第二节 调查问卷分析与问题梳理

从调研的情况看，四川网络舆论管理目前存在的主要问题有：

一 重控轻调

网络舆论主要由省委宣传部设立的网络新闻宣传管理处进行管理。涉嫌违法的网络舆论则交由公安部门的公共信息网络安全处处理。在具体操作上主要是在政策导向的前提下，通过人工把关与技术控制相结合来进行。从目前来看，对网络舆论的管理存在“重控制轻调节”的倾向。对网络舆论的控制主要体现在：对网络信息源的控制、对网络链接的管理、对体制内网站的严格监管几个方面。

（1）在体制内网络媒体的监管上，主要采用传统媒体的管理方式，即上级主管部门通过传达一些指导性的政策及指示，用直接的行政命令进行管控。但是，这种传统的行政干预手段，往往对体制内的新闻网站起作用，对商业网站或社会化媒体却束手无策，其结果是：主流新闻网站噤声失语，将报道话语权拱手出让给商业网站或社会化媒体，最终导致地方政府处于舆论引导的被动局面。

在问卷调查中，认为“需要改变媒体管理体制”的，基层群众占18%、党政机关及国有企事业单位工作者占24%、私营企业从业者占23%、媒体从业者则达到34%（见图2—1）。

图2—1 “媒体管理体制机制”调查

（2）在网络信息源控制上，四川各级政府新闻办公室对非媒体网站发布网络舆论信息进行资格审查，对有问题的IP地址与不良信息源进行封堵，以防止有害网络舆论信息的进入。

（3）在技术控制上，各地采用了多种网络舆论监管技术，主要有网络身份认证、过滤技术、阻止信息进入等方式。各地网络新闻宣传管理处设置一个内存庞大的搜索引擎终端，重点对其管辖区的网络舆论进行全面的监控。各网站又备有专门的网络管理人员对其网站的舆论内容进行全天候的监控，及时发现问题及时通报与处理。

但是，舆论控制是一种消极应对的方式，是一种单向的、外在力量的强加和制约，容易导致社会抵抗情绪的出现。舆论控制的力度越强，说明社会的气氛越紧张，社会压力越大，社会就会慢慢失去活力。更重要的是，在网络时代，这样不仅不会缓解社会矛盾，反而会激化矛盾的扩散和舆论态势的蔓延。

二 多头管理

多头管理体现在三个方面：一是管理部门多。这种多头管理的模式，看似组织严密，管理执法全面，但是在实际运行中，受管理理念的影响和部门利益的驱使，各管理主体各为其政，无法做到责权利的统一和明确，导致职能重叠、管理混乱。二是“党委、政府”两条线。在对网络媒体的领导和管理上，中央是宣传部、国信办两条线，各省市区也是分管新闻的副部长、外宣办两条线，这样的管理方式使指挥不统一，标准不一致。三是“管事、管人”两张皮。在记者的管理上，新闻出版局没有给网络记者颁发正式的记者证，这在一定程度上造成了记者监管的难度，而且，宣传部门和新闻出版局对记者的管理是分开的，宣传部门管事不管人，新闻出版局管人不管事，这样的管理体制使新闻出版局不能及时发现问题，而宣传部门发现了问题又不能处理，导致管理的低效。

在对四川省网络舆论调控的问卷调查中，认为网络舆论调控存在“多头管理，监管乏力”的，党政及国有事业单位工作者占55%、私营企业从业者占47%、媒体从业人员占45%（见图2—2）。

图2—2 四川省网络舆论调控调查

三 单兵作战

在网络舆论众多的调控主体中，由于关系没有理顺，导致舆论调控主体间无法协调配合，形成单兵作战、各自为政的局面。

一是宣传部门和政府的关系没有理顺，无法形成“党委主导、政府配合”的调控机制。宣传部门作为舆论调控的核心，应该起主导作用，而政府则作为执行机关应配合积极进行舆论引导和解决舆论危机事件。但由于基层宣传部门未能纳入重大突发性事件应急指挥体系，宣传主管部门往往无法及时了解事实真相，不能制定及时有效的应对策略和化解舆论风险，专业优势无法发挥。而地方政府为了政绩，常常隐瞒事实，掩盖真相，而且舆论引导能力又存在不足，导致舆论调控效益不高、效果不好。如在什邡钼铜事件中，德阳市委宣传部没有纳入应急指挥体系，而政府部门又缺乏处理经验，错过最佳时机，致使事件恶化升级。

二是政府和媒体关系没有理顺。新闻媒体作为舆论调控体系的前沿阵地，应按照舆论调控的具体措施，传播政府声音、报道事实真相、引导社会舆论。但由于政府和媒体关系没有理顺，导致新闻媒体在舆论调控中没有发挥应有的作用。政府和媒体的关系，其一是“合作的伙伴”关系，其二是“监督和制约”的关系。但在舆论调控体系中，没有明确界定政府和媒体的关系，也没有明确政府部门的权限和职责，加上很多基层政府部门领导怕媒体、躲媒体、烦媒体、应付媒体的做法较突出，这直接导致在重大突发事件中出现与媒体配合不积极，不能及时公开地协助媒体进行报道的现象，导致不实信息四处传播，给舆论调控带来负面影响。

三是行业协会与党委政府关系没有理顺，调控作用非常有限。媒体行业协会是舆论调控体系的重要力量，它协助党委宣传部门和政府管理部门对新闻从业人员进行职业培训、准入资格测试等，从根本上提升采编队伍的舆论引导能力。但目前记协、互联网协会等行业组织由于行政化倾向明显、职能定位不清、赋予职权不够，没有发挥应有的作用，媒体的协调监管全部由宣传部门承担，一方面造成宣传部门工作过于繁重；另一方面造成宣传部门、政府直接面对媒体，没有缓冲和调节的余地，造成党委政府和媒体关系较为紧张。

四 手段落后

目前，四川省网民2562万，备案网站13.2万家，接入网站8.8万家。具有一类新闻资质网站5家，二类新闻资质网站1家，三类新闻资质网站121家，具有新闻资质的网站地方分频道7家，网络整体发展较快。但从实地调研和访谈中了解到，由于网络舆论调控手段落后，舆论传播乱象突出。

一是网站新闻采访与发布不规范。目前，新闻网站媒体从业人员素质普遍偏低，把关能力明显不足。同时，由于没有采访权，在残酷的新闻竞争中，为了抢时间，部分网站没有核实新闻的来源和真实性，就转播二手信息，导致新闻报道的真实性与权威性下降。

二是地方网络论坛管理难度大。目前中国正处于社会转型期，各种社会矛盾积聚，群众的权利意识日益高涨，而政府对舆论的过度反应客观上助长了一些人通过网络舆论向党和政府施压的心理。一遇到问题，总希望通过网络把事情闹大以获得快速解决。加之对商业网站、网络论坛、社交媒体缺乏有效管理，导致网络论坛情绪性、极端化、攻击性言论及网络谣言频发，成为舆情多发地。

三是对网络言论的引导和规范不够。部分商业网站责任意识不足，为了追求点击率，吸引受众眼球，故意策划一些引人注目、匪夷所思的色情暴力议题，追求刺激，大肆炒作，网络言论屡屡突破道德底线与法律界线。

在对网络舆论调控体系存在的问题中，认为舆情搜集与分析体系落后的，党政及国有企事业的占35%、私企从业者占27%、媒体从业者占47%；认为危机管理体系落后的，党政国有企事业者、私企从业者、媒体从业者分别为34%、28%、40%；认为媒体从业人员素质亟待提高的分别为58%、49%、37%（见图2—3）。

图2—3 网络舆论调控体系中存在的问题调查

五 法律不全

对于互联网的信息发布和言论表达，国家先后出台了80多部法律条文来规制和保护，但这些法律法规在具体内容上还存在一定的缺陷。

（1）表达过于简单粗略。与信息发布有关的法律法规中，不同程度地存在语焉不祥、界限模糊、表述不一致的问题，缺乏可操作性，给执行带来较大的困难。

（2）缺乏权威性。在这些法律条文中，真正属于“法律”级别的专门网络立法只有2000年12月全国人大通过的《维护互联网安全的决定》，其他80多部均是国务院及各相关部委颁布的一些行政法规和部委规章，颁布主体混乱，没有上升到国家法律高度，导致这些法律法规缺乏权威性、系统性和协调性。

（3）存在法律空白。利用信息发布的匿名性，部分网民在网上谩骂诽谤、发泄私欲，使网络成为人身攻击的场所。对于这类行为是否构成犯罪，情节严重的标准，网络侵权应承担的责任等都没有统一规定，存在法律空白，使司法机关无法可依。

首选媒体是公众日常媒介生活中优先认可的媒体，是“舆论调控”阵地的“最前沿”，具有强大的传播力和影响力优势。问卷调查显示，网络媒体已成为多数人的首选媒体，尤其是在“党政机关及国有企事业单位工作者”及“媒体从业者”两类人群中，均超过50%，远高于其他媒体（见图2—4）。

图2—4 各职业群体首选媒体调查

但由于现有法律法规不完善，互联网上网络谣言、网络暴力等失范现象经常出现。“党政机关及国有企事业单位工作者”及“私企从业者”两类群体对当前网络谣言的管理和处置不甚满意，表示要“严惩造谣者，采取刑事手段从重处理”的呼声很高，分别为46%和36%。同时两类人群中也有超过30%的人认为，应该“严厉追究相关媒体责任”及“媒体集体行动，澄清事实”。认同“保持现有力度”的人分别只有7%和6%（见图2—5）。

图2—5 网络谣言管理与处理调查