第二章 电力价格管制的理论与实践
电力是关乎国计民生的大事，电价的制定也牵系着政府和国民的神经。作为一种商品，电价应该满足市场供求关系规律;同时电力在一定程度上属于公共产品，也使得电力的定价有了特殊的性质。公共事业的定价是一个多重困境:如果企业的目标是利润最大化，那么处于垄断地位的企业没有竞争压力、企业缺乏改善经营管理积极性，容易通过限制产量来提高价格，这将导致无效率的资源配置;但如果按实现资源配置效率的边际成本定价，即P=MC，由于这类产品的固定成本很高，而边际成本相对较小，所以此时企业可能会亏损。当然还可以选择平均成本定价，可是无论是一般企业还是垄断性质的企业，其成本等关键数据都是难以获得的。由于企业和政府之间在成本方面的信息不对称，企业会虚报自己是高成本以抬高价格。因此考虑到这类产品在定价上的特殊性，各国政府在定价方面的管制态度都比较审慎。中国不同区域如东部和西部的人口和资源禀赋差异较大，导致用电水平和发电能力也相去甚远，再加上受计划经济到市场经济转型、社会和体制等多方面的影响，政府必须综合利用市场自身和价格管制在资源配置方面的优势，使得电价既能反映企业的成本和真实的供求关系，又能体现公共产品的特点。
第一节 电价的形成机制与原则
一 电价管制理论
美国诺贝尔经济学奖得主保罗·萨缪尔森认为，管制就是政府以行政命令的形式为规范、控制甚至改变企业的生产经营活动而制定颁布相关法律、法规，是影响企业价格决策、产量决策的一种刚性规定。政府管制理论学家王俊豪给出管制的定义是，“政府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者(机构)，依照一定的法规对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为”。管制的根本目的是解决市场在某些方面的市场失灵，对于自然垄断行业，由于其具有规模经济性和范围经济性，客观决定了只有一家企业存在于市场中是合理的。然而，在垄断情况下，低效率是必然的，政府必须进行直接或间接的干预，制定有效的激励机制，引导和强制垄断企业在确保正当盈利前提下，改善经营状况，提高生产效率。具体而言，管制主要包括以下方面:价格管制、进入和退出市场管制、投资管制以及质量管制。其中，价格管制和进入管制又是经济性管制的核心内容。
电力作为准公共物品，在供给和需求方都体现出不同于一般商品的特性，早期电力被认为存在自然垄断性，各国政府对从生产、输配到销售的价值链采取垂直一体化的管制状态。随着技术的革新，以及对电力各环节的市场结构有了新的认识，世界各国对电力的定价政策也在随着时间的推移做这相应的改变。罗斯(K.Rose)研究和分析了三种管制方式，即基于生产与服务成本的传统管制方式，基于社会成本和外部性的计划管制方式以及基于市场机制的市场管制方式，他还对三种管制方式的优劣势作了比较，通过对美国电力市场运行情况的调查，论证了电力市场放松管制从而逐步走向自由化的趋势，为放松电力市场管制提供了理论依据，此后电力产业的改革也开始了私有化进程，市场的力量得以展现，价格机制开始发挥作用。
二 电价的构成
电力市场的设计运作是一个大的供应系统，由发、输、配、供、用等环节组成。根据价值链理论，其各环节的电价形成一个由上网电价、输配电价和销售电价构成的电价链，即电价是由上网电价、输配电价以及销售电价三部分构成。
电价链的三部分只是一个粗略划分，每一环节的电价又是许多不同成本的补偿。比如上网电价，细分来看，又可以分为容量电价和电量电价。这两部分电价与一般公用事业中产品定价类似，分别对固定成本和可变成本进行补偿。其中，容量电价是指用户对系统固定设备(如机器、电网等)的实际损耗的补偿，发电企业需要大规模的固定设备投入，而容量电价就是为了确保发电企业能够回收固定设备的投入成本而采取的收费，这就保障了投资者投资电力的积极性，有利于电源建设和电网统一调度。由于电网的铺设属于基础投资，周期长、回报率低，私营企业没有足够的资金去承担，一般都由政府牵头投资，所以容量电价的制定也由政府进行严格管制。电量电价对应于发电所需的可变投入，比如火电生产，就需要煤炭原料等成本加上发电企业的利润，这部分电价才有市场竞争的可能。容量电价和电量电价共同决定了不同发电机组产生的电价差别。
就容量电价来讲，火电、风电、水电和核电的基础设备建设成本存在差异，各自的发电方式所需要的发电设备不同，所以电价一般不具有可比性。但从国家宏观调控角度讲，要因地制宜发挥地区所拥有的资源优势，比如北方地区的火电企业较多，西部和东部沿海地区的水电企业居多。同时，由于电量电价反映的是发电企业发电所需的可变投入，不同的发电方式所需要的能源不同，其电量电价也会有所差异，如火电以煤炭为主，生产性质类似于加工工业，煤炭的加工过程中，不可避免会有很大比重的物耗和更多的人力劳动成本，因而物质消耗和人力资源成本以及其他损耗等必须在电价中得到反映;而水电依托的是自然资源，具有可再生性，这种情况下电价的制定又会是另一种计价方法。输配电价就是电力在输出和配送过程中成本的补偿，它可以用来调节输电网络建设，并解决电力资源富裕地区与贫乏地区的调配问题。销售电价就是指终端用户购买电时所付出的价格。因此，销售电价就等于上网电价、输配电价、输配电损耗和政府性基金的四者之和，它体现不同消费方式对供电成本的影响。通过调节消费结构和制定不同的销售电价，来引导消费者形成良好的用电观念。当然，还存在大型用电企业不经过输配电环节直接向发电企业购买电力的情况。
三 电价形成的特殊性
从技术上看，电力行业基础设施建设庞大，对资金和设备要求很高，它属于技术资金密集型;从经营上看，电力的生产、供给和销售三个环节之间几乎没有太多的时间间隔。电能是电力工业唯一的无形产品，与一般的商品不同，电能不能储存，用电方可以停止对电力的使用，但在需要时，发电企业必须随用随发，因此，电力行业属于供求随时平衡的连续型流程产业，同时电力需求也几乎没有弹性。这就造成电力的用户方处于相对弱势的一方，因为他们的需求对电力价格不会产生影响，从另一个角度也说明了电力工业是一种带公共事业性的垄断性产业。考虑到这个层面，政府对电价加以管制是有其必要性的。
早期有关电力的理论从市场结构出发，认为电力企业的垄断地位使之可以通过限制产量和提高价格攫取超额利润，而且垄断带来的低效率，从整个社会的角度看负面影响都多于正面影响。其实，从生产、输配和销售整个价值链来看，电力行业并不都是每个环节都具有垄断性。随着调查和研究的深入，经济学家们发现电力的自然垄断只存在于输、配两个环节，而在发、售环节是可以引入竞争的，只有输、配电环节涉及政府对电网铺设的规划，存在一定的政府垄断经营，这呈现出了“两侧竞争，中间垄断”的格局。因此，关于电价的特点不能一概而论。在竞争性发电环节，要让市场的作用充分体现，让电力价格能够真实反映发电的成本和相应的利润、税费;而在输、配电环节，垄断经营的特点在短时间内是改变不了的，政府应该推行一套行之有效的定价机制，同时进行严格监管，减少垄断对消费者福利造成的损害。需要指出的是，自然垄断性质的企业并不具有永久性，以信息技术为核心的技术革命的兴起将带来系统控制技术在电力行业中的大规模运用，电力的生产、销售将更加迅速、精确;而且电力、石油以及燃气产业之间在能源市场的竞争方面日趋激烈，也使得电力行业的可变成本提高，进而使电力行业的自然垄断性被降低、竞争性逐渐增强。同时，国外关于应对自然垄断的一些政策，如可竞争市场理论等也可以为中国所借鉴，来改善目前的这种格局。可以看出，电价的组成兼具竞争性和垄断性，因此电价的制定也需要深思熟虑;电价的形式也从来不是一成不变的，世界各国都在积极探索、实现技术创新，逐渐改革电价，让市场和管制的作用达成动态的平衡。
四 电价制定原则
电力价格的合理制定是一个十分重要的问题。电价过高不仅会增加市场成本，同时也会抑制国内对电力的消费需求，甚至伤害弱势群体进而降低总的社会福利水平;而电价过低则会损害电力企业发电的积极性，影响企业财务状况和电力事业的持续稳定发展，还会造成重复建设、产能过剩和资源浪费，进而妨碍产业结构的调整与升级。
日本学者植草益归纳了电价制定的四条原则:实现资源有效配置、避免收入再分配、企业财务稳定和确保企业内部效率。我们知道，电价由上网电价、输配电价和销售电价三部分组成，因此，电价的形成机制也由三部分各自的形成机制构成，同时不同环节有不同的垄断和竞争性，电价的制定也应该区别考虑，但植草益所提出的四条制定原则仍旧是电价制定需要考虑的前提和基础。
五 电价制定模式
一般而言，电价制定的模式主要有单一制电价和两部制电价两种。
单一制电价是中国电价的主要形式，即对容量成本和电量成本不加区分。其特点是结算方便、鼓励企业多发电，也可以鼓励用户节约用电、减少浪费。这种定价方式适用于那些用电量多而容量不高的用电场合，然而这种电价制度对大型企业用电不利。两部制电价已成为目前最广泛使用的电价模式，两部价格理论是由英国学者霍普金森(Hopkinson)提出的一种典型的非线性价格理论，它在带有垄断性质的行业中得到普遍使用，如俱乐部的会费、电信行业中的固定月租费和通话费等，两部价格是指消费者先交纳一定费用获得消费某商品或服务的权利，然后再以一定的价格购买该商品或服务。把两部价格模型运用到电价制定上，消费者交纳的使用权费相当于弥补发电企业的固定成本，而之后购买电力的单价则又可看作补偿发电企业生产电力的可变成本。用公式可以表示为:
P=C+p×q
从公式中可以看出，对容量电价补偿的固定收费、电量电价的单位价格与用量的乘积，二者之和共同决定了消费者或企业支付的销售电价。在两部制电价中，容量电价由于其自然垄断性，由政府控制，而电量电价由于其竞争性，让市场根据供求关系自发制定。两部制电价有以下四方面的优势:
第一，明确电价不同环节成本的差异，进而明确不同环节电价制定的主体，可以有效激励发电企业的生产和供应，使企业有一个清晰的思路去设计电价。
第二，能较好地体现同网、同质、同价原则，使发电企业按适合自己的运营方式去生产电能，有利于电网的经济调度。
第三，能较好处理新老电厂的竞价上网问题。容量电价的差别可以反映不同电厂之间固定成本的差异，而电量电价反映变动成本，这样避免了单一制电量定价中出现的老的国有电厂低折旧成本、低电价所造成的新电厂在电价制定时的不利地位。
第四，有利于融资。当电价中包含一部分固定容量电价时，发电企业的运营风险就会减小一部分，有利于企业在市场上通过发行债券、股票等方式筹集资金，以促进公司的良好运营，这种良性循环也有利于市场竞争。
另外，实践中的电价制定还存有峰谷定价模式。峰谷定价是另一种形式的电力定价模式，由于发电企业在需求的高峰和低谷的发电成本不同，比如白天和夜间电力生产的边际成本不同，因此在高峰和低谷应该制定不同的定价体系。不同的消费群体将在不同的销售电价阶段调整自己的用电量。中国早在20世纪90年代就有峰谷定价，1994年京津唐地区开始大规模推广峰谷定价体系。不同的电价定价模式有各自的优点和适用范围，政府需要综合运用几种定价策略，做到统筹兼顾。
第二节 典型国家电价管制改革实践
发电和供电需要大量投资，这造成长期以来电力行业被认为是天然的垄断行业，电力价格沿袭着垄断管制定价的传统，20世纪70年代末到90年代早期，这一观念开始被打破，智利于1978年开始进行电价管制体制改革，规定了供电企业的定价方式，同时还进行了行业的垂直和平行拆分，成为世界上第一个进行全行业改革的国家。英国和美国的电力价格体制改革始于20世纪90年代，引领了世界新一轮电力体制改革浪潮，开始了从电价严格管制到电价管制放松的改革历程。
一 智利
智利是世界上较早推进电力管制改革的国家。智利中部和南部水资源丰富，水电是其电力的主要来源，水电的发电量在全国的发电量中比例达到70%。1978年起，为改变电力自然垄断造成的低效率局面，智利开始了电力行业改革，并于1982年通过《电力法》。该法建立了电力市场运作的规范体系，规定国内所有供电企业以竞价方式来投标获得发电量订单。而由政府管制的输、配电系统则一视同仁，向所有的供电企业开放，同时向供电企业收取使用费;而供电企业根据各自所在区域的用电量与国内其他地区的供电企业进行协商，以达到供电企业的总运行成本最低;电价体系基于边际供电成本，并按一部电价制度制定售电电价，即电价为边际供电成本、输配电费用再加上一些损耗补助;创立电力期货市场。智利的电价管制比较成功，除了水情和燃料价格的偶尔波动引起电价的波动之外，电价基本保持平稳而且接近于长期边际成本。由于有独立、有力的管制机构做后盾，私人投资在电力部门的发展中表现积极，不仅有效地维护了本国的电价稳定，自身也获得了丰厚的回报。
二 英国
英国于1990年开始电力市场的管制改革。1990年建成的电力库(Pool)为英国的电力现货交易提供了可能，这种机制可以使电力的供给和需求通过市场交易实现平衡。电力库的运行原理是:把电力库内的发电机组根据其发电能力进行排序，并对发电企业可能发生的一些服务成本进行补偿，使得每发电机组内的每一台发电机均能物尽其用，既避免大容量发电机的空闲，又不至于使一些小容量发电机超负荷运转。这种管制方式使得20世纪最后10年内，英国的电价比1990年降了30%左右。1998年通过的电力法把电的发、输环节拆分开来，并整合了配、售环节。考虑电力库系统在运行过程中各方报价流程的复杂性以及市场的不确定性，2001年3月英国制定新的电力交易规则，把电力市场分为即期、短期和长期交易市场，来协调不同用户群体的需求。2002年英国的电力批发价格在电力法颁布当年的基础上下降了40%左右，与市场中的绝大多数商品一样，电力也可以正常交易，而且企业等大用户由于其需求量大，所得到的批发价格也有所降低，得到了切实的实惠。
三 美国
早期美国的电力管理部门认为，一个区域内只有一家大型的电厂时，生产效率最高，因此美国的电力体制是电力生产与分销处于自然垄断的状态。1993年开始，美国对电力系统进行了放松管制的体制改革，关键之处在于把传统的“发—输—配—用”垂直一体化的模式分开，将原来的地区垄断性电力公司进行分拆、重组，打破一家独大的垄断局面，在发电、配电领域施行自由化运营管理;建立独立的中心调度机构及电力交易市场，直接受联邦能源委员会管制，电力公司主要管理变电系统及电网维护。
美国的电力管制改革取得了一定的成效，可是之后在加州等地区出现的电力危机表明这一电力运营机制仍存有缺陷。在这种背景下，美国联邦能源管制委员会总结了现有电力市场发展和运行经验，并对加州电力危机进行了深入的探讨和思考，之后于2002年7月颁布标准电力市场设计(Standard Market Design，SMD)法案，把美国各州电力市场运营规则标准化，以指导美国电力市场的建设和发展，保证电力市场的有效竞争力和高效的生产效率，并维持市场条件下电力系统的稳定运行，同时创造更多投资机会。
四 对中国的启示
通过比较总结各国在电价管制方面的经验可以得到:
第一，各国由于本国的资源、国情不同，其在电价管制时所采取的模型也有所不同，但共同点是管制价格的制定以一定的经济学原理为基础。中国的电价制定更多的是考虑非经济因素，由于长期实行计划经济体制，而且电力又是基础性的物品，导致政府在制定电力价格时主要以行政命令为主，然而随着中国经济的快速增长以及市场经济的发展，没有经济学原理的管制价格就将会与市场规律背道而驰，阻碍中国市场化的深化改革。
第二，电价管制要加强法制化，并要保持管制的独立性。西方国家在电价的管制改革过程中制定了一系列法律来保证电价管制的有效执行，而中国的电价管制起步晚，还没有建立起完整的法律体系以保证和促进电价的改革。
第三，应利用价格听证会等措施提高电价管制透明度。
第三节 中国电价管制改革历程、问题和解决机制
一 中国电价管制改革历程
1949年新中国成立至今，中国电力价格管制机制的变革基本上可以分为三个阶段:第一阶段是计划经济时期，持续时间从1952年中国基本完成社会主义改造，到1978年中国开始改革开放。这一阶段的特点是，电价完全由政府管制，由于电力生产、供应能力有限，人们的用电量也由配额限制，电力发展的滞后对企业生产、人民生活造成了很大的影响。第二阶段是1979—1984年，这五年中，火电的原料煤炭价格及其运费上扬，使得电力公司的利润大幅减少，为改善这种局面，政府把电价进行了一定程度的提升。第三阶段为1985年至今，各种电价制度并存运行，以适应不同的用电群体。
与世界其他国家类似，中国也面临着政府垄断电力供应所带来的低效率。为制定合理的电力价格、提高总的社会福利水平，中国相关部门也在进行电力市场化改革。1998年6月，中国提出了“实行网厂分开，建立发电侧电力市场”的实施方案框架，这标志着政府积极推进建立发电侧电力市场工作的正式启动和电力工业改革的继续深化。“框架”的提出也意味着中国试图打破电力从生产到销售整个价值链的自然垄断局面，争取形成一个统一、开放、有序的电力市场。同年，山东、上海、浙江三个省(市)开始了电力生产中的厂网分开、竞价上网的试运行。2002年，国有电力资产被分为三大部分:两大电网(国家电网公司和中国南方电网有限公司)、五大发电企业和四大辅业集团，实现了国有资产的主辅分离和厂网分开，国家计划在5年内实现发电市场的竞争，争取在15年内推进到供电市场的竞争，这也标志着中国的电力市场竞争格局正式形成并将日趋明朗。
二 中国电价管制改革问题和解决机制
中国的电价改革取得了很大的成效，在制度上逐渐与国际主流接轨。然而现行的电价管制方式仍然有不少问题，主要有:上网电价形成机制不合理，造成电价管理秩序混乱，致使部分发电企业出现亏损;输配电价无独立价值表现;销售电价结构不合理，违背价值规律，电力管制价格不能刺激电力经营企业提高生产率;电价各项测算指标不合理，缺少规范、准确的定价方法;电价体制改革滞后，不利于电力产业的发展等，因此中国的电价管制改革还有很长的路要走。由于电价由上网电价、输配电价和销售电价三部分组成，因此，中国的电价管制改革应该是探索三段式定价机制，逐步实现三段式电价，使每一环节都具有各自独立的价值体现。
在上网电价环节，中国的现状是上网电价参差不齐。虽然在某种意义上说，按经营期核定上网电价减少了新电厂与老电厂相比在上网价格上的弱势，但由于历史原因以及老电厂沉没成本的存在，很多时候仍然是“一厂一价”。如1985年前的老电厂平均水平约为0.2元每千瓦时，1985年后集资建设的新电厂平均水平为0.32元每千瓦时，其中1997年后批准的新电厂平均电价超过0.4元每千瓦时，这其实是一种老电厂对新电厂的价格歧视，压缩新电厂的生存空间，毕竟低的电价更有竞争力，阻碍公平竞价基础的建立。目前按还本付息原则确定单位电价水平存在很多弊端，如由于电价只取决于电量电价，这也意味电厂系统的价值在上网电价中被忽视，而新电厂的投资建设需要很多资金，如果固定成本得不到补偿，这会打击企业修建生产效率高的新电厂的积极性;上网电价不能有效体现供求关系，目前上网的峰谷电价差距偏低，峰谷时段发电厂的边际成本得不到补偿，如果高峰时段的电价不能弥补低谷时段电力设备闲置时仍然发生的维护、折旧等费用，显然会减少电厂的收益，也不利于调峰、蓄能等电厂的发展和电源结构的优化。因此中国的上网电价改革应该逐步实现老电厂的市场化，加强政府监管，对电力价格规定上下限，根据不同区域，设置合理的峰谷价格差距，吸引电厂的投资，考虑中国电力总体上供不应求，实时电价应该逐步引入，并建立电力期货、平衡市场。
输配电价主要由两大电网公司对提供发电企业与电网的接入、接入后电能的运输以及其他一些服务所收取的价格的加总。由于输配电环节的自然垄断性，输配电价一般由政府决定。中国输配电价在销售电价中的比例很低，不足25%，与世界上主要国家输配电价(排除输配线路上对损耗的补偿)在销售电价中的比例(巴西约为37%，日本接近50%，丹麦、德国均超过了60%)相比，中国输配电价与上网电价的比重分配很不合理。输配电价偏低也意味着电网企业盈利减少，而电网建设、后期维护等需要大量的资金来维持运作，电网企业的资金缺口限制了电的输配能力。而这一严峻事实在很大程度上与有电网企业资金缺乏导致的电网建设的滞后相关。可以看出，电网建设的水平已经成为中国电力发展的掣肘，因此输配电价的改革已经刻不容缓。由于输配电环节只能垄断经营，电价由政府决定，因此政府应该对电网公司进行资产核定，明确输配电的成本，建立一个合理的输配电价格体系，减少经济上的交叉补贴，出台电力普遍服务补偿机制和相关政策，并积极推行大用户不经过电网直接向电力公司购电，同时国家财政也应该加大对电网建设的投资力度。
销售电价是消费者购买电能时所支付的电力价格。中国现在情况是，不同领域内销售电价结构与制定的电价脱钩，销售电价环节的交叉补贴十分普遍，就地域而言，城市销售电价高于农村电价，即城市补贴农村;就行业而言，是工商业用户对居民和农业等用户的补贴;就电压等级而言，高电压等级的用户支付的销售电价高于低电压等级的用户支付的销售电价。其特点在于，不同区域、行业、用户群体对电量的需求不同，对电价的敏感性不同，进而产生销售电价的差别定价，上网电价和输配电价的因素在销售电价中得不到有效的反映。销售电价是电力价值链中的最后一环，由于上网电价和输配电价中的种种问题，销售电价与成本的关系更加难以追溯，自然也起不到引导用户合理高效用电的作用，而且中国的销售电价的调整机制不健全，难以真实地反映市场关系。中国销售电价改革应该从以下方面入手:第一，以市场为导向，放松政府对电价的管制。在电力的销售阶段，市场的力量应占主导，政府要避免不必要、不合理的管制，让供需关系去决定销售电价;第二，对销售电价按居民用户、工业、农业用电重新分类，以适应产业多元化发展的需要;第三，优化电价结构，取消交叉补贴和不合理优惠。在没有政府因素的情况下让资本自由流动，使资金向高效率的企业汇集;第四，理顺工业、商业和居民用电的价差关系，鉴于存在低收入群体，可以制定一些优惠电价政策，以照顾特殊群体，同时适当降低工业电价和高电压等级的大工业电价。
综合起来，在政府对国有电力资产拆分基础上，在电力的不同环节建立相应的电力机制，在发电环节要充分发挥市场竞争的作用，而对于输配电环节，则要以一切围绕促进电网建设来进行改革，在销售电价环节，让销售电价能真正体现电力生产、运输的不同成本，并减少交叉补贴。在经济相对发达的东部地区可以试行大用户直接购电，避免无谓的电力损耗。最后达到电力价值链的两端市场决定价格，中间环节政府决定价格，从而使中国的电力行业稳步发展的局面。电价的改革从来都不能一蹴而就，各国都或多或少在各自的电价机制运营模式下遇到阻碍甚至是阵痛，典型的如美国加州电力危机，电价机制改革特征之一就是在困难中寻找方法、在挫折中寻找方向。本质上，电价改革仍然是政府在管制和市场化两者之间的权衡，每一次的电力价格机制改革都是一次管制和市场化的博弈，在不同的经济形势，不同的发展情况下，市场和政府的力量和影响此消彼长，同时博弈的结果还不能是零和、负和博弈，而且这场博弈还将会继续下去，博弈的结果自然也会是一个动态过程。电价改革的总体目标应是:进一步促进电力资源的优化配置，优胜劣汰，淘汰高耗能、低效率、低产出的电力企业，维护市场的公平交易、提高能源利用效率和促进电力工业的健康、可持续发展。