第一章　乡村公共事务治理之困：“共有财”何以可能

一　从“公地悲剧”到“共有财”治理失灵

哈丁的“公地悲剧”（Hardin，1968）问题由来已久，诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆（Ostrom.E）提出的“共有财”（Common-Pool Resources）概念，即是对这一经典问题的学术关照。“共有财”直译为“公共池塘资源”，奥氏以“排他性”（exclusion）和“减损性”（subtractability）两项标准进行交互分类，将资源划分为四种类型。如表1.1所示，第一类为公共财（Public Goods），具有低排他性、低减损性特征；第二类为“共有财”（Common-Pool Resources），具有低排他性、高减损性特征；第三类为倶乐部财（Toll Goods），具有高排他性、低减损性特征；第四类为私有财（Private Goods），具有高排他性、高减损性的特征。奥斯特罗姆从“共有财的治理何以可能”这一问题意识（problematic）出发，在丰富的经验研究基础上，提出对于共有财的治理，在层级治理机制（hierarchy）与市场治理（market）机制之外，还存在着由利益涉及者（stakeholders）自定规章制度、自主监督的“自组织”治理机制（self-organization governance；Ostrom，2000）。自组织治理因其治理的范围或规模较小，通常不会超过一个小型社区或小团体的组织边界，因此可能透过赋权（empowerment）与培能（capacity building）等方式，使利益相关者能够自主担负起治理责任，强调社区成员的共同参与，能够将当地社会关系网络特质、地方性习俗与规范、区域生态特征等地方性特点，融入到公共事务的治理过程中（罗家德、李智超，2012）。

表1.1　奥斯特罗姆的资源类型分类

资料来源：Ostrom，Gardner＆Walker（1994：7）

“共有财”的治理较适用于，基于信任关系的自组织治理机制，但面临的挑战也很明显。由于自组织治理本身缺乏公权力介入所能形成的强制力，自组织治理需要相关成员自定规章制度、自主监督，以形成围绕“共有财”的合作性集体行动。此外，并不是所有自组织治理都可以有效达成，奥斯特罗姆尝试厘清实现有效自组织治理的关键因素，即社区成员是在何种条件下，才有可能超越经济人的理性计算，与他人达成合作与互惠，实现对“共有财”的永续利用。她通过对世界各地的森林、灌溉系统、渔场、地下水资源等“共有财”治理案例分析，指出行之有效的自组织治理机制必须解决以下问题：明确成员与非成员间的边界（boundary）；确保使用者权责对等的公平性（fairness）；构建社区认同、信任承诺；建立监督机制；确保规则能够随着环境的改变而演化（Ostrom，1990）。

对于中国传统乡村而言，地域色彩浓郁的村社组织，以及基于血缘地缘关系的宗族世族网络，将村社成员紧密地联结起来（林耀华，2000；费孝通，2003），这种社区特点与滕尼斯（1999）所讲的“共同体”较为接近，而这种社区关系结构特征，也为公田义田、耕作扶持、农田水利等公共事务的治理，提供了结构性条件。杜赞奇（1988）认为，传统中国乡村“共同体”具有封闭性、内聚性的特点：（1）明确而稳定的边界；（2）极强的封闭性，存在着差别化的本村人与外村人的身份观念；（3）社区内部互动频繁而密切；（4）集体认同感较高，集体利益高于个人；（5）存在集体行动和地方性仪式；（6）具有道德性的权威中心。中国传统乡村的边界明确、封闭性等结构性特征以及高度的社区认同，是建立村庄“共有财”自组织治理机制的重要基础（罗家德、李智超，2012），“乡绅—村民”则是村庄公共事务治理的主体（汤京平等，2009）。

然而近代以来，现代化、工业化、城市化等多重现代性因素，前所未有地冲击和瓦解着乡村社区的社会结构与社区公共性（李友梅等，2012）。此外，1949年新中国成立后，中国共产党对乡村进行的一系列社会主义改造，也从根本上改变了原有的乡村共同体。经过农业合作化、人民公社等运动，传统的以家族、宗族为纽带的“家族共同体”被打破，农民被纳入由政府构建的“共同体”——人民公社，有研究者称之为“行政共同体”（林聚任等，2007），但此共同体与传统乡村“家族共同体”的差异相距甚远。乡村人民公社化所构建的“共同体”是通过外力，即国家政权自上而下强行建构的，村庄的公共事务以及生产生活的各个方面，均被纳入到社会主义行政体系的控制与管理之内。农村按照国家计划以工农产品价格“剪刀差”的方式，向城市源源不断地输入大量资源（李强，1997），农村长期因此处于积贫积弱状态，村庄不再是原来的自我管理、自我发展的主体，而实质上成为国家行政体制的最末端。从治理机制的角度看，这种建立在权力关系上的层级治理机制，由于下列因素使其难以发挥预期的作用，反而会导致政府失灵：1.治理成本与交易成本高昂，但效益成本比率通常很低（Williamson，1985）；2.信息不对称（information a-symmetry），政府介入“共有财”的治理，通常无法精确获取地方性知识与信息，因而常常做出无效甚至错误的决策；3.寻租行为，政府部门掌握着资源分配与管理的决策权力，这不可避免地会催生掌控者的寻租行为（Buchanan et al.，1980）。政府科层力量对乡村公共事务治理的介入，一方面，其治理本身会产生政府失灵现象；另一方面，乡村社区也因之失去了管理村庄公共事务的基本权利与可能，公共事务的自组织治理因此难以发挥作用。村民对“威权体制”服从与依附，替代了对乡绅及其治理的认同（张静，2006）。

1978年的改革率先从农村开始，“家庭联产承包责任制”释放和激活了农村原有的生产力（陆学艺，2007），所有制的改革更是使“自由流动资源”出现（Eisenstadt，1971），一段时期内江浙一带农村的乡镇企业取得了长足发展（费孝通，1998；刘世定，2003），不少村庄的贫弱状态得以改善。但是总体而言，“家庭联产承包责任制”并没有从根本上改变农村的“小农经济”，而作为“共同体”的农村社区却难以重建。来自市场的力量，成为瓦解村庄公共事务自组织治理的“另一只手”，今天的中国乡村正面临着“共有财”治理失灵带来的多重困境。第一，乡村公共产品的供给由于集体经济瓦解、公共资源匮乏和“搭便车”行为而严重不足，农田抛荒、水利失修、公共事务不彰等问题较为严重。第二，乡村社区整合度低。村民的社区认同感和互助合作的基础减弱，村民之间传统的关系为利益所侵蚀，村民如散沙般趋于“原子化”、“个体化”（贺雪峰，2002；阎云翔，2012）。建立在交易关系之上的市场治理机制，在市场开放、自由竞争、信息渠道畅通的条件下，通过市场的供求关系和价格机制，可以实现资源的有效配置与利用，但仅适合于对“私有财”的治理，而“共有财”因其“低排他性”的特点，产权边界不明且难以划分，因而很难用市场的方式来治理。

二　“参与式发展”的吊诡：“共有财”认同基础的缺失

面对乡村治理之困，有的农村政策基层实践者甚至发出了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呼喊（李昌平，2002）。重建、恢复社区自身的公共事务治理能力，重建乡村的社区公共性，已成为政府部门和学界普遍关注的问题。面对所谓“三农问题”，政府和社会组织从最初的“输血式扶贫”（郑杭生、李棉管，2009）到“开发式扶贫”（李棉管，2006），再到近些年在农村推动“社区主导型发展项目”（CDD项目）[1]，在实践与认识上经历了一个复杂的过程。相当长的一段时期内，各级政府对于乡村的治理思路，基本上是基于发展主义的逻辑（刘易斯，1989），主要强调经济维度的乡村发展，而忽视社区公共性维度的乡村建设。仅仅把乡村看作一个地理意义上和经济意义上的单元，通过加大经济、物质方面的投入，注重修桥修路、通电通网等基础设施建设，而没有把乡村看作滕尼斯意义上的“社区”，忽视了其社区认同感及凝聚力等要素的整合与激发（黄平、王晓毅，2011）。

折晓叶等人（2011），通过对多个“项目进村”的案例分析，指出国家对农村的公共事业投入往往以“项目”的形式，通过从中央到地方的层层行政机关，逐级“分包”、“发包”至乡村，“项目”勾连着中央、地方和基层乡村。尽管各个行动主体都有着各自不同的利益，但在“项目制”的运作框架内，无论是各级地方政府，还是村民，其基本行为逻辑往往是“跑项目”、跑到项目后“分浮财”。以“项目”形式进入村庄的各种资源，被村庄精英控制并转化为个人、家族利益。使用相关资金修建的水利灌溉设施、饮水设施、公共活动设施等，大多因为无人管理，几年后便失修或荒废。更有甚者，外部资源进入村庄后，相反可能会导致村庄的利益纷争（陆益龙，2004）。即通过外力建设的村庄“共有财”无法获得良好的管理与维护。对大多数村民而言，那些公共设施，只是“国家给建的”，没有将其视为社区自身的“共有财”，一些乡村甚至出现要求取消入村项目，将项目款按人头均分的事例。

更加吊诡的是，近些年由一些非政府组织积极倡导，并实践的“社区主导型发展”项目，尽管在理念上力图给村民赋能（empowerment），以使其成为社区发展的主体，从而通过村民的“参与式发展”，实现乡村社区的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务（任中平，2008）。但是，从其效果来看，“社区主导型发展”项目在乡村层面的实践都还谈不上成功，乡村公共事务的治理效果也并不理想。在不少村民眼里，“社区主导型发展”项目带来的，用于发展村庄事务的资源，依然被视为“可分的私财”。有研究者通过实地案例描绘了一幅生动的图景：基层干部、村庄精英、村民“合谋”争取“参与式发展”项目落地，一旦资金被落实后，村庄精英和村民们开始“谈条件”、“打主意”、“分浮财”（郭占锋，2010），有着很好理念的“参与式发展”/“社区主导型”项目，在村庄的运作最终往往都会被扭曲，很难按照既定的项目目标和价值原则进行。

“参与”和“社区主导”成为了表面文章，村庄的公共事务依然不彰，正如村民说的俏皮话“你说咋参与就咋参与”（郭占锋，2010），生动地体现了村民对“外来者”的表面配合。由是观之，若缺乏对村庄公共事务、“共有财”的基本认同和关注，无论何种项目落实后都难免被扭曲，“项目资金分完、花完、项目结束，社区回归原状态”（梁漱溟乡村建设中心，2010）。对于这样的困境，一些研究者认为共同资源问题的突然恶化或突生事件，往往会成为行动者建立“共有财”治理机制的催化剂（Gunderson et al.，1995；Gunningham＆Rees，1997），帮助行动者克服认知上的障碍并意识到“共有财”对集体的重要性（Weber et al.，2004），进而逐步形成社群对“共有财”的自组织治理（Vasi＆Macy，2003）。然而，大多数情况下，面对“危机”，诸如生态环境破坏、公共事务不彰等，乡村并没有自然而然地出现自组织和有效的“共有财”治理。

Ostrom等学者指出，针对“共有财”的自组织治理，是要在利益相关者之间建立起“信任”、“声誉机制”和“互惠性”，然而“共有财”对其利益涉及者（stakeholders）而言，并非天然的自在之物，而是存在着社会建构的过程（Ostrom，2003；Barnett＆King，2008）。社区认同是“共有财”建构过程的重要一环（Ostrom，2000），在早期传统乡村，因为封闭性的结构性特征以及高度的社区认同，是村庄公共事务治理得以实现的重要条件，而在现代社会，传统农村社区与集体的封闭性已经被打破，其认同基础也在不断弱化。在市场化、工业化、人口自由流动的条件下，乡村社区“共有财”如何被重新建构？村民对社区“共有财”的认同是如何重塑的？这些问题不仅是重要的理论问题，而且是迫切的实践问题。“共有财”的社会建构涉及社区认同、信任机制、监督机制等多个要素（Ostrom，2000），本研究聚焦于乡村公共事务治理中的“共有财”建构过程，以社会网理论为视角，通过NGO组织进入乡村实践的若干关键个案，分析现代社会中，乡村社区是如何建构社区认同的，逐步形成社区居民认同的“共有财”，以探讨乡村公共事务治理的困境与可能性。

[1]社区主导型发展（Community-Driven Development）是世界银行在20世纪90年代初提出的一种社区发展模式的新思路。CDD将受助对象视为社区发展过程中的主体与合作伙伴。外界对社区主导型发展的支持通常包括加强社区群体的参与，为他们提供相关资源，促进社区获得信息，通过体制和政策改革促成一种社区自我赋权的环境（任中平，2008）。