第4章 隋唐的地方体制：多样化与地方势力的消长
1.派出官员和特殊地方机构
（1）都督
隋唐在正规的地方机构之外，根据政治军事的需要以及魏晋南北朝以来的习惯做法，设有都督府。
隋唐的都督与魏晋南北朝的都督不同，实际是由北朝的总管演变而来。都督本来是军事建制，南北朝时越设越多。北周明帝武成元年（559年），改都督诸州军事为总管。隋承北周，于重要地方设总管，分为三等。次要地方则设镇、戍、关，由总管节制。总管与刺史平级，一掌军事，一掌民政，互不统辖，亦互不干预。总管之设置，与行政区划不尽相同。凡州设总管者，由刺史兼任总管，加号使持节。
唐初，沿用隋制，在边境和内陆军事要地置总管。总管之上又设大总管。武德五年（622年），以洺、荆、并、幽、交五州设五大总管府。武德七年，改总管为都督，大总管为大都督。太极元年（712年），以并、益、荆、扬四州为四大都督府。睿宗时，共有都督府二十四个（含四大都督府）。开元十七年（729年），又加潞州为五大都督府，并分一般都督府为上中下三等。当时五大都督府下有一般都督府三十四个。安史之乱后，都督府渐增。《新唐书》载有七大都督府，即幽、魏、镇、陕、灵、扬、潞，一般都督府五十四个。
唐代大都督通常由亲王遥领，一般都督通常由刺史兼任。到了唐代，都督已经不再纯属军事性质，逐渐介入了民政。“都督掌督诸州兵马、甲械、城隍、镇戍、粮禀，总判府事。”[71]太宗录都督、刺史之名于屏风，将其都视为“二千石”，已将二者趋于等同，但却明确言其“文武百僚，各有所司”，说明其时二者分工尚明。到睿宗景云二年（711年），则按汉代州刺史监察属郡之制对都督府的职权进行了调整。“敕天下分置都督府二十四，令都督纠察所管州刺史以下官人善恶。”[72]每个都督府监察五至十一州不等，但畿内各州不在其内。为了行使监督权，改各都督府的录事参军为司举从事，每府设二人，资望比侍御史。若纠不以实，奸不能禁，则令御史台弹奏。制下仅一月，议者以其权重难制而罢。此后之都督，主职在军事国防，但也涉及与军事有关的民政。
之所以说都督兼理民政，可从都督府僚属诸曹的设置反映出来。都督府的僚属，与州基本相同。其上佐有长史（或别驾）、司马，掌纠举勾稽有录事参军，下有录事，并分设功仓户兵法士六曹参军，另有典狱、问事、白直、市令、丞、佐、史、帅、仓督。都督府下亦设学，有经学博士和助教，其学生名额五十至六十人。另有医学博士、助教和学生。显然，都督府的属下，与州所差无几，不同者仅是其品秩略高而已。《旧唐书》论刺史职责，则与都督同叙，显然事关民政。学界有认为唐代都督只掌军事者，似乎欠妥。
（2）道和使职
隋代曾给各地派出过使者。
开皇三年（583年），文帝“发使巡省风俗”，诏曰：
炀帝大业元年（605年）一即位，亦发八使巡省风俗。诏曰：
如果说，文帝的遣使尚属开国之初安定天下之举，炀帝的遣使，则已经是政局稳定后的监督刺察了。在隋代遣使的基础上，唐代形成了道建制。
道是唐代的一种地域区划。
唐初，以中央派出机关尚书省行台所领为道，随战争进程而设。包括陕东道大行台，益州、襄州、东南、河南、河北道行台。到武德九年（626年），这种适应战争需要的行台道均废除，而由中央直辖府州。贞观元年（627年），始分天下为十道，包括关内道、河南道、河东道、河北道、山南道、陇右道、淮南道、江南道、剑南道、岭南道。到开元二十一年（733年），增设京畿道、都畿道、黔中道，又分山南道为山南东道和山南西道，分江南道为江南东道和江南西道，从此形成了十五道建制。
从贞观初设十道开始，为了加强对地方的监控，就有了按道遣使出巡之制。但起初的出使，不是固定按十道派遣的。贞观八年（634年），曾派萧瑀、李靖等十三人为黜陟大使，分巡四方，“察长吏贤不肖，问民间疾苦，礼高年，赈穷乏，起久淹”[74]。贞观二十年（646年），再派大理卿孙伏伽等二十二人以六条巡察四方。以后屡屡派出巡察使或存抚使，但并不完全按十道分遣。武周起，才基本固定为按十道派遣。中宗神龙二年（706年），巡察使由不定期派遣变为比较固定。其人员也基本固定为御史台职。其敕云：“左右台内外五品已上官，识治道通明无屈挠者二十人，分为十道巡察使，二周年一替，以廉按州部。”[75]从此，巡察使成为常设使职。
景云二年（711年），睿宗又置十道按察使。其以都督刺察各州的设想受挫以后，十道按察使就成了监控地方的主要设置。开元八年（720年），玄宗复置十道按察使。到开元二十二年（734年）变十道为十五道后，改置十五道采访处置使。
从此时起，采访使成为固定设置的使职，两畿的采访使以御史中丞兼领，各置使印，负责考察官吏善恶，三年一奏，永为常式。天宝九载又明确规定，采访使职在纠察，不须干预郡务。敕云：“本置采访使，令举大纲。若大小必由一人，岂能兼理数郡？自今已后，采访使但察访善恶，举其大纲，自馀郡务所有奏请，并委郡守，不须干及。”[76]肃宗乾元元年（758年），改采访处置使为观察处置使，其性质逐渐变为州的上级行政机构，其数字也不再拘于十五道之分，不断增设。
安史之乱后，诸道除观察使外，为了解决当时的财政问题，设置诸道盐铁、转运、常平等使。但此类使者多在中央，如第五琦身为中央财政主管，所领有关内、河东、山南西道、剑南西川盐铁转运等使，继其后的刘晏，所领有东都、河南、江淮、山南东道盐铁等使。从刘晏起，盐铁使有了在地方常设的分支机构，时置涟水、湖州、越州、杭州四个盐场，嘉兴、海陵、盐城、新亭、临平、兰亭、永嘉、大昌、侯官、富都十个盐监，置扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑十三个巡院，成为常设诸道州县的派出机构。
（3）都护府和羁縻府州
随着唐王朝疆域的开拓和各少数民族的臣服，唐代在边境地区设置了都护府，作为统辖、羁縻诸蕃的特别行政机构。“都护之职，掌抚慰诸蕃，辑宁外寇，觇候奸谲，征讨携贰。”[77]汉代曾有西域都护之设。唐代贞观以后至永徽年间，在边境逐渐设置了安西、安北、单于、安东、安南、北庭都护府。都护府设有都护、副都护（单于、安北不设副都护），下有长史、司马、录事参军和诸曹参军。诸曹类同府州，不全设，二至五曹不等。
安西都护府：
贞观十四年（640年）侯君集平高昌，置安西都护府，治西州。显庆二年（657年）苏定方平阿史那贺鲁，分置濛池、昆陵二都护府，并从西州徙安西都护府于高昌故地，后又移治龟兹。辖西域十六国，东起于阗，西尽波斯，主要为龟兹、焉耆、于阗、疏勒四国。下辖一百二十六府，八十八州，一百一十县。并立碑于吐火罗以志之。其后唐与吐蕃互有争占，贞元以后，安西都护所辖尽陷于吐蕃。
单于都护府：
为秦汉云中郡旧地（不同于唐代云中）。龙朔三年（663年）置云中都护府，麟德元年（664年）改为单于都护府。在朔州西北，辖振武军。
安东都护府：
总章元年（668年），李勣平高丽，置安东都护府于平壤，下辖九府，四十二州，一百县。后实领十四羁縻州散置高丽降户。上元三年（676年），移安东都护府至辽东故城，后移于辽东新城。开元二年（714年）移于平州，天宝二年（743年）移于辽西郡故城，至德后废。
北庭都护府：
贞观二十年（646年），西突厥阿史那贺鲁率众内附，置庭州以处之。长安二年（702年）改为北庭都护府，统辖突骑施、坚昆、斩啜各部落，管理瀚海、天山、伊吾三镇。东至伊州，西临突骑施，南达西州，北到坚昆。安史之乱后陷于吐蕃。
安北都护府：
起初，分丰、胜二州置瀚海都护府（《旧唐书》作开元十年置瀚海都护府，时间有误）。总章中（668～669年），改为安北都护府。胜州即榆林郡，丰州即九原郡，统辖黄河以北阴山地区。
安南都护府：
原为隋交趾郡。唐武德五年（622年），改为交州总管府（即都督府）。调露元年（679年），改交州都督府为安南都护府。至德二年（757年），改为镇南都护府，后又复安南名，以交趾刺史充都护。
都护府之下（包括部分都督府以及各道）之下，设有羁縻府州。凡内属的诸蕃蛮夷，大者设都督府，小者设州，称之为羁縻府州。据《新唐书·地理七下》，唐代羁縻府州有八百余。
凡是羁縻府州，一般不改变其原有的社会组织，也不承担正规的赋税徭役。“以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，著于令式。”[78]羁縻府州具有较为高度的自治权，唐王朝仅给其原有的酋长首领以都督、刺史名号，且多可世袭，或按其原有习惯产生。除因篡逆诉之中央外，中央一般不干涉。但是，羁縻府州必须承认唐朝的宗主地位，并受都护、都督的管辖。后代之土司，皆源于此。