第6章 明清的地方体制：建制演变与吏治危机
1.行省和督抚藩臬
（1）明清行省
明代沿用了元代的行省制。洪武初年，先后设置了浙江、江西、福建、北平、广西、四川、山东、广东、河南、陕西、湖广、山西十二个行中书省。九年（1376年），改行省为承宣布政使司，罢平章政事和左右丞等官，改参知政事为布政使。十五年，置云南布政司。永乐元年（1403年），以北平布政司为北京，五年，置交趾布政司，十一年，置贵州布政司。宣德三年（1428年），罢交趾布政司。至此，明代的地方行政区域定为十三行省和南北两直隶。另外，边塞要地有九，分别为辽东、蓟州、宣府、大同、太原、榆林、宁夏、甘肃、固原，号称九边。
清初，沿用了明代的省级建制，顺治至康熙初，以北京与北直隶为直隶，以南京与南直隶为江南，分陕西为陕西甘肃二省，分湖广为湖北湖南二省，分江南为江苏安徽二省，至此，清代地方行政区域定为十八行省，即：直隶、山东、山西、河南、湖北、湖南、江苏、安徽、江西、浙江、福建、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州。另外，东北、内外蒙古、回部、西藏不设直省，作为特别行政区。这一省区建制，直到晚清才有所变化。光绪十年（1884年），新疆设省；光绪十一年（1885年），台湾设省；光绪三十三年（1907年），东北设奉天、吉林、黑龙江三省。至清末，共有行省二十三个，特别行政区内蒙古、外蒙古、青海蒙古、西藏四个。
（2）明代巡按
明代有巡按。所谓巡按，即监察御史出巡，又称巡方御史，俗称八府巡按。御史的派差有大中小三等。两京畿道、提学道，巡按顺天、真定、应天、苏松、淮扬、浙江、湖广、江西、福建、河南、陕西、山东、山西、四川、云南、广西、广东、贵州等处御史，及巡视京营，均为大差。辽东、宣大、甘肃三处巡按御史，及清军、印马、屯田、巡盐、巡仓、攒运、巡茶御史，巡视光禄，均为中差。巡视皇城四门、马房，巡视十库，巡视卢沟桥、五城等处御史，均为小差。巡按御史定额为北直隶二人，南直隶三人，十三省各一人，宣大、辽东、甘肃各一人。巡按号称最为雄要，派出时要御前引见，请旨点差。出巡后则威风八面，震撼地方。成化时，吏部尚书王恕赞扬御史李兴巡按陕西“克尽宪职”，不同意朝廷治罪李兴，曰：“天下贪官污吏强军豪民所忌惮者，惟御史尔。”[100]即指巡按而言。起初，由于御史官卑，出巡仅可骑驴。宣德以后，认为巡按序在三司之上，出理公务，三司骑马，御史骑驴，有碍观瞻，不但改为骑马，而且绣衣持斧，以示钦差。
巡按不但权重，具有较大的威慑作用，而且所察极为广泛，几乎无事不可过问。
包括地方大员中的巡抚藩臬，见了巡按也要退让三分。洪武六年（1373年），御史就有察举各地官员之权。永乐元年（1403年），明确巡按所察对象为到任半年以上的府州县官。宣德十年（1435年）和正统元年（1436年），规定都司卫所官吏也由巡按监察。正统十一年（1446年），又令布按二司从御史举劾。景泰七年（1456年），定布政司、按察司悉听巡抚巡按一体考察。到嘉靖二十一年（1542年），规定御史论劾三司方面及有司，五品以上指实参纠，六品以下贪酷显著者即便拿问[102]。
巡按御史应举荐廉勤公谨者，奖励贤能者，纠劾污滥奸佞罢软者，戒饬失误者。另外还要举报孝义节妇，查理仓库钱粮，提督学校生员，兴革军民利病，存恤孤老废疾，会审疑狱罪囚，问理轻重罪犯，追问赃罚，查明督捕盗贼，了解城池陂坝修葺，禁约嘱托公事，禁约非法用刑，禁约克扣军士，禁约仓粮奸弊，禁约军民刁讼，禁约科害里甲，禁约罚害军民，禁约淹滞罪囚，禁约科差奸弊，禁约土豪害民，禁约赌博为非，禁约民间奢侈。
御史巡按，除察纠官吏、录囚审狱外，一大任务就是照刷文卷、磨勘卷宗。
照刷的办法是：“令各该军民衙门抄案，从实取勘本衙门，并所属有印信衙门，合刷卷宗。分豁已未照刷，已未结绝，号计张缝，依左粘连刷尾，同具点检单目，并官吏不致隐漏结罪文状。责令该吏亲赍赴院，以凭逐宗照刷”。
照刷的结论，为“照过”、“通照”、“稽迟”、“失错”、“埋没”五种。“如刷出卷内事无违枉，俱已完结，则批以‘照过’。若事已施行，别无违枉，未可完结，则批以‘通照’。若事已行，可完而不完，则批以‘稽迟’。若事已行已完，虽有违枉而无规避，则批以‘失错’。若事当行不行，当举不举，有所规避，如钱粮不追、人赃不照之类，则批以‘埋没’。”
凡照刷出来的问题，巡按御史可当即处理。“其照刷之际，务要尽心。若有狱讼淹滞、刑名违错、钱粮埋没、赋役不均等项，依律究问。迟者举行，错者改正，合追理者即与追理，务要明白立案，催督结绝。”[104]
巡按之外的御史出巡，也有相当的威慑力。无论巡盐、巡漕、清军，还是茶马、巡关，都能有效制约有关衙署官员。正德十二年（1517年），武宗微服出行，传报即将出关，巡关御史张钦命指挥孙玺闭关，监关宦官刘嵩要去昌平见驾，也被张钦阻挡。张钦负敕持印掌剑坐于关门下，称：“敢言开关者，斩。”武宗要召见指挥孙玺，孙玺称：“御史在，臣不敢擅离。”武宗无奈，加上众多大臣追来进谏，只得怏怏而返。二十多天后，张钦去了白羊口，武宗才得以出关。“疾驰出关，数问御史安在”[105]。
巡按作为中央监控地方的重要手段，到明代中叶，逐渐显露出了干预甚至操纵地方行政的弊端，考察官吏，审刑议事，都是巡按一言定鼎，不仅府州县官俯首听命，而且布政使和按察使也唯唯诺诺。弘治、嘉靖之间胡世宁上疏道：
到万历以后，巡按的监察权力，已经演变成为贪污索贿的工具，是加速腐败的重要因素。崇祯初年，蓟辽总督梁廷栋奏称：“巡按查盘、访缉、馈遗、谢荐，多者至二三万金，合天下计之，国家遣一番巡方，天下加派百馀万。”[107]因此，万历时就已经有人指出，巡按之制是“国政之大蠹，时俗之深痛”[108]。清朝入关后，即取消了巡按御史制度。
（3）明代督抚
明代的总督、巡抚，均为中央大员差遣地方，后一律改为都察院外差。
明代的总督，有时称为总理、总制、经略，分为专务总督和军务总督两种。专务总督主要有粮储、漕运、河道等。粮储总督始于宣德五年（1430年）以周忱总督粮储兼应天等府巡抚，漕运总督始于景泰二年（1451年），河道总督始于成化以后。军务总督始于正统年间，起初随军事征伐而设，军务一毕即行撤除。到成化五年（1469年）设两广总督后则较前稍为固定，但亦不断易置析置。
明代后期较为重要的总督，据《明史·职官志》记载如下：
嘉靖二十九年（1550年）在密云置总督蓟辽、保定等处军务兼理粮饷一员（崇祯十一年分置总督保定地方军务一员）。
景泰二年（1451年）在宣府（后移治怀来、阳和）置宣大总理军务，嘉靖初改为总督宣大、山西等处军务兼理粮饷一员。
弘治十年（1497年）置总督陕甘延绥宁夏等处军务，后或设或罢，嘉靖四年（1525年）定制在固原（防秋驻花马池）置总制（十九年改为总督）陕西三边军务一员。
景泰三年（1452年）在梧州置总督两广军务，几经变动，至万历三年（1575年）定为在肇庆置总督两广军务兼理粮饷带管盐法兼巡抚广东地方一员。
正德五年（1510年）置总督四川、陕西、河南、湖广等处军务一员，寻罢。
嘉靖二十七年（1548年）置总督四川、湖广、贵州、云南等处军务，四十二年（1563年）罢。
天启年间置四川、湖广、云南、贵州、广西五省总督兼巡抚贵州。
嘉靖三十三年（1554年）置总督浙江、福建、江南兼制江西军务一员，四十一年（1562年）罢。
崇祯七年（1634年）置总督陕西、山西、河南、湖广、四川五省军务一员，或兼七省，十二年（1639年）后俱以内阁督师。
崇祯八年（1635年）置总理南直隶、河南、山东、湖广、四川军务一员，与总督或分或并。
崇祯十四年（1641年）置总督凤阳地方兼制河南、湖广军务一员。
崇祯十六年（1643年）置总督河南、湖广军务兼巡抚河南一员。
同年又置总督九江地方兼制江西、湖广军务一员。明代后期的总督之设，都与军事有关，或因后金，或因蒙古，或因苗患，或因倭寇，或因明末遍及全国的农民起义。
担任总督者为文臣，巡抚、总兵皆听其节制，以协调各省、各镇的军事行动。
明代的巡抚，则主要为政务而设，比总督稳定。宣德五年（1430年），派遣于谦、周忱等人以侍郎职分抚南北直隶、山东、山西、江西、湖广等处，始建立巡抚制度。景泰三年（1452年），以侍郎巡抚与御史巡按不相统属，事多拘滞，定制为以都御史衔派遣巡抚。其后，逐渐遍置巡抚。内地巡抚，以民政为主，边地巡抚，则以军务为主，但都加提督军务或赞理军务衔。巡抚有的称抚治，有的由总督兼任，俗称中丞。除十三省均置巡抚外，还有应天、凤阳、顺天、保定、淮扬、承天、南赣、安庐、宣府、大同、辽东、延绥、宁夏、甘肃、登莱、偏沅、永平、天津、密云、昌平等处巡抚。起初，内地巡抚由吏部和户部会推，边地巡抚由吏部和兵部会推，嘉靖以后，一律改为九卿廷推。内地巡抚节制都布按三司，在一定程度上克服了明代地方三司互不统辖、互相抵牾的缺陷。因此，到明代后期，巡抚已经逐渐由中央派遣的监控协调性质向地方封疆大吏性质转化。
值得注意的是，随着巡抚向地方大员的方向转化，它也成了专司监察的巡按的制约监控对象。本来，巡抚均带都御史或副都御史衔，名义上是秩仅七品的巡按御史的上司。但巡抚对巡按并无统辖权，反过来，巡按弹劾纠举巡抚则合理合法。而巡抚与巡按并行的体制，在督察藩臬、考察州县、处理地方政务、审核地方刑名等方面，巡抚和巡按职权往往有所交错，当二者有所不合或者冲突时，藩司巡抚一般对巡按退让三分，以免影响仕途。
“彼为布政者，则曰：我姑卑巽数月，则有京堂之升矣。既为都御史巡抚，则又曰：我姑谦逊数年，则有部堂之擢矣。不然，则劾随之，能得此乎？”而中央为了加强对地方的监控，当抚按冲突时，又有意扶持巡按而压抑巡抚。“神庙以来，抚按执奏，大抵抚臣见屈，按臣见伸，故属吏之畏按臣甚于抚臣也。”[110]
当初是为了分割地方权力以利制衡而分设三司，现在为了推行政务而不得不设总领三司的巡抚，但设置巡抚又消解了分设三司的作用和意义，再不得不用巡按来制约巡抚，这是明代地方体制中的一个重大内在矛盾。
（4）清代总督
清代总督与明代不同，是统辖一省或数省的最高军政长官，人称封疆大吏。长期稳定设置的有八大总督，即直隶总督、两江总督、闽浙总督、湖广总督、陕甘总督、两广总督、四川总督、云贵总督。
受明代总督临时派遣的遗留影响，清初总督的设置亦变化较多。大体如下：
直隶总督：
顺治、康熙时两度设三省（直隶、山东、河南）总督，又两度裁改三省总督为直隶巡抚，直到雍正时直隶总督才复设定制。乾隆时裁直隶巡抚，由总督兼管巡抚事。从乾隆以后，直隶总督的职责逐渐增加，先是兼管河道，再是兼管长芦盐政，同治时又加三口通商事务（授北洋通商大臣衔）。
两江总督：
顺治时设江南（含江苏和安徽）、江西、河南三省总督，不久改河南归直隶，三省总督改称江南江西总督，后又分为江南总督和江西总督。康熙年间，合并江南、江西为一总督，定名为两江总督。康熙时，两江总督加操江事务，道光时兼管两淮盐政，同治时又加五口通商事务（授南洋通商大臣衔）。
闽浙总督：
顺治时设福建总督兼管浙江，后改名浙闽总督，继又分设福建总督和浙江总督。康熙年间，撤浙江总督，浙江事务由福建总督兼管，后改福建总督为浙闽总督。雍正时又增设浙江总督兼巡抚事，而浙闽总督专辖福建。雍正、乾隆时，浙、闽总督两分两合。自乾隆以后，闽浙总督成定制。
湖广总督：
顺治初设湖广总督，康熙时湖广总督兼管四川并更名为川湖总督，后又复置湖广总督。康熙时定名为湖北湖南总督。
陕甘总督：
顺治时设陕西总督，后兼管四川，旋又停兼，四川另设总督。康熙时改为山陕总督兼管山西，曾改名陕甘总督旋又复名山陕总督，后又罢山西，仍辖四川。雍正时四川另设总督，复又更名川陕甘总督仍辖四川。乾隆时，四川、陕甘各设总督。
两广总督：
顺治时设广东总督，兼管广西。康熙时设广西总督，旋又两广合并，雍正时再度分置合并，后以云贵总督兼管广西，继又以两广总督辖广西。
四川总督：
顺治时设四川巡抚，后设四川总督，罢陕督兼管。康熙时改设川湖总督，后四川另设总督，川湖总督复名湖广总督。旋罢四川总督，改四川归陕甘总督管辖。雍正时又设四川总督，旋撤，乾隆时再置四川总督，成定制，曾一度兼管陕西并改名川陕总督，不久又复旧。
云贵总督：
顺治时设云贵总督。康熙时云南、贵州分设总督，后又两分两合。雍正时以云贵总督兼管广西，更名云广总督，复又改回云贵总督。乾隆时云南贵州一度分设总督，后又合并成定制。
从总督的设置可以看出，在清初，总督之设还带有明代临时派遣的性质，很不固定，直到雍正、乾隆以后，总督才逐渐固定化。
清代总督的人选不分满汉，例由都察院左都御史开列具题，以符合条件之六部侍郎或各省巡抚升任。凡总督均加兼部院衔，雍正定制：凡总督加兵部尚书衔者，均加右都御史衔，凡不加尚书衔者，均加兵部侍郎兼右副都御史衔。乾隆以后，总督是否加兵部尚书，由吏部疏请定夺。嘉庆后固定为二品顶戴的总督例加兵部侍郎衔，一品顶戴的总督例加兵部尚书衔，加右都御史或右副都御史如故。
总督为正二品，凡加尚书衔者为从一品。“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”[111]。俗称制台或制府，因其统军，故又称制军，因其兼兵部尚书衔，故又称部堂。
由于明代总督属于特别派遣的遗留影响，清代的总督衙门照例不设佐杂属官，除总督外没有国家命官，一应事务由吏员办理。总督衙门的吏员有两种，一为书吏，一为承差。总督下的主要助手为幕职，司法刑名有“刑名席”，财政盐关有“钱谷席”。总督有直属军队，名为“督标”，统辖直属本标官兵二至五营以及分防各营，节制辖区内的提标、镇标。
（5）清代巡抚
巡抚按省设置，是一省最高军政长官。至晚清共设专职巡抚十六人，直隶、甘肃、四川、福建巡抚经过数次变动，时设时兼，最后确定由总督兼任，江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、浙江、江西、湖南、湖北、广东、广西、云南、贵州、新疆、台湾均专设巡抚。另外，还有部分临时设置的巡抚。如顺治元年设凤庐巡抚（后改凤阳巡抚），康熙时设安徽巡抚始裁凤阳巡抚，顺治时直隶设过顺天巡抚、正保巡抚和宣府巡抚（后合并为直隶巡抚），山东还设过登莱巡抚，陕西设过延绥巡抚，江西设过南赣巡抚，湖南设过偏沅巡抚，湖北初为湖广巡抚（后湖广分省改为湖北巡抚，偏沅巡抚改为湖南巡抚），同时设郧阳巡抚，康熙时设过宁夏巡抚，光绪三十年设过江淮巡抚与江苏巡抚分治江苏地方。
巡抚有缺，例开列具题，以符合条件的内阁学士、翰林院掌院学士、都察院左副都御史、顺天府尹和奉天府尹、各省布政使升任。凡巡抚均有加衔，由侍郎任用者加兵部右侍郎并兼都察院右副都御史衔，由学士、副都御史或三品京卿、布政使升任者兼右副都御史衔，由四品京卿或按察使等升任者兼右佥都御史衔（乾隆时改为均兼右副都御史衔）。非侍郎任巡抚者，是否加兵部侍郎衔，由吏部届时题请酌定。凡不设总督的省份，巡抚一般加提督军务衔，以节制本省各镇总兵，兼理粮饷。
巡抚为从二品，凡加侍郎衔者为正二品。“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置。标下有参将、游击等官。其三年大比充监临官，武科充主试官。”[112]巡抚俗称抚台，兼提督者，俗称大帅、抚军，因其兼右副都御史衔，故又称中丞，因其有兵部都察院两兼衔，故又称部院。
巡抚衙门与总督衙门相似，没有国家命官，一应事务由吏员办理，其吏员与总督衙门相仿，有时调用候补佐杂官员或武弁临时任使。巡抚有直属军队，名抚标，一般辖二营，加提督衔者节制通省兵马。
（6）明代三司
明代从罢行中书省后，就在各省设置承宣布政使司，习称方伯、藩司，设左右布政使各一人，从二品；左右参政无定员，从三品；左右参议无定员，从四品。其首领官有经历司经历一人，从六品；都事一人，从七品；照磨所照磨一人，从八品；检校一人，从九品；理问所理问一人，从六品；副理问一人，从七品；提控案牍一人。属官有司狱司司狱一人，从九品；库大使一人，从九品；副使一人，仓大使一人，从九品；副使一人。杂造局、军器局、宝泉局、织染局各设大使一人，从九品；副使一人。各省有所不同，因地而宜。
朱元璋在《承宣布政使诰》中，对承宣布政使是这样解释的：
布政使作为一省的最高民政长官，凡民政无所不管，与按察使、都指挥使平行，上承督抚之令，接受巡按监督。
参政和参议，协助布政使分守各道，及派管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事。经历、都事负责收发文移。照磨、检校负责勘理卷宗，理问负责刑名，司狱管理囚徒，仓库大使副使管理仓库，各局大使副使管理各类营造。
与布政使司平行，明代在各省设有提刑按察使司，习称外台、臬台、廉访，设按察使一人，正三品，副使无定员，正四品，佥事无定员，正五品。其首领官有经历司经历一人，正七品，知事一人，正八品，照磨所照磨一人，正九品，检校一人，从九品。属官有司狱司司狱一人，从九品。
按察使系由元代肃政廉访使转化而来，故有廉使之称。“按察使掌一省刑名按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治。大者暨都、布二司会议，告抚、按，以听于部、院。凡朝觐庆吊之礼，具如布政司。”副使和佥事，协助按察使分巡各道，所分之道有兵备、提学、抚民、巡海、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军等专务。经历、知事负责收发文移，照磨、检校负责勘理卷宗，司狱管理囚徒。
南北直隶不设布按二司，因此，直隶周围各省藩臬，分司协管巡察京畿。
明初在各省置行都督府，后革。又置都卫指挥使司，洪武八年（1375年），改都卫为都指挥使司。根据军事和边防的需要，部分都司不按省区设置，又有部分都司析置行都司。和都司地位相当的还有留守司。都司和行都司设都指挥使一人，正二品，都指挥同知二人，从二品，都指挥佥事四人，正三品。其属官有经历司经历一人，正六品，都事一人，正七品，断事司断事一人，正六品，副断事一人，正七品，吏目一人，司狱司司狱一人，从九品，仓库、草场各设大使、副使各一人。
除十三省都司外，明代还设有以下都司和行都司：大宁都司，原为北平行都司，治大宁卫，永乐元年（1403年）革北平都司并改北平行都司为大宁都司，侨治保定。万全都司，宣德五年（1430年）置，治宣府左卫。辽东都司，原为定辽都卫，洪武八年（1375年）更名，治定辽中卫。陕西行都司，洪武十二年（1379年）置，治庄浪，洪武二十六年徙治甘州左卫。山西行都司，原为大同都卫，治白羊口，洪武八年更名，二十五年徙治大同。湖广行都司，成化十二年（1476年）置，治郧阳。福建行都司，原为建宁都卫，洪武八年更名，治建宁。四川行都司，洪武二十七年（1394年）置，治建昌。奴儿干都司，永乐七年（1409年）置，治特林。朵甘都司，洪武七年（1374年）由原朵甘卫升置，治朵甘思（今昌都）。乌斯藏都司，洪武七年由原乌斯藏卫升置。这些都司和行都司，在边防军政上具有重要意义。
都指挥使习称都阃，是一方最高军政长官，受五军都督府和兵部管辖，并受巡抚、巡按监察。
经历司负责文移，断事司负责刑狱。凡三司联名上奏，都司序衔在布按二司之上。
明代三司互不统辖，分别上承中央相应部门。曾任阁臣的于慎行，谈及三司互相牵制时说：“大要本朝之制，以行省为藩司，廉访为臬司，行司为都阃，而中丞同事一方，参有御史之体而不相统摄。”[116]宣德以前，三司权重位显，但宣德以后，随着巡抚、总督的普遍设置，布按二司的地位作用都在下降，镇守总兵和镇守太监，又分割了都司之权。万历以后，三司逐渐成为督抚之下的办事衙门。
（7）清代藩臬：
清初沿用明代旧制，布政使分左右，按省设置。后随着分省设省，布政使亦相应分治。顺治时，江南分省，以右布政使徙苏州分治江苏，左布政使仍驻江宁分治安徽（康熙更名江南右布政使为江苏布政使，江南左布政使为安徽布政使，乾隆时安徽布政使由江宁徙安庆）。康熙时，陕西分省，以右布政使徙巩昌分治甘肃（后更名陕西左布政使为陕西布政使，巩昌布政使为甘肃布政使并徙兰州）；湖广分省，以右布政使徙长沙分治湖南（后更名湖广左布政使为湖北布政使，湖广右布政使为湖南布政使）。康熙定制，各省布政使取消左右衔，只设一人。直隶初由口北守道兼山西布政使衔兼理直隶钱粮，雍正时正式设直隶布政使。
另外，乾隆时另设江宁布政使与江苏（苏州）布政使分治（江宁布政使辖江宁、淮安、扬州、徐州、海门、通州，苏州布政使辖苏州、松江、常州、镇江、太仓）。光绪时，新疆、台湾建省，增置布政使。至清末，布政使共二十一人，为直隶、山东、山西、河南、江宁、苏州、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州、新疆、台湾。
布政使司长官为布政使，从二品，参政，从三品，参议，从四品。乾隆十八年（1753年）后，参政、参议均改称分守道，正四品。其首领官有经历司经历，从六品，都事，从七品。照磨所照磨，从八品，理问所理问，从六品，库大使，正八品，仓大使，从九品。属官之下有典吏、攒典。
布政使掌一省行政，主要管钱粮出纳，考核州县属官。凡朝廷政令，均由布政使宣达各府厅州县贯彻实施。府州以下各官由布政使管理考核，发放俸禄，并将其政绩报督抚吏部。负责全省财政收支，征收赋税，每十年统计全省户籍、税役、民数和田数上报户部。乡试则提调考务。分守道赞襄布政使，分理各道。经历司主管出纳文移诸事，照磨所掌管照刷卷宗，理问所掌管勘核刑名事，仓库大使属杂职，掌管库藏账籍，稽检仓庾。典吏和攒典分别办理各司各所具体事务。
布政使缺，开列具题，例由按察使升任。布政使升，例开列太常寺卿、光禄寺卿、太仆寺卿和他省巡抚。
清初，直隶不置按察使，以大名巡道兼河南按察使衔，以通永、天津巡道兼山东按察使衔，后陆续增置各省按察使，至雍正时，十八省均设置了按察使。至清末，随着新疆、台湾建省，又以新疆镇迪道和台湾道兼按察使衔。
按察使司长官为按察使，正三品，副使，正四品，佥事，正五品。乾隆十八年（1753年）后，副使、佥事均改称分巡道，正四品。其首领官有经历司经历，正七品，知事，正八品。照磨所照磨，正九品，司狱司司狱，从九品。
按察使掌一省刑名按劾，振扬风纪，澄清吏治，主要管阖省刑名案件，大案则会同布政使办理并报部院，秋审充主稿官。三年大计，充任考察官。管理全省驿传。乡试则充任监试。分巡道赞襄按察使，分察各道。经历司经历主管出纳文移诸事，知事掌管勘察刑名，照磨所掌管照刷卷宗，司狱司掌管监狱。
按察使缺，开列具题，例由各省运使、道员升任。按察使升，例开列通政副使、大理少卿、各省布政使。