府政策等方面开展的竞争。在生产要素自由流动和总量有限的前提下，一地拥有的生产要素的多寡，直接关系到当地的经济增长和财富规模，也直接关系到政府可控的资源和政治影响力。于是，为了吸引和稳固居民、资源在当地扎根，地方政府之间就产生了类似企业竞争的政府竞争。

随着我国市场化改革向纵深推进，经济市场化背景下的区域间的地方政府已不再是农业社会时期那种垂直统治下“自给自足”型的封闭式政府，而是拥有相对独立地方利益和横向竞争压力的开放式政府，地区间资源和要素流动性的加强也使得这种竞争愈演愈烈。当居民不满意这一地方政府提供的公共物品的质量和数量时，居民就可以采取“用脚投票”的方式，离开这一地区而选择公共产品的质量和数量符合其偏好的地区来居住，这样的结果是，每一地区的居民可以通过自由流动而达到对公共产品满意，从而达到了“帕累托最优”状态。

二、地方政府的“经济人”角色

根据公共选择理论，“经济人”的假设不仅适用于市场中的行为，而且同样适用于政治领域中的非市场行为。政治市场上的政府同样是理性的“经济人”（布坎南，1989），因为政府并非抽象的实体，而是由有自身利益需求的个人组成，政府的行为规则由人制定，政府的行为也需要由人去决策，而这些人都不可避免地带有“经济人”的特征。地方政府在社会经济活动中有着相对特殊的身份、地位、职能和行为，作为政府是国家行政序列中的一个环节，作为所有者又是国有地方经济的投资人和保护人，是一个相对比较特殊的市场行为主体，在经济社会活动中起着举足轻重的作用。政府及其决策者在经济市场和政治市场活动中的行为并不总是以代表选民效用最大化为目的，而是会像“经济人”一样有自己的利益追求，并借助政府的强制力实现个人效用的最大化。地方政府竞争中要素流动的“用脚投票”机制可以在一定程度上对地方政府行为形成一种有效约束，避免地方政府将资源任意从私人部门通过税收形式转移到公共部门，避免公共部门的过度膨胀，限制特殊利益集团的利益，从而有效遏制“怪兽”行为。在竞争机制上通过财政分权的形式，促使地方政府作为“经济人”拥有了自身利益，占有要素禀赋尤其是区域外部生产要素禀赋，借此推动自身经济发展，成了地方政府竞争的主要目标。我国地方政府更大程度上属于“经济发展型”，其次才是“社会服务型”。他们垄断着较多的经济发展资源，既是地方国企及各类融资平台的产权和各类公共资源的供应者，也是行政资源的垄断者——投资许可的批准以及投资优惠政策的制定者。

从博弈论角度看，行为主体如何利用所掌握的信息进行决策，以及这种决策的均衡问题，反映了博弈局中人的行动及相互作用间冲突、竞争、协调与合作关系。在博弈的过程中，每方参与者的利益实现不仅取决于其自身的选择和行为，也取决于他方参与者的选择和行为。某一局中人的决策函数必然要受到另一些局中人策略选择的影响，即需考虑对方“理性”的反应。博弈论相对于其他分析工具而言，最突出的优点是，当局中人的目标之间发生一定程度的冲突时，他们能够协调相互关系，实现博弈均衡。正是由于这个优点，博弈论成为研究地方政府竞争一个非常有效的理论工具。就一个地方政府而言，其他地方政府的行为构成了其行为的外部环境，在示范效应与激励效应作用下，地方政府间的攀比，就会演变成一种地方政府间竞争的博弈过程。利用博弈论的方法分析地方政府间的竞争行为，目的在于使问题的研究不再局限于站在某个决策方的立场上找出针对其他方的对策，而是分析这些决策过程中各博弈方相互制约、相互作用的规律。

二、地方政府的行为诉求

地方政府既要服从上级甚至中央政府的要求，又要服务于普通百姓、企事业单位，就需要对自己的行为进行目标设置，以更好履行行政区政府职能。一是服从上级政府要求。改革开放以前，地方政府作为中央政府在地方的代理人，处理地方事务，发挥地方政府对区域管理的便利性和有效性。到目前为止，这一角色仍然没有改变，地方政府依然要对上级政府负责。由于上级政府拥有对地方官员的升迁任免权和对地方资源的控制和支配权，这就决定了地方政府的行为目标是完成上级政府的任务，获得上级政府的满意和肯定。党的十一届三中全会的召开标志着我国将工作重心转移到经济建设上来，全国上下的首要任务是发展经济，这就出现了自上而下经济指标的层层分解，再加上中央对地方政府的政绩考核和对地方官员的政治升迁是以经济绩效为主，那么地方政府的行为目标自然就收敛为大力促进本地的经济增长，甚至不惜一切代价提高经济增加值，也就是所谓的“数据出官”。

二是赢得辖区内市场微观主体的支持。除了向上负责，地方政府还要向下负责，得到辖区的微观主体（当地企业和居民）的支持和爱戴。对地方政府而言，辖区微观主体是其得以存在的基础，因此地方政府的行为必须反映辖区微观主体的意愿。而辖区微观主体的意愿则为追求生活水平的提高和投资环境的改善。这样，地方政府的角色就被定义为地方的管理者，并且提供辖区内的公共产品和公共服务。如果对地方政府的行为结果感到不满，微观主体原则上可以利用“用脚投票”和“用手投票”的方式来给地方政府施压。但是要想满足微观主体的利益诉求，必须要以地方的财政收入作为坚实的支撑，否则生活水平的提高、基本公共服务的改善都是空谈。所以，在微观主体的压力之下，地方政府的行为目标必然是发展地方经济，进而增加政府财政收入。

三是官员自身职业生涯的追求。在完成中央政府的任务以及满足辖区微观主体的诉求之外，地方政府也有自身的利益追求。20世纪80年代中期，中国开始在全国范围内推行政府部门的目标管理责任制，并逐渐形成了将地区GDP为中心的政绩（绩效）考核作为政府内部管理控制的手段。这种官员的职务晋升制度必然会和财政分权下的地方政府竞争产生激励相容，进一步强化竞争的范围和程度。但是，政治晋升是一种极为稀缺的政治资源，晋升游戏的参与人也深知这是一场零和博弈。甚至有人把中国特有的官员政绩考核体系看作“晋升锦标赛治理模式”。在这个零和博弈过程中，一个官员的晋升会直接降低另一个官员的晋升机会，因而使得处于政治和经济双重竞争下的地方官员之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大。

三、地方政府的竞争手段

竞争性地方政府的增长模式是特定历史阶段的产物，这种增长模式是我国处于生存型阶段形成的，是在私人产品严重短缺、经济总量严重不足、市场经济体制和市场主体尚未形成的特定背景下形成的，其在推动我国经济的高速增长以及经济总量的快速扩张中发挥了重要的历史作用。某种程度上，竞争性地方政府的增长模式已经成为中国特色社会主义市场经济体制的重要组成部分，是中国保持经济活力的重要因素，是中国发展模式的突出特点。地方党委政府负责人在现实中类似于公司的“董事长”，立足于提高当地的经济发展能力，政策执行中致力于不断优化整体的营商环境，提高对投资商的吸引力。具体政策中，主要有税收、土地、直接投资等竞争手段，同时不断提高政府服务水平。

一是各种财税优惠政策方面的竞争手段。地方政府之间之所以会展开激烈的税收竞争，是因为他们想要获得的东西是稀缺性的，例如资本、创新技术、高技术人才和生产要素等。税收竞争是指在国家通过税法规定的地方税权范围内，各地根据自身情况，承诺对满足条件的特定纳税人实行低于法定名义税率的优惠税率，或者免除或减少纳税人一定期限内应当缴纳的税款，以达到吸引本地区以外税收资源流入或阻止本地区税收资源流出的自利行为，它是财政逐步分权化的必然产物。作为地方政府间竞争的重要内容，税收竞争服务于地方政府间竞争目标，主要体现为以吸引外来投资为导向和以实行地方保护主义为导向。为开展多种形式的招商引资，地方政府通过税收优惠、税收减免、所得税返还、财政补贴甚至以放松税收监管力度的方法来吸引企业在当地投资，其中有些甚至是制度外的非法的财税竞争。同时，由于地方政府并没有财税立法权，必须通过争取某种国家级试点，以试点权来增加竞争筹码。除了向中央政府争取试点权以外，地方政府自身也有足够的动力进行局部试验和创新，因为改革开放以后创新一直是中央所提倡和鼓励的。如果试验成功，地方官员会受到奖励，在竞争中就处于优势地位，而其经验会在其他辖区加以推广；如果失败，只要是在法律允许的范围内，就不会受到中央的批评，这其实会造成地方政府打擦边球的行为，很多情况下也导致了地方政府的违规行为。在分税制体制下地方政府在税收分成方面的空间已经非常有限，但为了吸引投资商，还是得在权限范围内给予企业一定年限的税收返还。国家为了严肃税收体制，在2014年短暂出台的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》中禁止地方政府擅自进行税收调整，但最后迫于市场压力，临时终止文件执行，待今后另行部署。

二是土地出让优惠政策方面的竞争手段。国家对经营性土地出让强制要求实施招拍挂制度，但投资企业的意愿是低价拿地。为了吸引企业的投资，有些地方政府规避国家土地政策，让投资企业以明显低于公正的市场价格拿到土地。如有的地方政府在招商引资时，与企业签订投资协议，约定投资企业的投资规模，并承诺在企业投资达到相应的投资规模后，地方政府保证企业的最低用地价格。有的企业先通过招拍挂方式以正常的价格取得土地使用权，政府在企业投资达到协议中约定的规模后，通过地方税收返还、配套费返还或其他财政补贴的方式，将土地价差返还给企业；有的则是将土地招拍挂价格与承诺地价之间的差价由地方财政直接支付给土地部门。采用补贴方式时，企业的土地按照招拍挂确定的价值入账，企业对收到的政府补贴需要承担相应的所得税；而政府直接支付差价给土地部门时，企业的土地按照实际支付的价款来入账，造成土地实际入账价值与土地出让合同的出让价不一致，无形中又降低了企业的税负。

三是运行制度创新竞争方面的竞争手段。由于财政能力和预算约束的限制，基础设施建设的竞争空间毕竟是有限的，而且随着各地基础设施的完善，这种有形公共物品供给对稀缺资源的吸引力已经大为削弱。于是从20世纪90年代以来，地方政府之间的竞争逐渐转移到政府服务、投资环境、信用建设、产权制度改革等制度供给方面。制度也是一种政府提供的公共物品，是一种无形的公共物品。从某种角度说，制度性公共物品的有效供给对地方政府竞争力的提高和地区的经济增长更为关键。当然我国地方政府间的制度竞争还主要停留在具体制度安排的较低层次上，但是近年来有了较大提高。地方政府之间的竞争已经不再拘泥于某一具体制度（如招商引资制度、政府服务制度、产权制度等）安排上的竞争，而是着眼于提升整体实力的综合制度竞争，主动优化现有制度结构，实施制度创新。

四、中外地方政府竞争模式差异

中外地方政府竞争模式差异主要体现在以下两个方面。

一是中外政府关注的着力点不同。西方地方政府的目的是相对单一的，辖区居民效用最大化是西方地方政府的主要追求，其主要职能就是提供地方性公共物品，并以此来最大化辖区居民的效用，这使得所有的问题都可以归结到公共物品的提供是否合意这一问题上。直观经验似乎也表明，一个力图减少失业的地方政府的确会不同于一个只需关心经济效率的政府，而政治考评分最大化的地方政府也会和辖区居民效用最大化的地方政府具有不同的经济行为。而中国的地方政府却从不仅仅定位于公共物品的提供上，人们似乎也要求地方政府促进本地经济增长、减少失业等。与中央政府相比，地方政府可以采用的政策手段似乎显得既少也缺乏威力，实际上，地方政府能够运用的只有财政手段和部分实际管理权、管制权。

二是中外政府竞争手段不同。在成熟的市场经济环境下，政府对竞争性企业直接干预较少，干预主要体现在环境保护、维护劳动者和消费者安全健康等有限方面，地方政府所处的制度环境比较稳定。而作为转型国家，政府对企业实行多方面的系统干预，涉及企业的进入和退出、生产要素的投入及配置、生产工艺、产品质量及数量、销售价格、经营收入的分配等各个方面，制度环境处于不断调整的过程之中，与此同时，放权让利的改革方式也使得地方政府能在一定幅度内调整企业规制。此外，联邦制国家下的州或地方政府在调整税率方面具有更大的权力，而在中国，地方政府调整税率的方式受到更多的限制，地方政府采用税率作为竞争工具的可能性大大降低。