第一编　地方体制论

第1章　先秦分封制与郡县制：从部族国家到疆域国家

1.分封制

秦统一以前，中国是一个逐渐由散漫走向一体的过程，早期所谓的国，实际上只是一个部族活动的有限区域。随着社会的进步，国不断扩大，数量也不断减少。按史籍记载，相传黄帝之时有百里之国上万，禹会诸侯于涂山，执玉帛者万国，商初有三千国，周初为一千八百国，春秋时则为一百几十国，到战国则只有七雄以及十几个小国了。在进入阶级社会以后，国与国的关系，靠分封制维系。

夏商时期虽然有所谓内服官和外服官之分，但实质上没有地域性的地方政府。有人认为，内服官就是中央官，外服官就是地方官，这种说法有误。内服与外服的区分，依据的不是地域关系而是血缘族属关系。“服”的本意，就是用来区分血缘远近的（古代服制分斩衰、齐衰、大功、小功、缌麻五级），是一个族属概念而不是地域概念。夏商时期的所谓地方政府，其实质并非地方政府性质，而是部族性的外围统治集团。在商代，本族即所谓内服，臣服于自己的其他部落氏族即所谓外服。内服由商王直接管理，在中央政权下设“百姓”从事基层性的管理事务；外服则分封原部落或氏族的首领，由其自行管理。如商代时在西方分封姬周，就是外服的分封之例。当时，商王室在本族内服的统治还较为严谨，但外服诸侯与中央的关系则十分松散。一般来说，外服官对于商王室，只承担缴纳贡赋、随王出征、祭奉商祖这几种义务，商王则有保护外服诸侯的责任。至于外服区域内的政治、行政与管理，商王不加干涉。

西周时，分封制高度成熟。即所谓封邦建国，广建诸侯，以藩卫宗周。周王分封，以同姓为主，封国同中央的关系较为紧密。《荀子·儒效》曰：周公“兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人焉。周之子孙，苟不狂惑者，莫不为天下之显诸侯”。西周时期的封国诸侯世袭，诸侯之子除嫡长子世袭其位外，其余子弟再分封为卿大夫，卿大夫除嫡长子世袭其位外，其余子弟再分封为士，士则为国服役，其子弟为平民。汉代班固曾称赞这种分封制道：“亲亲贤贤，褒表功德，关诸盛衰，深根固本，为不可拔者也。”[1]被周王分封的诸侯，接受周王的册封和礼器，对周王承担纳贡、朝聘义务，并承担随王征伐、祭祀、吊丧庆贺等义务；周王则对诸侯承担保护其统治以及调解诸侯之间纠纷的责任。封国内的行政、司法，则由诸侯全权管理，周王一般不加干涉。周初，曾经对个别异姓诸侯派遣过监督官员，如对原商朝后裔的封国所派的三监，但这种情况属特别措施，并不常见。通常情况下，诸侯享有充分的统治自主权。

各诸侯国政府的设置，大体上同周制相仿，仅规模略小而已。诸侯国之间、诸侯国与宗属国之间，仅有一个大致区域划分，没有明确的疆界。但是，没有明确的疆界不等于完全没有疆界。实际上，经过夏商周三代上千年的逐渐演变，地域关系开始在国家政治中日益重要。到了西周，国家组织结构已经有了地域关系的因素，这就是周代的国野制。只不过当时的地域关系依然受血缘关系的支配并服务于血缘关系而已。西周的分封制，既表现为部族统治的血缘性，又表现为疆界划分的地域性。所谓宗法制，实质就是分封制中侧重于血缘关系的称谓；所谓国野制，实质上就是分封制中侧重于地域关系的称谓。

国野制又称为都鄙制。“国”就是统治的中心城邑，也称“都”、“邦”，“野”就是统治的外围，也称“鄙”，国与野之间以郊为界。统治机构设在国内（即都内），野外的管理则十分松散。商周的国都不大，如孟子所说的“汤以七十里，文王以百里”而王，以及“周公之封于鲁，为方百里也”；“太公之封于齐，亦为方百里也”（《孟子·公孙丑上》《告子下》）。《史记》也说：“齐、晋、秦、楚，其在成周甚微，封或百里，或五十里。”[2]而且所谓的百里或五十里还可能包括郊在内。国中的居民，以统治部族的族人为主，即国人，也有家内奴隶。过去一般认为，被统治者不得在国内而只能居于野，现在学术界认为，国内亦可能有部分被征服的部族，如周初分封的“殷民七族”、“怀姓九族”，也有部分居于国内。野中的居民，则主要是被统治者或臣服者，包括大量其他上古部族和夏、商的后裔，以及被称之为蛮、夷、戎、狄的少数民族。

在分封制下，由于诸侯在其境内享有统治全权，加之周王室缺乏对诸侯国有效的控制监督，从而为西周后期诸侯国扩张实力、尾大不掉提供了条件，留下了争霸的空隙。

春秋时期，分封制逐渐演变，诸侯国的边界逐渐形成，《左传》中已有了大量的关塞名称，证明了诸侯国已有了疆域界限。有学者认为，春秋时习见的封人一职，就是典守封疆并在附近建邑立都的大夫[3]。春秋各国，已有了“疆圯（yí）之司”，有了数量较多的“疆吏”、“边吏”、“边人”。和春秋以前相比，在战争中国都一旦被占领即告灭国的情形已不复存在。反过来，春秋时期诸侯国的使臣出使或军队远征，需要向中间国“假道”，也证明了这一时期的国家不再限于都，其主权已及于野。在《左传》等文献中出现了“国家”连称，也说明了都与邑已融合为主权整体。至于这时“小国”和“大国”的区分，更证实了疆域的重要，西周所封的宋、鲁，原为大封，但此时均不得称为大国，而原在边鄙的楚、秦，无人不以大国视之。因此，有学者认为，此时，中国历史上的“领土国家”已经初步形成，血缘关系与地域关系开始嬗代。与之相伴随，春秋时期的小国不断被邻近的大国灭掉。以扩充大国的疆域。可考的不完全记载有：楚灭掉四十三国，晋灭掉三十四国，秦灭掉二十三国，齐灭掉十国，鲁灭掉九国，宋灭掉七国，吴灭掉五国，郑、卫各灭掉三国。

但是，春秋时期的“领土国家”还十分初始，国家的疆域并不固定，疆域国家之中，还有不少部族性的“国中之国”，国中的基本统治方式和统治层次，依然是血缘性的分封体制形成的。卿大夫家族在国家中居于重要地位。因此，对春秋时期的“领土国家”，尚不能予以过高评价。地域关系比较彻底地取代血缘关系，有待于战国时期的最终完成。