第二章 就业保险制度的基础理论
第一节 就业保险制度的产生
一 就业保险制度产生的背景
“福利的道德危机”是失业保险制度的先天缺陷。失业保险制度只能阻止不穷的人变穷，却不能将穷人从贫困中解脱出来，片面的社会保险制度容易患上“富贵病”。在西方发达国家，优厚的失业保险待遇以及一系列慷慨的救济金等诸多福利措施，反而助长了失业者对保险及福利待遇的依赖性，使得他们积极寻求再就业的动力减弱。很多人依赖较高的失业补贴过日子，不再努力寻找新工作，更不愿意接受较低工资的岗位。
20世纪80年代的英国、意大利、加拿大以及一些其他欧洲国家，平均失业率大都上升到10%以上。由此可以普遍地发现一个极为明显的循环怪圈：失业补贴越是优惠，越会导致失业率升高，而且平均失业时间会越长。因为，失业补贴越是优惠，企业负担就会越重，生产成本必然上升，企业就会降低用工人数，失业率就会上升，失业时间也会延长。如20世纪七八十年代的西欧诸国，就因为失业保险的金额逐年上升，造成劳动成本不断上升，而后者又导致失业的进一步增加，失业保险金的支出负担又因失业人数的增加而加剧，失业与失业保险处于恶性循环的怪圈之中。[1]包括美国在内的有关研究表明，失业保险制度在保障失业者经济利益的同时，也在一定程度上创造着新的失业。所谓的“福利的道德危机”[2]，就是人们不再因失业而感到焦虑、害怕，反而对失业感到向往。这些问题是西方发达国家共同面临的难题，因此，迫使它们及其政府必须反思失业保险的立法宗旨及目的。学界除了从经济周期波动等方面寻找原因外，还开始怀疑导致失业率居高不下的重要因素，是不是过于慷慨的失业保险制度造成的，从而开始重新审视失业保险制度的作用。[3]
具体而言，就业保险制度产生的背景一方面是失业保险在西方发达国家实践中的“富贵病”，另一方面是失业率居高不下。从表面看，似乎是“富贵病”造成的失业率居高不下，但是更深层的原因却是随着经济社会的发展及科技革命的快速、深入推进，当然也包括席卷全球的供给侧结构性改革，劳动者“职业技能”的更新速度赶不上经济及科技发展的速度，能力不足的问题逐步凸显，这正是我国供给侧结构性改革战略所要解决的重要问题。能力不足或者说能力不均衡发展，就会难以把握就业机会，造成就业机会越发不公平。
关于能力不足及就业机会不公的问题，不是传统失业保险强调失业保障所能解决的新的供给侧问题，需要在以失业保障为核心的失业保险进行改造的基础上，进行理念与制度重建，需要把对“就业能力”的保障及提供公平的就业机会作为追求的目标。而传统失业保险制度是典型的消极治理失业的模式，消极保障失业有余，积极促进就业不足，预防失业尚未启动，与就业促进等相关制度没有无缝对接，不利于政府稳定和扩大就业的积极追求，不利于政府编制一个完密的就业安全网。特别是难以做到对就业能力的维持及对就业机会公平的追求，传统的失业保险制度不可能解决供给侧结构性改革要求的制度供给。
从20世纪80年代以来，欧洲就开始改革劳动力市场，将保险待遇的给付与积极搜寻工作、再就业职业培训相结合，积极的劳动力市场政策开始出现，也就是将失业保险与促进就业结合在一起，通过对失业保险的给付附加积极的条件，让失业者尽快重新返回职场，使失业保险在保障失业者生活的同时，积极发挥其就业促进功能。[4]而构建这样一种既脱胎换骨于失业保险制度，又具有全新社会法理念的，体现积极的政府干预思想，全新的积极追求就业机会公平，以“就业能力保险”为抓手的“就业保险制度”呼之欲出。
很多国家和地区都在改良失业保险制度，在制度设计上强调促进失业者重新就业，为建立就业保险制度开展了有益的探索。一是推行差别性保险金给付，促使失业者能够积极地寻找工作。失业时间越短，失业金的给付标准就越高。二是推行限制性的保险金给付条件，迫使失业者尽快实现再就业。在美国，领取保险金的失业者，必须在约定的时间内去当地保险金申领机构，报告寻找工作或接受职业指导的具体情况。[5]还规定对参加培训的失业者，依据培训时间的长短，可延长失业金的给付期限。[6]加拿大特别重视对就业促进资金的安排，将失业基金用于职业培训与职业推介。德国的失业基金支出中，除60%用于失业金的支付外，剩下40%主要用在职业培训、推介等补贴以及补助企业雇佣等就业促进的工作上。[7]在法国为失业者提供再就业服务帮助的职业介绍机构共有700多所，并规定失业保险基金提供职业介绍机构26%的运行经费。英国要求通过培训取得相应资格证书的失业者，按其取得的资格等级增加失业金给付。三是高度重视对失业者的培训和相关就业服务。美国依据经济社会发展的客观需要及就业发展趋势，对职业培训的专业及课程设置、教学活动等各类工作进行科学安排。[8]在法国的再就业培训领域，国家不仅给失业者提供就业指导与职业咨询服务，而且在培训开始之前，还对其开展职业能力及技能评估。在捷克，还设立专门的职业指导工作室，为失业者提供职业生涯规划咨询；定期举办各类职业指导活动，通过播放各职业的介绍视频及专家当场讲解，使求职者全面了解各职业的情况。[9]
二 就业保险制度产生的原因
就业保险制度是一种社会保险制度。从制度功能的角度看，对其影响最大的一是失业保险制度，二是就业促进制度。从核心理念的角度看，对其影响最大的是“积极促进”[10]替代“消极给付”[11]，“就业能力”保险替代“失业”保险，即从消极的失业给付到积极的就业促进措施，达到帮助失业者重回职场，并追求就业机会公平和社会公平的目标。其次是越来越强的预防失业思想，是指失业保险的最重要预防措施是职业培训、咨询与介绍，与其在失业后提供失业给付（失业保险）及其他积极的就业促进措施，如能在劳动者失业之前提供各种辅助，包括进修培训、继续训练及职业咨询，其效果可能更为有效，所支出的费用也可能较为节省。[12]
不难看出，就业保险制度最大的特点是整合失业给付与就业促进制度的部分功能，并赋予预防失业功能，极大地改变了消极的失业保险制度与失业给付，化保险制度的被动为积极促进，凸显出政府的积极干预与主动的责任，以“就业能力保险”为手段，积极追求就业机会公平和社会公平，强调了政府的义务，以弥补保险制度自身的天然缺陷。就业保险制度更像“新瓶装旧酒”，但是这个“旧酒”更像“鸡尾酒”，这种整合不是简单的加减法，而是形成合力——既发挥保险的独特作用，又充分发挥政府出资及调控和管理的不可替代的主动性作用。这也是就业保险制度的魅力所在，其成为失业保险制度的升级版，绝对不是偶然的冲动，而是必然的发展趋势。具体原因如下。
第一，失业保险重在保障失业，促进就业的程度不够。失业保险的根本目的是在保障投保者失业风险的基础上促进其再就业。但是现实中失业保险常被诟病为“养懒汉”，仅能为投保者在一定程度上解决生活的后顾之忧，并不能提升失业者的再就业热情。一是有些国家的失业保险至今仍然实行传统的生活保障模式（如北欧的一些高福利国家），只将失业保险作为社会福利的一项重要内容，没有将其与促进就业结合起来，使部分失业者不是积极地克服再就业中的转行转业的困难，而是被动地等待再就业的机会。二是一些发达国家的失业保障水平有逐年上升的趋势，保障条件越来越高、越来越优越，其结果不但会导致国家的财政负担越来越重，同时还可能导致部分失业者再就业的积极性下降，引发道德风险，从而违背了失业保险制度的初衷。[13]三是失业保险缴费不断提高会使企业负担增加，生产成本上升，从而降低企业的用工人数，甚至有些企业会出现逃费现象，这不但会使失业率上升，而且会使失业保险金遭受损失，也许会失业保障有余，但是就业促进经费肯定不足。
第二，失业保险制度与就业促进制度无法很好地并行运作。一般来讲，各国的失业保险制度都赋予了其就业促进职能，但在现实操作中，各国往往将大量的人力、物力用于失业登记、认定、失业保险金的发放等失业给付领域，对促进就业、职业培训、就业服务等方面投入不够。而事实上劳动者面临的就业与失业，承上是就业促进，启下是失业保险与社会救济，而且劳动者的整个就业过程还处于就业促进制度的关注之下。失业保险制度在当前以就业促进为导向的社会背景下，显然难以与相关制度进行无缝对接。
其难点主要体现在，一是失业基金的构成与运用的障碍。投保者的保险对象是工资损失，且以工资为基础缴纳失业保险费，并没有明确规定政府的出资比例、额度，因而失业保险基金不能过多运用于就业促进的领域，不能过多承担社会政策功能及社会改革的成本；而就业保险制度则明确规定了政府的出资义务，甚至规定了出资的比例、额度，根本目的是保障、稳定与促进就业，并促进就业机会公平，追求社会公平。二是在失业保险制度下，已缴纳规定期限保费的非自愿失业者，可以直接申请失业救济金，并不完全以积极寻找工作或参加职业培训为前提，一般对提前就业也无奖励，不利于促进失业者积极寻找工作、实现再就业；而就业保险制度则明确规定，以失业者进行积极求职或职业培训为发放救济金或培训津贴的前提，有利于促进再就业。可见，就业保险制度实现了与就业促进制度的无缝对接。即劳动者未就业前政府有义务提供就业机会，促进劳动者实现有价值的就业；劳动者就业之后劳动者、用人单位与政府共同保障劳动者稳定就业岗位；劳动者失业之后政府与就业保险经办机构对其进行职业培训与工作推介，使其维持和提升就业能力，共同促进其再就业。
第三，经济发展转型升级面临供给侧的考问。经济发展必须遵守客观经济规律，自2008年发端于美国的经济危机以来，整个国际社会的经济发展都面临经济发展的结构性调整。有脱实向虚发展趋势的美国及西欧部分发达国家，推出再次工业化、实业化战略，甚至不惜挑起国际贸易争端，更有甚者美国2018年伊始就向以中国为首的部分国家发起了贸易战。[14]其实这就是一种经济发展转型带来的供给侧结构性改革，表现在国际关系中为贸易调整甚至贸易战；表现在社会领域就是创造新的就业岗位，提升实体经济的国际竞争力；表现在制度领域就是制度供给改革，建立更为完善的就业促进制度，提升有效就业，并把失业率降到最低。因此，供给侧的变化是世界性的，既有经济转型发展的直接和基础原因，又有国际政治、国际关系的调整原因，当然还有就业制度的供给侧结构性改革的原因。世界经济发展格局的变化，必然会引起世界政治格局的变化，就业保险的制度供给侧的变化既适应了这一趋势，也将在这一趋势中发挥重要作用。
三 就业保险制度的建立情况与过程
（一）建立的概况
从制度发展的脉络来看，就业保险制度自失业保险制度发展而来，是社会保险制度的重要组成部分。失业保险制度产生于20世纪初，在其发展初期，强调以提供基本生活保障为主。20世纪70年代以来，西方发达国家充分就业的时代已经一去不复返。特别是到了20世纪80年代，由于石油危机爆发，通货膨胀愈发严重，国际竞争日趋激烈，一些国家的失业率大幅飙升，形成了自20世纪30年代以来最为严重的失业局面。为缓解失业压力，很多国家对失业保险及公共就业服务等相关制度进行了大幅度改革。例如，英国、加拿大和日本等国将失业保险改为求职津贴和就业保险（日本为雇佣保险），并将失业金的给付与就业促进相结合，打破制度藩篱、实行统一管理。从表面上看，就业保险与失业保险只是一字之差，但是其内涵与价值取向已经有天壤之别。就业保险制度的根本目的是保障、稳定与促进就业，积极追求就业机会及社会公平，与失业保险制度单纯强调失业给付、生活保障具有明显的区别，从而把劳动者的注意力从“怎样才能有资格得到救济”转到“怎样才能获得更多的工作、保持就业能力并有更光明的前途”上。[15]
部分发达国家与地区已经建立了较为完备的就业保险制度，它们都认为，失业保险应配合充分就业政策，不仅是补偿经济损失，而且应运用失业基金以协助就业服务、职业训练以及预防失业等措施。世界“综合性就业政策”的典范和发端是德国自1969年施行的《就业促进法》，其将职业训练、职业介绍及失业保险规定于该法中，更名后的就业服务处将失业保险的日常管理工作与就业促进工作相结合，形成了以培训和雇用补贴为特点的就业促进服务，但四大服务部门（就业安置和促进、职业指导、失业金发放、服务管理）仍是各自为政。德国的失业保险是与积极的就业促进措施紧密结合在一起的。积极就业促进措施实施的根本目的是把失业保险收益的领取人变为求职者；其次是应激励用人单位采取雇用工作的措施，如雇用补贴；再次是要资助“社会需要但无人做的”岗位；最后还要把失业预防纳入就业促进措施中。[16]
美国在1933年决定实施“新政”，大规模干预经济社会活动成为政府的重要职责，并且《社会保障法案》于1935年正式颁布，成为美国社会保障制度全面建立的标志性事件。该法案规定，如果各州颁布失业保险法，并且遵守联邦法其他方面的一些规定，允许已按5.4%税率缴纳州失业保险税的雇主享受5.4%的税率抵扣；各州失业保险基金只能用来支付失业保险收益。20世纪90年代，美国失业保险制度改革开始转向就业保险制度的建设，强调失业保险的积极促进功能，其在减少失业和提供就业服务方面应当发挥积极作用。一是降低失业保险的成本；二是对失业人员进行失业概况分析，把参与再就业活动作为领取津贴的条件之一；三是实施就业补贴政策；四是重新构建劳动力市场发展计划。以往，失业保险、公共就业服务和职业培训计划通常因为资金来源的不同而提供不同方式的服务，根据《劳动力投资法案》的规定，这些服务全部由一个机构即一站式中心提供。
日本于1947年年施行的《失业保险法》被1975年起施行的《雇佣保险法》取代，旨在保障劳动者生活稳定的同时，使求职活动简便易行，促进劳动者就业并有助于其岗位的稳定，施行预防失业政策，对就业状态进行调整，增加工作机会，改善雇用的结构，开发和提高劳动者的职业能力，增进劳动者的福利。[17]对雇用保险“三个事业”的资金补助重点进行调整，由以前的主要支持雇用稳定事业，向主要支持企业对其劳动者进行“人力资本”投资的方向转变，即对劳动者的“就业能力”提供保障，以促进劳动者在经济衰退和产业结构的调整中，在不失业的情况下顺利实现转岗和流动。政策的重点之所以发生转向，是因为雇用稳定事业受到了多方面的批评，如在产业结构调整期间（包括供给侧结构性改革），它可能资助了属于夕阳产业的企业，因此不利于产业结构的快速调整和供给侧结构性改革。
韩国于1995年施行《就业保险法》，其第一条规定：就业保险制度的目的是当劳动者失去工作时，通过给予他们必要的援助以预防失业、促进就业、发展及改善劳动者的工作能力、加强全国的职业辅导及就业选配服务的效用，以及稳定劳动者的生活，并鼓励他们积极实现再就业，为国家的经济社会发展贡献自己的力量。韩国的这一制度融合了被动及积极的劳工政策措施。该制度并非只集中于给予失业者现金援助，而是设有多种计划，尤其是通过维持和改善劳动者的“就业能力”（工作能力），促进工人有稳定的就业情况，使工人具有更加光明的就业前景。
加拿大于1940年开始施行的《失业保险法》，被1996年颁布的《就业保险法》所取代。《就业保险法》由两部分组成：一是对失业保险制度进行了一系列的改革，如对制度结构及收益规则进行了全方位的修改；二是为提高劳动力市场的灵活性和效率，配套的积极劳动力市场的相关政策得到了引进。为了避免地方政府照搬、照抄联邦或省级机构的措施，使规划内容更加适合当地实际，联邦政府与各省达成《劳动力市场发展协议》。“就业能力”方面的保障职责由省级政府或由两级政府共同担负，或交由省级政府担负。为了试行各种积极劳动力市场计划，一部分资金来源于政府拨款和捐资，以及联邦政府贷款和贷款担保；另一部分资金来源于《就业保险法》实施后，因申请失业保险收益的人数减少而盈余的就业保险基金。
自1987年以来，英国、爱尔兰的国民保险，将失业给付机构与就业给付机构进行了整合。英国在1995年对1975年通过的《失业保险法》进行了重大的修订，并于1996年施行了《求职者法令》，以“求职者津贴”的形式代替失业津贴，协助失业者寻找工作，尽快实现重新就业，向失业者提供各种服务。1997年英国工党政府推行“新政”，倡导“工作福利”，认为实现再就业是解决失业问题的根本出路。[18]“工作福利”包含三个关键的要素：强制性的岗位搜寻需要；以直接的方式或各种规划的方式，激活失业者进入劳动力市场或参加各项工作有关的活动；为“工作付报酬”计划。我国台湾地区于1999年施行的“劳工保险失业给付实施办法”被2003年施行的就业保险相关规定所取代，新规定的目的是提升劳工就业技能，促进就业，保障劳工职业训练及失业一定期间的基本生活。提升劳动者“就业技能”（就业能力）成为制度的追求。
（二）发展趋势
发达国家和地区建立的就业保险制度的模式虽然不完全一致，各有特色，但是其背后核心的指导思想及基本做法日趋一致。第一，为克服就业保险“福利化”倾向，摆脱“养懒汉”的制度陷阱，特别是对于长期失业者，通过减少失业津贴的领取周期，严格要求津贴领取条件，促使失业者参加职业培训、职业推介并尽快重返职场，避免失业者对失业津贴的过分依赖。第二，把“失业津贴”改为“求职津贴”或“培训津贴”，将“失业福利”转为“工作福利”，特别是对于青年失业者，引导劳动者从如何获取失业福利到积极追求实现再就业，提振劳动者的“就业意愿”与提升劳动者的“就业能力”。第三，把对劳动者职业技能、就业能力的常态化提升作为制度追求，特别是对于高龄就业不稳定的劳动者和就业弱势群体，更加重视失业预防，稳定劳动者的就业能力和用人单位的就业岗位（能力维持与岗位维持并重），成为失业预防的重要手段。第四，以追求社会公平为目标，不断扩大覆盖范围。扩大的途径一是政府财政为弱势劳动者，如临时、季节、自营职业、刑满释放、高龄、长期失业、残疾等就业能力不强、就业岗位不稳定的劳动者兜底，替其参保并缴纳保费；二是将失业风险较低但仍有就业能力风险的体制内劳动者，如公务员、职业军人、公立教师等，纳入就业保险，扩大财源提高保险的能力。
四 就业保险制度模式的多样化
（一）就业保险的制度模式
发达国家和地区构建“就业保险”新制度已经成为一种不可阻挡的历史发展趋势。需要指出的是，建立就业保险制度的最典型标志是制定就业保险法，但是制定就业保险法不完全等于建设就业保险制度本身，仅是一个表现形式。而且其称谓还可以是“雇佣保险法”（如日本），仅是建立就业保险制度的一个标志性成果。而且，也并不是制定了就业保险法的国家和地区，其就业保险制度就比尚未制定的国家和地区更加完善。就业保险是一个制度体系，还需有在背后支撑这个制度的理论体系，两者缺一不可。就业保险的制度模式更是多样化的，除了就业保险法典型模式外（如日本、韩国、加拿大等）；还有“失业保险法+就业促进法”模式（如德国）；还有“求职者津贴+社会救济”模式（如英国）；还有美国的分权（“社会保障法、联邦保险税法+各州失业保险制度”）模式等。就业保险的制度模式，受各地就业政策及经济社会发展的状况影响较深，因此各地的侧重点与具体措施均有差异，虽然发展趋势日趋一致，但是发展模式依然遵从各地的本土资源以及制度供给侧的提供模式差异。
（二）建立就业保险制度的基本标志
如上段所述的四种模式，是属于就业保险制度的外在表现形式，在这些形式的背后更重要的是就业保险制度的实质要件、理念支撑，即凭什么判断一个国家或地区到底是否在实质上建立了就业保险制度呢？从发展过程与发展趋势上分析，建立就业保险制度的基本标志主要有二。第一，为劳动者提供“就业能力”（亦可称为“工作能力”或“职业能力”）保障，无论是从立法层面还是从实际操作层面，必须得到体现，如韩国《就业保险法》第1条[19]、我国台湾地区的就业保险规定[20]，均有明确体现。发展和提升劳动者的就业能力，积极促进就业，为劳动者提供相关保险是共同追求。第二，以追求就业机会与社会公平为目标，积极扩大保险的覆盖范围，尤其是对就业能力和投保能力有困难的弱势劳动者，政府提供兜底资助，将其纳入保险，即基于为就业能力提供保障为目标，政府积极地提供出资义务，为就业保险提供担保和兜底。这两个标志必须同时满足、缺一不可，是从实质上建立了就业保险制度的最大公约数。即为劳动者化解“就业能力风险”，而提供“就业能力保险”是基础；政府为追求就业机会与社会公平，不断扩大就业保险的覆盖范围，为其提供积极的担保和兜底义务是最重要的举措。
从供给侧的角度看，讨论“就业能力”，目的是影响劳动力市场的“供方”，即劳动者以及他们的工作能力和工作表现；“需方”则由企业的需求构成，这些需求由增长动态决定。过去，大多数政府总是依靠逐步增加（产品或工作的）需求来重新创造发展所需要的条件。不需要讨论这种途径是否明智，只根据劳动者的资格、劳动者的数目或者他们对工资的要求，就可以得出这样的结论：应该优先考虑劳动力的提供，而不是对劳动力的需求。[21]如果政府把就业能力提升的“供给”责任直接推给劳动者承担，也就把适应市场变化的责任推给了个人，这种模式显然属于传统失业保险制度下的被动思维，不符合就业保险制度要求的政府承担积极责任的主动思维。可见，在供给侧结构性改革的背景下，政府承担为维持、提升劳动者就业能力，以及稳定就业岗位的积极责任，是建立就业保险制度的基本标志。
（三）我国的基本现状
之所以说我国还未建立起完善的就业保险制度，不是因为我国没有制定形式上的就业保险法，而是因为我国现行的失业保险制度无论是在指导思想还是在具体实践方面，远远不符合就业保险制度的形式要件，更加不符合就业保险制度的实质要件（制度理念），即不符合上段所述的评判标准。从形式上看，欲实质建立我国的就业保险制度，可以参考德国的“失业保险法+就业促进法”模式，更为接近我国的法律制度现状（我国已有《社会保险法》《失业保险条例》和《就业促进法》）。同时，因我国现行的失业保险制度的建立过程及情况，明显具有制度转轨的痕迹和中国特色，因此，与其说我国建立的是失业保险，还不如说是“政府”保险。因为保险的管理与运行、费用的征收与监督都集中于政府一身，收保费较为积极，失业给付较为保守，保险的覆盖范围非常小且扩大的难度非常大。但是若说其是政府保险又名不副实，各级政府的出资义务在立法规定上不够明确，立法的宣誓意味浓厚，从而难以落到实处，而在具体实践中又缺乏创造性做法，政府还远没有承担起担保和兜底责任，尤其是直接出资义务。
因此，结合我国供给侧结构性改革的国家战略，探讨就业保险制度的理论与实践，要求政府按照劳动力市场“供方”即劳动者不断提升他们的就业能力承担积极的责任，并为稳定“需方”即用人单位的就业岗位承担积极的责任，而不是把就业能力的责任完全推给劳动者个人承担。从建立就业保险制度的路径角度看，切实践行供给侧结构性改革，对我国具有较大的现实指导意义。