第一章 时差理论：从外生变量到内生变量转变的时间
时间可以分为牛顿（物理）时间和真实（社会）时间，在社会科学的分析当中所指的时间通常是指时间的社会属性。时间在社会科学的研究中从来都处于一种次要的境地，学者深知时间作为一种变量的重要性，但由于对时间变量的不可测量性，常常只把它作为一种外生的变量，放在从属或次要的研究位置。找回失去的时间，作为本章分析的起点，如何把时间从社会科学研究的次要外生变量变为重要的内生变量，正是时差理论所要分析的主要内容。时差理论的分析可以从多重视角来进行，包括时间、伴随认知的时差，以及行政上的时差的角度等。在对时差理论分析的同时，还包含了对于时差理论的批判性分析，分别包括对于时间的概念的批判，时差理论在实用层面的批判以及时差理论适用的可能性等，通过批判性的分析，从而不难发现时差概念的有限性以及理论的局限性，从而为时差理论的合理使用打开了一条崭新的途径。
第一节 绪言
法国哲学家H.柏格森把时间区分为牛顿（物理）时间和真实（社会）时间，牛顿时间是科学使用的由钟表度量的时间，也叫作“空间化的时间”，这种时间概念只代表了在某一线路上的移动；真实时间是通过直觉体验到的时间，也叫作“绵延”（duree）。在前一种时间中，各部分处于均匀、互相分离的状态；而绵延则像河水一样川流不息，各阶段互相渗透、交融，会合成一个不可分的永远处于变化中的运动过程。他认为，绵延是唯一的实在，而科学的时间只是抽象的幻觉。[1]英国当代社会学家安东尼·吉登斯在《社会的构成》等著作中强烈批评西方社会理论对时空问题的忽视。他认为，大多数社会分析学者仅仅将时间和空间看作行动的环境，并不假思索地接受了把时间看作一种可以测量的镇静时间的观念，而这种观念只不过是近代西方文化特有的产物。在他看来，社会系统的时空构成恰恰是社会理念的核心。社会科学家只有围绕社会系统的时空延伸方面的构成方式才能建构合理的社会思想。而美国当代社会理论家伊曼纽尔·沃勒斯坦在分析和批评19世纪社会科学范式的局限性时更以嘲讽的口吻说，在社会科学中占有主导地位的方法论最了不起的成就之一就是在分析过程中删除了时空概念。他认为，在以往的社会理论中，时空被看作一种自然的常态、一种外生变量，而并非连续性的社会创造。然而，事实上，“时空”不仅是纯内生变量而且还是我们理解社会结构和历史变迁的关键所在。
社会科学研究中之所以存在这种严重的理论和方法缺失，有理论本身和社会现实两方面的原因。从理论的角度看，这可以说是牛顿经典时空观和康德虚空的时空范畴在社会思想中的后遗症，与此同时，也是社会中普遍主义理论模式和实证主义方法论固有的弊端。按照吉登斯的观点，现代社会生活独特的动力学机制的一个主要的社会因素或过程就是时间与空间的分离。所谓时空分离，意味着现代社会活动和社会关系超越具体“地点”和“场所”的局限而实现更广泛的联合。时空的分离为现代社会关系和社会秩序的重组和控制提供了坚实的基础。[2]本章只是尝试着找回长期以来被社会科学丢失的时间，有关空间的问题并不在本章讨论的范围之内。
一 找回失去的时间
在社会科学里，时间有着重要意义。对于时间的讨论，在哲学上以“人类的存在是有限的”为中心展开。在对生与死问题的形而上学的研究里，时间是具有有限性的。这样一个哲学性的基础，不仅应用于社会科学的诸多领域，在比较研究里也被认为是一个重要的维度。从微观角度来看，行为科学中行为的先后与发生时间的间隔有着重要的意义。在行政学中，不少理论体系主要考虑静态状况，但在发展行政或比较行政中，时间是一个有着重要意义的变数和维度，对人们认识理论和现实的关系有着较大影响。因此，时间自然地作为一个重要的问题浮现在我们眼前：按阶段来考察政策或者制度的成熟过程，或者在政策执行论视角下，根据时间的推移去排列多数行为者之间的关系。社会科学的论述往往采取以下的方式：“事件或过程的时间秩序，对结果具有重大影响。”在这些情况中，我们希望知道的，不仅是某些变量的“价值”（value）是什么，还有那个价值发生的“时间”（time）。我们想知道的不仅是“什么”（what），还有“何时”（when）。“时间”以影响深远的方式联系着颇为分离的社会过程。在此，两个独特的时间秩序汇聚起来，出现了重大的结果。
美国学者保罗·皮尔逊在《时间中的政治》一书中的论旨，是从时间性议题的视角，来反思各种理论进路和方法论技术。然而，更明确地思考时间在政治中的角色，将会证成一些主要的观点，而且支持历史制度主义学派所提出的一些主要命题。它提倡更坚实的理论基础，以强调既有社会安排的“黏性”（stickiness），质疑功能主义的解释，专注于时机与次序的议题，并且考察社会变迁的长期过程，探究时机与次序的议题。追溯一些国家政治发展的广泛形态的社会科学家，经常认为特殊事件或过程的时机与次序是非常要紧的。事件A先于事件B，将产生不同于相反次序的结果。有关时机和次序的角色，最杰出的实质性主张至少已经局部扎根于自我强化过程或路径依赖过程的主张之上。当这些过程运作时，因果分析本质上是历史的——事件或过程的次序可能对结果具有关键的影响。有一类有关时机与次序的论述，着眼于时刻（conjunctures），即独特的因果次序（它们都汇聚在某一特定的时间点上）之间的互动效应。正如当一块坠落的砖头遇上一名不幸的行人时，就有独特的后果；两个过程的同时性（simultaneity）产生了重大后果；如果发生在不同时间之中，则是另一种情形。时机与次序之所以要紧，是因为自我强化过程影响着某一特殊方面的政治社会生活，可以改变该次序后期阶段的结果。[3]然而，在政治学中将时间的顺序、差异、延迟以及间隔作为重要变数去处理行政或者政策的例子并不多。从这一点出发，相较于把时间的延迟当作一个独立变数而言，将时间本身作为一个重要的视角去分析更好。分析时间与结果有着怎样的关系，以及它是否作为原因产生了作用等的研究是极具有意义的。
二 时差理论出现的背景
时差（time different或time lag）理论，又称时差法式（time lag approach），是为了探究在韩国实施的看不到效果的各种政府改革的原因而开始形成的。换句话说，学者为说明韩国行政改革的失败现象和研究有效的改革方案，而企图从时间维度上接近行政的过程中开始形成时差理论。
21世纪前后，韩国学者对于政府改革进行了大量的研究，尽管对于左右改革的重要原因大致明了，但仍有一些改革失败的案例，其潜在的失败原因没能被发现，尤其是一些作用十分重要，但却被我们有意或无意遗忘的原因。为克服改革的内容和脉络之间的不一致而在现实中实际探寻的战略是不正确的。但是，关于这些潜在原因的细致讨论十分不足，对改革战略的时差特质的研究更是少之又少。从这一层面来看，作为理解为何韩国行政改革“雷声大、雨点小”的一种尝试，有必要寻找研究中忽略的时间。这一背景下，正是为了更有理论性地分析改革过程的失败原因和在实践中探求新的法式，产生了所谓的时差法式。[4]
时差研究是韩国蔚山大学前校长郑正佶教授在首尔大学行政学院的一次讲演中首次提出的。关于倡导时差理论出现的背景与必要性时，郑正佶做了以下陈述：“对所有的行政学者或者政策学者而言，时差法式是一个生疏的名词，提出时差法式是因为对亟须解决的实践问题，行政或者政策研究作出更多一点贡献的愿望。”时差理论重视对当下问题的原因分析、探寻解决方案的实践性含义；研究的目的在于找出当时韩国政府的多种改革没能产生效果的原因；提倡在研究如何解释韩国行政改革的失败现象以及改善改革效果的解决方案的过程中，从时间的维度入手来进行决策。也就是说，为了应对韩国行政改革的失败，从理论上去解释，从实践上去创新，从而提出了时差的决策方法。
总而言之，所谓的时差理论或时差法式是指将致使社会现象发生的主体（个人、集团、组织、社会或国家）的属性或者形态，即伴随主体存在时间差异[5]并不断变化的事实，适用于社会现象研究的研究方法。[6]
三 时差理论的特征
时差理论指的是“一段因果关系，在某个原因变数带来某个结果变数的过程中，存在着一定的时间间隔”的理论。通常具有以下几个方面的特征：
1.时差理论并非作为一个定型的理论模型存在，构成时差理论的主要内容在不断扩展，理论内容很难限定。
2.制度要素的导入顺序或者先后关系不同会导致其结果产生很大的差异。制度要素原本多作为原因变数，当我们有意地将其作为效果达成时的结果变数时，新的因果关系将产生——发生顺序完全控制了因果关系本身。（例如，“在钠中添加氯的话，就成了盐，再把盐倒入水就成了盐水。但是，如果首先在钠中加水的话就会发生爆炸，在爆炸之后再加氯就会产生完全不同的结果。”）对于时差理论的讨论就是从这一事实出发的。
3.原因变数与结果变数的变化过程和成熟阶段等历史因素不仅会改变理论上的因果关系，还会改变因果关系的方向。因此，即使是政府的同一项干预政策，根据制度和政策的成长时期不同也会产生完全不同的结果。
第二节 时差理论的主要内容
一 时差理论中的多重视角
（一）时间的角度
时差理论中对于时间的观点（time perspective）可归纳如下。如果假设社会现象从同一角度开始，向着同一方向以同一速度展开的话，时间的差异、流向、间隔、延迟便没有了特别重要的意义，通过基础的静态研究就能做出大部分说明。然而，问题在于现实并非如此：许多变化的出发点带有重要的意义，同时方向、速度及其他变数的关系会随着时间而变化。在此之上附加变化的主体或客体时，问题将变得更加复杂。因为它们不仅会获得信息，引起认知变化，而且诱导体制采取对应行动的时间都会改变。此外，加上对于变化造成影响的另一要素——历史或者脉络要素时，采用综合的视角看待变化就变得相当困难。因此，不从时间的维度来把握问题的话，将很难理解重大的因果关系。
正如从以上论述中所看到的那样，变化的出发点及各变数可以通过时差（time difference）得以转换：变化的出发点可以通过时间的先后关系或者作用顺序（sequence）进行把握，速度可以通过时长（time length），效果可以通过时间间隔（延迟：time lag）等来替换。将这些都联系在一起可以称作“时差的维度”。
（二）伴随认知的时差
政策主体或客体认知上的问题也可涵括在一起进行研究。在现实中重要的时差问题不只是使人类社会现象得以发生的主体的属性或者形态，认知这种属性或形态的行为本身也会因主体不同呈现出许多时间差异。在供水源丢弃的垃圾变多的话，附近村落的居民会先发现，然而直至行政机关认识到这个问题需要花费很多时间，如果想要这个事实被环境部的高层官员认知的话需要更久的时间。
认知上的时差问题即使是在个人认知的情况下也可以发生，事态因此变得更加复杂。对某种现象首先认知的内容会留下深刻的印象，在此之后会出现否认最初认知内容的情况；反之也有把最近认知的东西当作最重要信息的现象。对于自己上大学时认识的教授的行为，即使过了40多年，自己已超过了60岁，而大学教授的行为在认知中就这样维持着的情况是这一方面的典型例子。与认知上的时差相似的是从记忆或者持续关心中看到的时差。在时间持续层面上，有许多利害关系的集团执着行动与一般市民的关注点有相当大的不同。由于这种认知上的时差问题除了存在于政策决定者或执行者之间，在政策实行过程中的参与者之间也以多种形式发生，因而产生了许多复杂的问题。这些也是时差法式所要研究的重要课题。
（三）行政上的时差
重新审视在行政学上经常议论的主题，从中可以发现与时差理论相贴合的问题。在组织中，当权威主义的领导力突然转化为民主主义的领导力时，生产效率不会立刻提高，特别是在组织成员已经适应了权威主义的领导力的情况下。然而，在因果法则中，民主主义的领导力会因提高了生产效率而被广泛采纳。与此相同，从起始原因到产出结果需要适当的发酵时间，因果法则将经过的相当长的时间当作整体来看待。一旦无视了这样的时差，因果法则便不会成立。无论是产业投资还是政府、社会改革，社会变化引起的冲击根据时间的流逝是不同的。
在大规模产业投资的初期，投入大量费用的效果是需要经历很长时间才会慢慢显现的。因此，在不同时间点投资费用，结果会有很大不同。同样地，政府改革或者社会改革在实施以后，也将经过一段稳定期，且效果的产生也需要经历不短的时间。一般原因发生到产生效果需要时间，因此产生了如下的理论问题：
第一，原因产生变化之后需要经过多长时间才应该考虑因果关系？
第二，原因和结果变量持续变化的时候，如果原因变量发生时间变化，因果关系会怎样变化？
第三，当存在多种原因的时候，原因变量的发生顺序会怎样影响结果？
这些问题的共同点就在于时差介入因果关系当中成为事实。从更根本的角度来看，因为在原因或者结果等社会现象的变化上存在了时差，所以这些现象间的因果关系上才介入了时差。
时差首先可以大体分为两种——变化时间时差（先后关系，time lag，sequence）和变化持续时差（时间长短，time length，duration），可以把它们称作“变化的时差”。因而时差理论亦从相同的观点出发，指促使社会现象发生的主体的属性或者形态，通过围绕变化的事实来试图研究社会现象的法式。[7]
二 时差理论的核心要素和特征
投入使用新制度或者实行行政改革后，虽然有取得预期成果的情况，但也经常发生失败甚至使事态恶化的问题。理由在于行政制度的改革中有各种各样的要素产生影响，既包括已有制度的内部要素，同时外部要素也在其中起到作用。行政改革就是在多种变量的影响下进行的。
为了改革的成功，改革制度的内容固然重要，然而也应该考虑对改革造成影响的多种要素的时间先后排列或者是和先后顺序一样的时差要素。为了新制度具备将来可以先实施的核心内容，或者至少与既有制度同时并行的要素，在条件不充足的情况下，我们应该认识到制度改革可能不成功的现实。如同时差理论，为了新制度的实施或者行政改革能稳定地成功，我们有必要理解时间原理。观察制度或者政策变化的内在时差要素及其特点，可以得到如下结论。[8]
（一）关于时间的前提
制度改革的成果和制度的实施同时出现的情况是罕见的。无论是哪种制度，新制度实施所期待成果的产生，需要经历一定的时间。与此相同，制度改革在现象的变化中包含着本质上的时间要素。新制度的实施和维持中存在多种时间原理，正确把握这些原理对于制度的稳定成功是非常重要的。因此，时间原理的前提问题是——根据关于时间的假设如何形成，决定者对于制度的实施和与此对应的资源分配、时期、改革战略等的选择有可能产生变化。
首先，新制度实施时考虑的时间观是长期还是短期？这一点成了左右达成制度改革目标，试图采取何种法式的重要因素。它象征着改革推进者考虑的时间领域（time zone）范围，根据范围的广度，制度改革的目标和前提等将会发生变化，并且对于制度改革变化的内容、时期、顺序、过程等的选择也会变化。[9]
其次，制度改革作为把握改革对象问题的本质、探索问题解决方案的归属，其推进应在何种时间概念的前提下？可选择的假设主要分为两种，一种是定量时间（quantitative time）概念，另一种是定性时间[10]（qualitative time）概念。[11]
（二）对制度改革造成影响的时间要素
为了正确把握实施新的制度或政策的过程，制定、推进合适的战略，有必要分析在制度化过程中起作用的时间要素产生的影响。在制度改革中产生影响的时间要素主要有变化所需时间、因果关系的时差性、成熟阶段、变化速度、稳定性、先后关系等。
1.长期变化要素和短期变化要素
在制度实施后，可根据变化所需时间，来区分制度关联变量中要变化的变量，包括相对短的时间内可能变化的变量，以及需要长时间才能变化的变量。在短期考虑的时候，短期变化要素可能成为可操作变量（controllable），而长期变化要素可能作为制度实施过程的状况变量的制约要素（constraints）起作用。然而，长期考虑的时候，由于状况变量的长期变化要素也会发生变化，这种状况下长短期两种要素都可能成为可操作变量。与此相同，根据要考虑的时间的长短，实施制度过程中产生影响的要素不同，应该要考虑的变量也会变得不同。[12]
2.因果关系的时差性质
如果政策手段实现，由原因变量达到结果变量即政策目标成功实现，同时因为此刻出现的政策效果，社会问题得以解决，这是对政策学的基本因果关系的假定。大部分政策研究是根据这样的假定实现的。但是，如果观察现实政策或制度的引入过程的话，不难发现，政策手段实现后出现的结果状态，与原本通过引进政策达成的目标存在差异的情况很多。虽然能够说明这种现象的视角多样，但主张考虑因果关系[13]的时差层面却一直被忽视。
在因果关系推定时间上，所主张的考虑时间要素的必要性可以整理为以下两种。
第一，依据因果法则，为了实现问题的解决，只能经过一定时间。虽然也会有政策手段一经实现，政策目标就达成的情况，但大部分情况（虽然根据政策，程度会有差异）只能经过某种程度的时间才能生效。那是因为政策制定并实现的过程需要一段时间。
第二，适用政策的对象或问题的状态，以及对此的影响要因也随着时间的流逝而变化。[14]
3.成熟期间
这个概念即是强调，特定制度或政策的引入、完全扎根并到达所期待的效果，需要经过一定时间。制度或政策引入的初期，比起最终的效果，在制度的扎根上耗费的代价更大。因此，也会发生没有产生制度效果，或使问题进一步恶化的情况。但在一定时间的流逝后，新的制度完全扎根，比起引入制度的费用，新制度的效果变大了，原本引入制度的目标便能够达成。新制度引入与所期望的效果达成之间经过的这段时间，被叫作成熟期间（maturation）。因此，制度引入的成功与否，根据制度引入以后在哪个时间点评价，结果会完全不同。但至少政策或制度的效果在经过成熟期间以后的评价会是合理的。[15]
4.变化的速度和安定性
制度引入过程的速度（pace），依据新制度向组织或个人扩散所需要的时间、政策内容和状况条件等要素，呈现出多样性。因为政策相关要素和状况变量的不同，新政策引入后会展现或慢或快的不同进度。制度的安定性（stability）指的是，在制度化完成以后，制度安定且持续地发挥影响力的时间，即制度的时间安定性；同时依据制度的内容和状况，彼此间安定性呈现差异的可能性会很大。[16]有些制度因在一定时间内未能收获期望的成果，可能回归到原来状态，也可能被拥有高安定性的其他政策替代并长时间持续运作。引入新政策时，我们经常强调政策推进主体的重要性，也就是说，如果由总统这样的高地位政策决定者强力推进政策的话，更容易成功。虽然这时政策引入的进度会加快，但如果总统对此项政策的关心消失的话，政策的推进将停滞不前，其安定性随之降低。
5.先后关系、及时性与时间规范
虽然为了改革成功，构成改革制度的内容非常重要，但考虑对改革有影响的多样要素的时间排列或优先性也是必要的。同样地，对应该在哪个时期引入政策或制度，以及制度引入后，在哪个时点试图变更才能得到所期望的结果的考虑（适时性timing）也相当重要。为了使制度或政策的一部分发生变化而制造冲击，在不同时期制造冲击的结果会完全不同。[17]在这样的及时性的概念中，基于符合变化过程的适当时点来选择能够推进变化的多样战略，也被包含在内。比如，对变化有一定抵抗性的变化初期要使用的战略和制度与进入安定化时期要使用的战略是不同的，符合时机适当选择很重要。
时间规范（timing norms）指的是，组织成员共有并期待的、作为时间性的调整行动的模式，可以称作是经历的时间行动模式。[18]持有多样时间观的人们复合性地存在于一个组织中，能否适当调节时间行动对组织的成果达成会产生很大影响。这时，时间规范起着调解多样时间观的成员之间关系的作用。当持有不同时间观的人们在一个组织里工作时，通过互相调整差异性的时间观，形成能相互认同的时间规范。[19]
第三节 对时差理论的批判
长期以来，社会科学研究一直假定时间是一定的，或认为时间是次要的。在这个层面，时差理论与时差法式在惯用的假设前提上举反旗，有意识地做着试图使时间作为主要的说明变量的努力。[20]但由于时差理论至今仍处于生成发展的阶段，在学术界遭受着相当多的批判，批判内容大致如下：
一 对时间概念的批判
在对时差理论的批判中，围绕形成时差理论核心的时间概念的批判占据主流。
第一，在时差理论中解释的所谓时间的概念自身包含着多种含义。因此，在引入时间概念说明现象的时候会起着各自不同的作用，而这种分歧会带来问题。在这样的层面上，被称作时差的多义概念能否被叫作时差理论或时差法式，进而被包容在一个框架中的问题产生了。所以，区分它们并弄清楚时间在对现象说明及处理方案中所起到的作用的工作要首先完成。
第二，在说明社会现象时，只依据被称作时间的一个变量是不充分的。大部分情况下只有引入其他变量，才有可能构成有意义的理论，在这个层面上，时间概念是重要的，但在实用性上却是有界限的。
第三，在分析社会现象的复杂性时，即使引入时间概念也不会改善很多。被称作时间的概念与至今使用的状况概念没有很大不同，并且也不会给新理论带来可能性的批判。时间的概念在新制度主义中，做出了超过制度或制度化概念实际的贡献，然而要对它所做出的贡献进行价值判断的话却是一件非常困难的事。在此层面上，能否为时差法式分析现实问题提供一个更加精准的角度，即时差理论或时差法式的实用性，有学者是抱有怀疑的。
作为结论，引入时间概念的理论适用性，在于它至今对社会现象的说明或在处方上能够带来的进展。但是，时间概念要完全代替在新制度主义理论中使用的主要概念，特别是联系、制度、历史、制度化、路径依赖等概念，是很困难的。这是在时差理论中聚集起来的批判的真谛。[21]
二 在实用的层面批判
在实用层面上受到的批判，是基于时差理论或时差法式具有的界限。针对理论的实际应用可列举出如下难点：
第一，时间研究核心概念的理论基础存在不足。比如，只有改变政策决定者已有的决策前提，时间的观念（折现率）才能改变。在这点上，时间不是直接考虑因素，而是根据制度联系拥有着不同从属变量的意义。[22]所以，时间既可以成为影响变量，也可作为从属变量，其可变性很大。而且，在长期性变化与短期性变化或成熟时间和变化时间维度上，概念间的差异是不分明的。正如前文所阐述的，时间要素的一致性以及综合的、系统的时差理论依旧有所欠缺。
第二，时间现象及其影响的实际测定缺少必要的方法论。比如，因果关系变化的测定，是依据存在时差的原因与结果变量的成熟效果，还是依据状况变量的变化，又或是依据两者的相互作用，这应该予以区分。实际上把时差的影响作为变量差异来区分，以实证来论述并不容易。特别是随着时间流逝，不是只有原因变量和结果变量变化了，几乎有关的所有变量都发生了变化，因此，通过区分每一个变化变量的影响来测定因果关系几乎不可能。不仅如此，要用怎样的方法测定随着时间的理念变化是另一个难题。
第三，即使尝试使用时差法式，根据研究对象，对于如何选择哪种时间变量的程度，研究经验也没有积累，因此，研究者回避反复试验的想法很难实现。[23]换句话说，为了应用时差法式，应该使用多样的手段，长时间地研究分析事例。而在大部分现实研究中，这是很难实现的。并且，实验室的研究大部分是遵循非常短期的计划展开的，而以短期计划来进行时间研究是不合理的。
第四，时差理论在实践中的限界点。不可避免地升高了新的改革战略的可能性，即为了促使改革的成功，探索不均衡的突破理论或者大爆炸（big bang）式改革理论将不可避免。
三 时差理论的适用可能性
在过去没有予以重视的时间要素，时差理论开始关注并研究。虽然时差理论存在界限，但是制度和政策变化拥有动态性质的特征是时差理论的基本前提。为了正确地把握制度和政策变化，准备制度改革的成功战略，试图考虑时间要素的时差法式，是有益处、有意义的假设。同时，时差理论揭示了推进改革的变化担当者或组织的负责人们，不仅有必要掌握管理能力和政治能力，还需要具有时间领导力（temporal leadership）。为了恰当的组织管理和变化推进，管理者们应该清楚地理解多样的时间观念和时间要素（包括先后关系、时期、进度、成熟等）。在区分这些要素，选择合适的变化战略并具备实现战略能力的要求上，时差理论是重要的。
此外，如果在时差观点上接近制度改革，根据其他法式，能够发现无法把握的多样理论实践的启示点。理解并说明和制度改革有关的组织状态时，不仅可以揭示新的重要的分析框架[24]，还能更精巧地给予因果关系推定的方法论。[25]立足于时差视角活用时间的多样层面，将更准确地说明各种行政过程。与时间有关的多种概念，比起被称为单纯联系或状况的全面概念，在发挥更精巧的说明力时是实用的。所以，以增加时差观点为引入，在社会变化的因果法则上，强调动态层面能被叫作时差理论。活用时间时，能使现存的假设、理论或其他研究的窗打开，便体现了这一点。
在这样的层面上，时差理论在日后的发展中应精巧地整理理论框架。如果把它应用于现实政策事例的话，会作为能揭示妥当性和适用可能性高的改革战略的理论而扎根。[26]
第四节 对时差理论的评价
一 理论的局限性
在探讨关于时差理论措施上的争议之前，先来考虑一下政策和理论的相关关系。所有的政策都有理论根据。如果为了让市场经济复苏而采取降低利率的金融政策的话，这个政策是基于利率越低，投资就会增加的宏观经济理论：利率降低的话，资金就会从银行转移到股票市场和实体经济领域，随着企业的资金筹措变得顺畅，投资也会随着增加。时差理论就是在这样的理论和政策的关系下，增加了以下的条件。如果存在这样一种理论性的因果关系：如果满足A、B、C的先行条件，就会出现D这个结果。那么，时差理论就是有A、B、C这样的作用顺序且A、B、C还有D各自都处于成熟阶段（或者历史上的变化路径对A、B、C及D的因果关系有着决定性的影响）。因此，时差理论在处方上的讨论以如下所默认的假定为前提。
第一，如果改革推进主体们缺乏理论根据就不会推进改革政策，要拥有对改革政策的理论因果关系的正确认识。若要进一步地深入研究，我们不仅要知道作为原因变量的政策手段（A、B、C）和作为结果变量的政策结果（D）之间的因果关系，还要事前了解原因变量之间（A、B、C之间）是相互促进还是相互补助，抑或先行关系。更深层地来看，关于原因变量的作用顺序，改革推进者要对最佳因果关系对应的原因和结果变量的成熟阶段、历史性变化路径等变量的长期平衡状态有准确的事前知识。
第二，上述假设主要是关于改革推进主体们的认知能力。但是，为了让有关时差理论的政府改革的讨论有现实意义，不仅仅要具备认知能力，还要求有相当高水准的政治主导能力和行政能力。为了按照作用顺序确保制度因素之间的内在整合性，需要调整改革的速度和顺序，此时要求存在可以改变相反的制度因素以及价值之间优先顺序的政治力量。此外，投入新制度或改革政策后，在期待的政策效果充分成熟之前，要拥有可以区分一般国民和利益相关方的能力。无论投入多么优越的制度或政策，在开始阶段，必定会存在许多混乱以及来自旧制度受惠团体的反对。在时差理论中，为了让政策措施的讨论具有现实意义，改革推进主体们必须要克服这种混乱和反对。
二 “时间”概念的有用性
一切社会现象都会随着时间变化而呈现不同面貌，在社会科学的探究中，时间的重要性不言而喻。然而，在绝大多数社会现象的变化过程中，时间本身不是直接的原因变量而是通过导致相关变量的变化间接产生影响。因此，大部分学者比起时间本身更关注时间导致的变量变化。事实上，许多社会科学研究假定时间为恒量或看作附属的变量，而回避把时间作为直接的研究对象。郑正佶教授的论文正是对这种一贯方式进行反驳，是力求将时间提升为重要的说明变量的努力。下面将试着对郑正佶教授的时间概念进行整理，并探索能提高其实用性的方案。
郑正佶教授在论文中使用的“时间”是一种多义概念，其被认为在现象的说明中起着各自不同的作用。而这种多义概念是否能被涵括在所谓“时差法式”（time lag approach）的框架之内尚存疑问。[27]因此，试着区分这种多义概念并弄清时间在现象的说明中所起到的对应作用十分重要。
第一，作为“顺序”的时间。在郑正佶文中提及的时间，因其作为主要原因变量并强调先后关系，可表达为{Yt=f（Xt，f（Xt-n）}。此处时间起着决定原因变量顺序的作用，也就是说，变量间的路径被决定了。因而在这里时间的作用并不涉及时差问题，而是与郑正佶所使用的“制度整合性”一样，可以以静态理论构成，而时间自身并不能起到重要的说明变量的作用。[28]
第二，作为“历史”的时间。在郑正佶文中提及的时间概念的重要性，反映在结果变量的成长过程对现象的影响上，可表达为{Yt=f（Xt，Yt-n）}。这里的时间概念意味着结果变量或原因变量的历史或动态变化。因此，比起说明变量，把时间的作用看作是随着时间变化，某个变量的变化引起的其他相应变化的间接变量更为妥当。正是有这样的时间作用存在，所有社会科学领域都应认识到提出“动态理论/模型”的必要性，并一直探讨着模拟（simulation）或系统动力学（system dynamics）理论。但是，由于社会现象中关联变量具有不表现出决定论性反应的特征，致使划时代的发展很难得以实现。面对这样的困难，静态理论更加紧密地连接在一起，朝着接近动态理论的方向，为以体系性变化变量为中心的动态模型的建立努力成为了主流。另外，不是从个别变量的角度而是从宏观体制层面说明变化复杂性的理论系统也开始出现。但是，这些努力并未能解释社会现象的复杂性，亦未能解决严重的“测定困难”的问题。[29]这是由于上述困难是基于社会科学研究对象的特性，即使引入时间或时点的概念也不会进一步改善，也就是说，此处时间或时点概念与我们至今使用过的“状况”概念并无差异。
因此，对于新理论的研究被认为是无法突破的。相较于“状况”这一概念，致力于填补时间变量在哪些方面更加有用这一空白，对于时间的独创性理论更有意义。郑正佶认为，“虽然状况变量及脉络的差异也带来不同结果，但笔者认为被称为状况变量的相当一部分要素是因为成长过程的差异”，也就是主张通过成长过程的差异来说明状况变量差异的许多部分才可能实现的观点，很难实现普遍化。而所谓的时间概念终究只不过是间接变量，直接的原因变量实际上是状况变量，因此对于状况变量的研究更有意义。
第三，作为“成熟期间”的时间。在郑正佶文中提及的时间在原因变量成熟的时期对结果造成影响，可表达为{Yt=f（Xt，t）}。这里的时间意味着时差或时间范围，时间的过程作为重要的原因变量而起作用。因此，利用该概念来进行“时差理论”的开发比使用其他概念更加合适且更能取得显著效果。时间的这一重要性既是“生命周期理论”的真谛，也是各种阶段论或过程论把时间在这一方面的重要性进行归纳的理论性努力。然而，即使在这种状况下，只使用时间这一点来进行解释，依然是不充分的，只有引入其他变量才可成为有意义的理论架构。这也说明时间概念虽然重要，但在实用性方面仍存在局限。
第四，作为“时间的差异”的时间。郑正佶在文中揭示了未来的课题，同时也提及了政策对象团体的属性变化与认知上的时间差异，政策关联者的态度变化速度的差异。这里强调变化内容、变化速度的差异，并以之作为在关联者和关联要素相互作用中产生的“成熟”的差异，此时，时间作为独立变量具有重要意义，并且可以认为是时差理论的一个具有探索意义的新领域。需要注意的是，这里应当被看作是与前面所提及的“原因变量的成熟”不同的问题而区别对待。
最终，引入时间概念的有用性是指相较于已有的对社会现象的说明或解决方案来说，它究竟能获得多少进展。作为“顺序”或者“历史”的时间的作用，前文已论述与“制度整合性”“状况”等概念的作用道理一致，只是迄今为止没有使用“时间”这一用语。为了说明时间流逝带来的变化而进行的努力一直持续至今，而时间概念的使用本身好像并未带来里程碑式的理论发展。引进时间概念把静态的因果关系发展成为动态的理论，这一过程不能不看作是社会科学的重要课题。郑正佶主张，“静态的因果关系作为成熟的状态，从长期均衡状态中产生”。[30]静态理论大多以其他条件不变（ceteris paribus）为前提，从而导出关于因果关系的结论，此时为了讨论动态变化及因果关系，可以补充使这些前提条件发生变化的理论。强调“成熟阶段”或者“时间差异”的时间概念能从很大程度上提高时差理论的开发可能性，进而提高社会科学的准确性。
迄今为止，社会科学研究仍在其他条件不变假设的荫蔽中止足不前，并将时间引起的变化推向关注边缘。尽管时差法式存在概念定义的不明确性以及与其他概念相区分的困难，但对时间概念的使用，或许会有更多空间去完善当前的“一边倒”式的接近方式。[31]
第五节 结语
任何社会的生存都不可能没有节奏，这是人与人之间相互认识和联系的基础。变化是激烈的，并且会根据行为主体和社会现象，随时间的不同来发生。为了理解社会现象，时差的法式变得不可缺少。变化不仅迅速，还因民族国家组织、集团和个人的不同而异，并且也在经济、政治、社会和文化等社会现象间不同地发生。由于变化在时间流逝层面有着差异，所有的社会现象或行为都难免复杂。更深层次地，人类的认知如果结合时间差异的话，对相同现象的理解及对应行动之间的关系会变得多样化，社会成员间的分裂也会变得更加严重。这种射弧分裂若演变为严重的社会矛盾，一旦与变化相结合，社会就会不可避免地陷入混乱状态并开始衰败。为了消除这种社会混乱，首先要做的就是准确地了解这种混乱的性质。为了获得这种正确的了解，时间差异上的法式是必需的。况且要解决这种混乱，就要揭示混乱的原因，而为了除去和抑制这种原因就需要制定战略。这个战略的核心要素之一就是时差的决策方法，对此前文已探讨了几个层面。
综上所述，我们分析了时差理论的特征、含义以及重要性认识的动机，以便将这种时差理论嫁接到行政领域，应用于政府改革中，从现实适用的层面去分析改革主导者们的认知能力和政治局限，并推动克服这些局限。20世纪60年代后半期开始加速的高速发展，不仅实现了奇迹般的经济成长，接踵而来的民主化也在激烈的社会剧变的旋涡中推进着韩国的社会科学。但先进国家们要经过200多年才得来的变化被压缩至30—40多年，导致在这之中主导发展和改革的政府政策存在反复的变化和错误。特别是过去的高速发展战略在新环境中失去了适当性，时差的决策方法的必要性便逐渐被认识到。从这种意义上讲，韩国的社会科学拥有着有利于发展时差理论决策方法的土壤，这种决策方法的开拓和发展不但可以帮助韩国，而且试图为国际学术界做出些许的贡献。
附案例分析：韩国《京釜高速铁路和千圣山至金井山区间决策的再研究》
1.案例说明
韩国釜庆大学的金昌洙教授在《政策混乱的时差解读：以京釜高速铁路千圣山——金井山区间再研究》一文中，运用时差理论对于案例中混乱的政策决策过程，进行了时差性的阐释。
20世纪90年代，韩国国民对即将实现的全国“半日达”的高铁时代充满了期待。1992年6月，京釜高速铁路工程在没有进行充分可行性论证的情况下“匆匆上马”，其导致的最终结果是，在1998年7月不得不对最初的工程建设计划进行了重新修改。
特别是曾经争论一时的“金井山至千圣山”区间最初计划在2004年开工，于2010年完工的目标。但是，因为釜山市提出的2008年提早完工的主张，于2002年提早开始了动工。此工程遭到了宗教团体、市民团体和环境团体以其破坏环境的理由的反对，最终导致工程的中断。然而，政府在没有追加详细调查和社会协议的情况下，还是强行按照最初的路线进行了施工。
2.时差的决策方法
京釜高速铁路工程带来了行政上一贯性的丧失和政策混乱的局面。若从时差理论的观点来分析，理由如下：
第一，可能发生由不完整的信息和知识引起的时间延迟的预测错误。首先，因为没能充分考虑时间上的剩余变量，在完工日期上发生了错误。其次，由于继续进行的工程计划的变更，没有遵守政策的连续性，发生了超出预算的问题。此外，距离1993年发布的《环境影响评价》虽然已经过去十年，但对此没有进行再评价，因此，在未考虑这十年间产生的诸多变化的情况下而强行施工。为了节省决策成本，没有考虑时间上的因素，过快地做出决定最终导致整体上更加缓慢地执行和总费用增加的后果。
第二，决定过程的非民主性造成了建设主体和地区居民之间的认识差异，引发了政策混乱。从工程最初的计划到政策的正式发布的十多年间，政策参与仅仅只停留在形式的层面上。政策执行后，为了获得劳资协议，政策当事者们可以参加的听证会、舆论征集等民主性的政策过程都没有很好地得到实现，从而在进入施工阶段后遇到社会性的反对而导致政策混乱被放大。
第三，为了缩小建设主体层面和市民团体及宗教团体层面的意见差异，再次研究的时间没有超过两个月，未能得出充分的协议。缺乏充分的分析和协议的时间就去推进工程，最终导致了执行政策时的延迟和政策的混乱。
3.分析
通过这个例子，我们可以了解政策决策和执行这两个过程的时间差这个变数的重要性。也就是说，在设计政策并推进的时候，决策时间相较于执行时间的比重应该更高，这样可以缩小预测误差，也可以将政策混乱最小化。而且，对市民们公开充分的工程情报，通过各个利益相关方的参与，经过民主性的决策过程可以在执行的时候将矛盾最小化。另外，政策决策者应该不急不躁，充分考虑在执行阶段将发生的各种状况和政策混乱的可能性，制定充裕的执行时间，将政策混乱最小化，尽最大可能执行健全的政策。[32]
[1] 中国大百科全书总编辑委员会编：《中国大百科全书》（哲学）Ⅰ，中国大百科全书出版社2002年版，第68页；王军：《现代奥地利经济学派研究》，中国经济出版社2004年版，第58页。
[2] 赫尔嘉·诺沃特尼：《时间：现代与后现代经验》，金梦兰、张网成译，北京师范大学出版社2011年版，总序第1—2页。
[3] [美]保罗·皮尔逊：《时间中的政治：历史、制度与社会分析》，黎汉基、黄佩璇译，江苏人民出版社2014年版，第10—14、64—66页。
[4] [韩]李达坤：《行政的时差法式：研究视角和内容及课题》，《考试界》2005年第50卷第11号。
[5] 时间差异是指：第一，作为变化开始的时间差异，变化的时间上的前后关系；第二，作为变化持续的时间差异，变化的持续的长短。
[6] [韩]郑正佶：《为了行政和政策研究的时差法式：以制度的整合性问题为中心》，《韩国行政学报》2002年第36卷第1号。
[7] [韩]李达坤：《行政的时差法式：研究视角和内容及课题》，《考试界》2005年第50卷第11号。
[8] [韩]丁俊锦：《政策和制度变化的时差要素》，《韩国行政学会冬季学术发表大会论文集》2002年。
[9] Albert，S.（1995）.Toward a Theory of Timing：An Archival Study of Timing Decisions in the Persian Gulf War.Research in Organizational Behavior.17；Beer，M.and N.Nohria（2000）.Cracking the Code of Change.Harvard Business Review.78（1）.
[10] 定性时间是可以把时间平均分割、可以测定同时也可以标准化的时间。与此相反，定量时间可以称作依据人或者组织不同，具有多种解说和意义的时间。
[11] Ancona，D.，Okhuysen，G.and L.Perlow（2001）.Taking Time to Integrate Temporal Research.The Academy of Management Review.26（4）.
[12] [韩]丁俊锦：《政策和制度的变化过程及因果法则的动态性质：时差法式（Time Lag Approach）的提议》，《韩国政策学会报》2002年第11卷第2号。
[13] 所谓因果关系，指的是原因变量在已经充分成熟的状况下（达到了长期的均衡状态），与结果变量之间的关系。
[14] [韩]郑正佶：《政策和制度的变化过程及因果法则的动态特征》，《韩国政策学会报》2002年第11卷第2号，第259—260页；[韩]丁俊锦：《政策和制度的变化过程及因果法则的动态性质：时差法式（Time Lag Approach）的提议》，《韩国政策学会报》2002年第11卷第2号。
[15] 这个结果的成熟时间，也成为引入新制度或政策的政府与普通市民对政策的评价产生分歧的原因。在引入特定制度的时候，政府认为效果出现的时机（成熟时间）和普通市民认为的成熟时间出现差异时（特别是市民期待短期成果而政府期待长期效果的时候），由于市民对于收获长期性的成果存在着短视性，制度便很难在短期内收到积极评价。
[16] Lawrence，T.，M.Winn D.Jennings，“The Temporal Dynamics of Institutionalization”，Academy of Management Review，26（4）.
[17] [韩]郑正佶：《为了行政和政策研究的时差法式：以制度的整合性问题为中心》，《韩国行政学报》2002年第36卷第1号。
[18] Lawrence，B.，Timing Norms：“The Rhythm of Interaction”，The Academy of Management Review，2001，26（4）.
[19] [韩]郑正佶、丁俊锦：《政策和制度变化的时差要素》，《行政论丛》2003年第41卷第2号。
[20] [韩]金俊汉：《对“时间”概念的有用性研究》，《韩国政策学会报》2002年第11卷第2号。
[21] [韩]河连燮：《时差法式和新制度理论》，《韩国政策学会报》2002年第11卷第2号；[韩]金俊汉：《对“时间”概念的有用性研究》，《韩国政策学会报》2002年第11卷第2号。
[22] [韩]河连燮：《时差法式和新制度理论》，《韩国政策学会报》2002年第11卷第2号。
[23] [韩]李达坤：《韩国地方政府论》，博英社2004年版。
[24] 例如，所引入的新的信息技术体系在某个组织里运转顺利，在其他组织里运转得不好，对这个现象的解释，站在政治层面上考虑成员间的意见一致与否，站在文化层面上分析组织文化的变化兼容的可能性。但如果考虑时间次元的话，可以通过新制度引入的时机（timing）或CEO（首席执行官）的时间观等新观点来说明这个现象。
[25] [韩]郑正佶：《为了行政和政策研究的时差法式：以制度的整合性问题为中心》，《韩国行政学报》2002年第36卷第1号。
[26] [韩]金泰龙：《行政理论》（第三版），大英文化社2014年版，第486—500页。
[27] [韩]郑正佶：《政策和制度的变化过程及因果法则的动态特征》，《韩国政策学会报》2002年第11卷第2号；[韩]郑正佶：《为行政和政策研究的时差法式：以制度整合性问题为中心》，《韩国行政学报》2002年第36卷第1号。
[28] [韩]郑正佶：《政策和制度的变化过程及因果法则的动态特征》，《韩国政策学会报》2002年第11卷第2号。
[29] 相对地，对于变量的测定相对简单的经济/经营现象，时间序列分析或动态模型的研究已取得某种程度的成果，在其他的社会现象的研究中，测定问题被默认为最大难关之一。
[30] [韩]郑正佶：《为行政和政策研究的时差法式：以制度整合性问题为中心》，《韩国行政学报》2002年第36卷第1号。
[31] [韩]金俊汉：《对“时间”概念的有用性研究》，转引自郑正佶等《行政的时差法式》，博英社2005年版，第199—202页。
[32] [韩]金昌洙：《政策混乱的时差解读：以京釜高速铁路千圣山——金井山区间再研究事件为中心》，《地方政府研究》2003年第7卷第4号，第115—135页。