二 城市复合联动治理的上城模式

杭州市的治理创新实践已经广泛渗透到了城市管理的各个层级和各个领域。这其中，位于核心主城区的上城区，不仅创新实践的典型案例层出不穷，而且大量创新实践均呈现出了可贵的原创性和前瞻性，成为整个城市治理创新实践的先行者。

（一）城市治理创新成果的集大成者

上城区紧邻西湖和钱塘江，行政区划18.1平方公里，下辖湖滨、清波、小营、紫阳、望江、南星6个街道办事处，51个社区，常住人口34万人。上城区是南宋皇城所在地，历史悠久，文化底蕴深厚，一直是杭州经济、政治和文化中心。改革开放以来，上城区从自身实际出发，大力实施“工业富区、商旅兴区、环境立区、科教强区、依法治区”战略，实现了经济社会各项事业的全面协调发展，先后获得“全国社会治安综合治理先进单位”、“全国科技进步示范区”、“全国计划生育先进区”、“全国社区建设示范城区”、“浙江省教育强区”等荣誉称号。2013年，全区实现地区生产总值716亿元，财政总收入90.59亿元，地方财政收入57.43亿元。2013年全区人均GDP达到2.9万美元、亩产税收达到32.6万元，均连续多年居全省第一位。

同其他区、县（市）相比，上城区有着显著的区情特色。一是上城区属于纯城区，没有下辖的郊区乡镇，辖区人口以城市居民及外来人口为主。由于地处城市中心，上城集中了诸多城市优质教育、医疗资源，但土地资源极为匮乏，是杭州辖区面积最小的区，发展空间极为有限。二是上城区属于老城区，历史上是吴越国都和南宋皇城所在，全区已发现的文物古迹达146处，其中有国家级文物保护单位6处，省级文物保护单位10处，市级文物保护单位53处，其他历史文化保护区、保护点77处。上城区还集中了全市60%的老旧房子，保存了大量古桥、古井和老街、老巷，保护历史文化遗迹是城建城管工作的重点难点所在。三是特殊的区位条件和资源禀赋使上城区形成了以三产为主、都市型工业为辅的特殊产业结构，金融服务业、文化创意产业、现代商贸旅游服务，以及电子信息、物联网、节能环保新兴产业较为发达。2013年全区实现地区生产总值716亿元，其中服务业增加值就达399亿元。2013年以现代服务业为主的第三产业实现地方财政收入52.42亿元，占地方财政总收入的91.3%。

作为老城区，上城的地域文化最为浓厚地体现了“精致和谐、大气开放”的杭州人文精神；作为主城区，上城历来是杭州打造品质生活、展示城市文明水平的重要窗口，城市治理创新的任务极为繁重。近些年来，上城区以强烈担当意识和责任意识，积极主动地推进城市治理创新，城市管理的各项工作及其创新一直走在全市的前列。2011年，上城区道路保洁、市政养护、绿化美化、停车收费、垃圾分类、防汛抗台、实事工程7个领域的城市管理主要工作均名列全市第一。

上城区治理创新实践遍布区、街道、社区各个层面。在区这一层面，上城开展了全区范围的区域化大党建探索，着力通过构建共建联动机制，整合驻区资源，优化公共服务，推动科学发展，促进社会和谐，为建设具有国际水准的高品质中心城区奠定坚实的组织基础。区政府大力实施公共服务和公共管理标准化，围绕构建政府职能标准化体系，制定具体职能管理标准，全面推进区一级政府行政职能的标准化管理，弥补现行法律法规制定的空白与执行中的缝隙，使每一项具体事项都有标准可依循、可操作、可检查、可评价。与此同时，上城区还通过建立健全“网格化、服务化、信息化、透明化”四化联动机制，加快实现由传统粗放式管理向现代精细化管理的转变。在街道层面，上城区涌现出了以“湖滨晴雨工作室”、党员会客厅、“民间食安办”、草根质监站、民间改善办等为代表的一系列公共服务和社会管理的创新载体。在社区层面，上城区率先建立了“333+X”的社区大服务体系，充分发挥政府、社会和市场在公共服务供给上的各自优势，既有效地提高了公共服务供给的效率，又较好地满足了社区居民多元化的服务需求。

从创新领域来看，上城区的治理创新实践，以保障和改善民生、提升基层社会管理效率为重点，广泛涉及党组织的组织体系和运行机制创新，政府行为的规范化、透明化等。从创新的方式来看，上城既有“湖滨晴雨工作室”为代表的城市治理的民主协商机制创新，有“民间食安办”、草根质监站、民间改善办等为代表的复合型参与主体的培育，也有“网组片”社会服务管理联动平台、“智能城管”、居家无忧平台等为代表的，以技术创新整合公共服务和管理资源的成功实践。

上城区的治理创新实践，涌现出了大量具有原创性的创新典型，吸纳了国际国内城市治理比较成熟的创新经验，如网格化管理、数字化治理等，一些并非上城原创的实践经验，在上城的运用中也达到了精致化的水准。例如，在全省学习推广舟山“网格化管理、组团化服务”的社会管理经验的过程中，上城结合自身实际，借助于发达的社区服务体系，探索形成了“网格化管理、组团式服务、片组户联系”的基层社会服务管理体系，既增强了网格服务的人性化、个性化内涵，也将城市管理的精致化提高到了一个新水平。同样，在推广“枫桥经验”的过程中，上城区结合城市管理的现实需要和条件，广泛借助“智慧城市”的治理技术，建立了“网组片”社会服务管理联动平台和全国第一个“智能城管”系统，形成了完善的信息收集机制、需求回应机制、处置反应机制、部门联动和跨界合作机制，成为全省创新“枫桥经验”的成功案例，受到了广泛关注。

打造“具有国际水准的高品质中心城区”的战略目标，以及“精耕细作、提高品质”的创新思路，使上城区的许多创新实践都呈现出了“走在前列”的原创性和示范性，上城也因此成为杭州城市治理一系列重要创新实践的发源地。

2007年，杭州启动危旧房改善工程，上城区作为老城区，危旧房改善任务最为繁重。在工程实施过程中，上城区及时总结街道、社区、媒体及市民协商治理光复路148号“改厕风波”的成功经验，建立民主恳谈会、民情询问会、居民听证会、住户协商会、媒体公众参与等工作机制，坚持“干不干”让百姓定，“干什么”让百姓选，“怎么干”让百姓提，“干得好不好”让百姓评，切实落实人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权，成功创造出了以民主促民生的治理机制。随后，杭州市在总结上城探索实践经验的基础上，在全市范围推行以民主促民生实践，“民主促民生”更是发展成为整个城市治理创新的核心理念。

2007年上城区开始进行公共服务和公共管理标准化探索，2009年该项目作为唯一的政府项目被列为标准化国家试点。标准化实践通过全面梳理政府职能，设置工作标准，有效地规范了政府行为，提高了政府绩效。目前，上城区已经形成了包含经济调节、市场监管、社会管理、公共服务4个子体系、31个分体系和3个辅助体系的标准化体系，基本实现了公共管理与公共服务事事有标准可依、岗岗有标准规范、人人按标准履职。2011年，上城区获得“全国质量先进单位”荣誉，是全国唯一因政府总体工作质量而获得此奖项的单位。2014年，这一探索的实践经验又以其显著的创新水平和推广价值，成功获得第七届“中国地方政府创新奖”优胜奖，引起了全国的广泛关注。

在社区治理创新方面，上城区更是一直走在全省乃至全国的前列。上城区在全国首创“333+X”社区大服务体系品牌，在社区层面确立政府、社区、社会三大参与主体，通过公共服务站提供公共服务、居委会提供公益服务、社会提供商业和便民利民服务的三大服务架构，衍生出与生活密切相关的X个服务项目，形成社区分工明确、方式多样的大服务体系，被民政部确定为中国和谐社区“上城模式”，向全国推广。上城区还在全省首创“四评一结合”和谐社区评价体系，对社区公共服务、社区居民满意度、社区民生实事项目、社区社会组织发展、社区民情联系等方面工作进行综合评价，并在居民满意度测评中引入“第三方”组织测评，形成了以居民满意为导向，多元主体共同参与的新型社会管理与社区工作评价体系。

通过借鉴、吸纳其他地方创造的治理经验，深化全省、全市推广的创新思路，以及从城市治理实际需要出发开展自主创新，上城区的治理创新实践，在一定意义上已经集城市治理创新成果之大成，并初步形成了一个相对完整的、适应现阶段城市治理需要的城市治理体系。

（二）品质化服务、精细化管理的城市治理目标

上城区城市治理创新实践的核心理念，是“让每一寸土地都有精细化管理，让每一户人家都有心贴心服务”。从实践效果看，上城区的城市治理的确已经在相当程度上实现服务的品质化和管理的精细化。

上城区实现精细化管理的重要途径，是创新网格化管理模式，推进管理重心下移，延伸管理触角。2012年以来，上城区在坚持现有行政区划不变的前提下，在全区推行“四级网格化管理”模式。区、街道、社区分别作为一级、二级、三级网格，同时，综合居民数、企业数、区域面积、社会管理复杂程度等因素，再将每个社区细划为2—5个基础网格（即四级网格），共形成159个四级网格。一级网格由区主要领导担任网格长，二级网格由街道主要领导担任网格长，三级网格由社区书记或主任担任网格长；四级网格原则上由所在社区干部担任网格长，其中三级、四级网格长由街道负责聘用，并在每个基础网格中配备1—3名协管员，2—5名信息员。在此基础上，按照“管理到格、服务到片、信息到组”的原则，上城区对基础网格进一步进行“网、片、组”的细分，按200—300户为一片的标准将每个基础网格分为3—4片，再以每个单元楼（写字楼）为一个组，将全社区159个基础网格划分为593个片、2500个组，从而将社会服务与管理工作触角延伸到社会的“毛细血管”中。^[11]

在完善服务和管理的组织网络体系的基础上，上城区综合运用网络、遥感等现代化手段，建立城市管理综合指挥平台，对城市日常管理中遇到的各类问题做出及时的回应。作为城市公共服务和管理的综合信息平台，上城区的“网组片”服务管理联动平台，一方面，高效率地汇集了城市管理各类信息，保证相关部门能够对各类情况做出迅捷的反应；另一方面，通过统一调度指挥，打破了部门之间的管理壁垒，重塑了城市管理的流程，并以倒逼机制构建了职能部门无从推诿的责任机制，以部门联动机制有效地整合了分散在各个部门的治理资源，从而大大提高了城市管理的效率。

2010年上城区还开发了全国第一个“智能城管”系统——“城市管理智能管控平台”，利用卫星遥感技术，随时将现场拍摄的情况即时传输至后台指挥中心，对首次违法且违法程度轻微、可以立即整改的行为，通过数据库查询当事人信息，以短信提醒、电话告知或直接调度就近的巡查人员上门教育，劝导当事人整改，并将整改记录收录在数据库内。对于屡教不改或违法情节严重的，则转为立案处罚程序进入权力阳光系统。这种人性化与规范化相统一的管理模式，有效地提高了和谐执法水平。系统运行一年内上城区未发生一起严重暴力抗法事件，市城管执法局交办的信访投诉量下降了24%。同时，“智能城管”还通过实时监督、调度街面巡查人员，健全责任机制和考核机制，大大提高了城管工作的效率。

公共服务是现代城市治理的基础和核心，利益格局多元化、文化价值异质化、人口结构流动化的现代城市和谐，说到底奠基于城市居民基于良好的基本生存保障和公共服务对城市生活秩序的广泛认同，无论是精细化的城市管理组织网络体系，还是发达的网络治理技术的运用，其最终效果都取决于城市居民对城市管理各项制度、措施的理解和配合。上城区在探索城市治理之道时，始终坚持服务为先，寓管理于服务之中。区委区政府始终把“谋民生之利、解民生之忧”作为中心工作，围绕打造“东方品质体验区、幸福和谐示范区”的目标，着力探索保障和改善民生的有效机制。近些年，上城区不断加大民生改善的力度，2013年全区民生支出14.6亿元，占地方财政支出的81.1％。全年落实促进就业专项资金2800余万元，失业人员实现再就业13000余人，城乡居民参保率达97.7%。

与此同时，通过构建信息共享、资源整合、协调有序、服务高效的“大服务”、“大保障”体系，上城全面实现了“家家有就业、户户有厨卫、人人有保障”的民生保障目标，显著提升了居民群众的满意度和幸福感。上城区还围绕建设“居家服务零距离，无忧生活新天地”的“幸福上城”目标，以信息化、标准化、复合化为手段，整合资源，建立全方位、全天候、全覆盖的“居家服务”体系，基本实现了居民群众“求助无忧、服务无忧、质量无忧、安全无忧和亲情关怀无忧”。2013年居家安养累计服务7500余人次；居家医疗服务签约11.7万余人，困难残疾人等重点人群签约率达100%；居家养老政府埋单4.3万余人次，同比增长44%。2009年以来，在杭州市对县（市、区）的综合考评中，上城区的社会评价均名列前茅。民意调查显示，2008年以来，居民群众对政府解决生活就业难、看病难、上学难、清洁卫生难问题的满意率均保持在90%以上。

（三）上城区城市复合联动治理体系的特色

涉及区、街道、社区各个层面和城市治理的各个领域，党组织、政府部门、媒体、社区组织、民间组织和城市居民广泛参与其中的上城区城市治理创新，经过多年来的探索实践，已初步形成了一个以复合性和联动性为特色的，在全国具有领先水平的城市治理体系框架。我们将这一治理体系初步命名为“城市复合联动治理体系”。

“城市复合联动治理体系”，是党的十七大以来中央倡导的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会管理格局在城市治理中的具体体现，同时又广泛汲取了合作治理、协商治理、民主治理、多中心治理等现代城市治理理念和技术，集中体现了当前中国城市治理创新的成果，代表了中国城市治理创新的方向。在此，各级党委不仅通过常规的领导体制，而且广泛借助于城市治理创新议题和议程设置，直接领导和协调着几乎所有重要的创新实践。政府作为创新实践的主导者，不仅直接承担着重要创新项目的具体实施，而且通过健全鼓励创新的考核机制，为创新实践提供经费保障等，引导着各项创新实践。社区组织和社会复合组织、公益性民间组织，在党委政府的领导下逐渐承担起城市治理的参与者角色。借助社会复合组织及复合治理机制，特别是社区治理创新，市场主体及普通市民也以多种方式，参与到城市治理的网络中来。最终，所有的城市治理主体，通过政府构建的各种服务和管理技术平台，被整合到统一设置的城市治理创新实践中来。

“城市复合联动治理体系”，借助于一整套整合机制和协同机制，有效地整合了各种治理资源和治理技术，形成了一个多元复合、相对完整的城市治理体系。一是多元治理目标的复合。“城市复合联动治理体系”不是一个简单地追求城市静态稳定的行政管控体系，也不是偏重于盘活城市发展资源的城市经营运作体系，而是一个旨在实现城市管理与服务、“共治”与“共享”有机统一的现代治理体系。二是多元治理主体的复合。“城市复合联动治理体系”在党委政府的领导下，通过积极培育多元社会治理主体，健全多元治理主体参与治理的机制、载体，有效地将多元主体整合进政府主导的城市治理框架之内，充分发挥了多元治理主体在城市治理中不可替代的功能。三是多元治理机制的复合。“城市复合联动治理体系”将中国城市管理优良传统与现代公共事务治理方式、本地创造的治理经验与外地创造的成功经验有机地整合在一起，创造出了适用于不同领域的各种有效的治理机制，提高了城市治理的总体绩效。四是多元治理手段的复合。“城市复合联动治理体系”整合了传统与现代各种有效的治理手段（工具），既充分显示了现代网络技术在城市治理中的重要功能，又充分挖掘和发挥了民间治理智慧在现代城市治理中的作用。

“城市复合联动治理体系”的最大特色，是“以复合实现联动”，其运作的关键枢纽则是运用现代网络技术构建的联动平台。这其中，“网组片”服务管理联动平台，作为全区复合治理最大的综合平台，用技术手段将全区各个职能部门和公共组织整合于同一个城市治理的响应平台上，在现有体制的框架内较好地实现了治理资源的整合，打破了部门之间画地为牢、相互推诿的壁垒，较好地建立起部门之间的联动机制。“智能城管”即“城市管理智能管控平台”，则以技术整合实现了城管指挥调度系统与街面执法管理人员，执行系统与监督系统之间的信息共享，在显著提高了城管部门对城市管理事务的回应效率的同时，重构了城管部门运作体系的行政流程。“居家无忧”平台则将政府、社区组织、公益及市场主体整合到社区公共服务过程中，较好地回应了社区居民日益多元化甚至个性化的服务需求。

从创新的导向及实际水平来看，上城区“城市复合联动治理体系”，可以理解为传统单中心治理向现代多中心治理的过渡形式。一方面，这种治理模式适应了城市生活及治理环境的深刻变迁，通过有效地整合城市治理资源，在很大程度上改变了传统的以政府为单一管理主体，以行政控制为基本手段的管控型城市治理格局，初步形成了政府主导下的多元主体的合作治理格局；另一方面，受宏观体制以及治理条件的限制，这种城市治理模式与“多中心治理”，甚至真正意义上的现代城市治理还有比较大的距离。当然，这种距离也恰恰为上城区未来的城市治理创新提供了广阔的空间。

1.受制于大转型时代社会秩序变革的深刻性、复杂性，以及繁重的维护城市社会秩序稳定的压力，上城区的“城市复合联动治理体系”，从总体上讲，是传统自上而下的行政管控体制与现代治理方式、治理技术的融合，体现了一种行政管控为主，治理方式、治理技术创新为辅的城市管理格局。我国整体社会秩序还处于剧烈变动和重组过程之中，转型社会共有的社会解组、社会失范及社会冲突等现象，以及中国在特定的历史和体制背景下形成的发展方式所派生出的一系列特殊问题，改革进程长期积累的诸多社会矛盾等，都使各级政府面临极为繁重甚至严峻的维护社会稳定的压力。这种现实挑战决定了治理创新只能在确保刚性稳定的前提下谋求渐进式的治理结构和治理方式的创新。城市治理同样也不例外。由于社区体制远未理顺，其对社会成员的吸纳功能远不足以承受巨量流动人口的压力；社会组织发育水平，特别是其自主治理能力依然较低，尚无法及时承载政府转移出来的公共服务和社会事务管理职能，导致理论上可以借助于社会组织的自主自律和合作治理解决的诸多社会问题、社会矛盾，事实上现阶段还只能由政府承担。而当政府在“维稳压倒一切”的压力机制作用下不得不将大量社会事务承揽下来时，行政体制的惯性又决定了政府往往会自觉不自觉地过多地运用行政手段来追求当下社会秩序的静态稳定，甚至因此而阻碍社会自身组织秩序的成长。在上城区的“城市复合联动治理体系”中，社会协同和市民参与都达到了一定的水平，整个城市治理结构已经出现了许多显著的变动，但整个城市秩序的维护，城市公共事务的治理，首先依赖的依然是政府的行政管控体系。

2.“城市复合联动治理体系”所推动的城市治理结构的开放化，以及多元治理主体的联动、协同治理，依然明显地受现行条块体制的掣肘。以“网组片”服务管理联动平台为例，虽然在整合部门资源，强化部门联动上取得了明显的成效，但“条块分割”体制依然严重制约着联动机制的有效性，垂直管理的条条部门，如国税、工商、质监等部门，以及电力、电信等公用事业部门，因为不受制于区级政府，往往缺乏应有的合作意愿，实时处置率明显低于区政府的职能部门。

3.“城市复合联动治理体系”在治理结构、治理方式及运行机制上的创新，尚未得到大部门体制改革强有力的体制支撑，客观上造成了只能以技术整合来实现联动治理的局面。管理部门过多、部门分工过细，形成诸多公共事务“九龙治水”的局面，是我国行政管理体制的痼疾。在等级制的行政体制下，机构设置遵循的是对应设置的原则，地方政府特别是区级政府几乎没有多大的体制变革的自主权。在既无法打破城乡同构的职能定位和组织架构，又无法自主加快大部门体制改革的情况下，城市治理创新事实上只能更多地借助于技术手段，来缓解部门壁垒现象，而无法直接通过组织整合来实现更有效地联动治理效果。

4.“城市复合联动治理体系”基于让“每一寸土地都有精细化管理，让每一户人家都有心贴心服务”的理念，去整合体制内外的服务和治理资源，以最大限度地回应居民的服务需求，并对城市管理遇到的问题做出快速反应，这种实践在政府与市场、政府与社会的关系尚未理顺，政府对市场干预过多、对社会事务包揽过多的现象还普遍存在的条件下，往往很容易诱发政府职责的无限制扩大。事实上，“网组片”服务管理联动平台在实际操作过程中已经暴露出了不少政府包揽过多的问题，出现了许多社区居民通过协调、沟通自行解决的问题也经由这个系统报送上来，并得到响应、解决的现象。此外，由于这一平台的技术力量能够对一些社会矛盾做出更为快速的反应，因而它也往往被用于解决如农民工讨薪、信访等问题的解决。^[12]这些现象如果长期得不到解决，不仅会不断加剧政府部门的负担，将政府部门的精力大量消耗在社区自治和社会组织的公益服务可能解决的日常生活琐事之中，而且还会抑制社会治理主体的发育及其自主治理能力的提升。

毫无疑问，“城市复合联动治理体系”是现阶段城市治理的有效模式。相对于传统的城市管理模式，其对城市管理问题的回应能力，对城市居民的服务供给能力均有了显著提升。更重要的是，这一治理体系对于城市治理结构、治理方式的创新都表现出了较大的开放性和适应性，呈现出了对新的治理要素、治理技术相当大的吸纳能力。但严格地讲，在政府与市场、政府与社会关系尚未得到严格界定，政府的行为边界尚不清晰，政府的组织架构还迫切需要进行大规模的整合、重塑，同时社会组织发育和公民理性参与水平还比较有限的情况下，这种治理体系离真正意义上的现代城市治理还有很大差距，还需要进行持续性的探索和完善。