第一章 从取消市场到利用市场——1949—2008年中央政府与市场关系
本章从国家整体层面考察近60年来中国国家与市场关系的演变，描述国家从限制、取消市场到利用、发展市场的演变过程。
一 国家取消市场的过程（1949—1957）
南京国民政府垮台之前，中国经济已经是国家统制下的市场经济。国民政府基本上垄断了金融业、重工业、铁路和轮船运输业、对外贸易等关系国计民生的重要行业，同时，在轻工业、商业、农业等大多数行业，仍然以私营企业和个体经营为主。中国共产党接管国家政权之后，通过没收和接管国民政府的官办企业，延续了在国民经济的关键行业的垄断地位。在此基础上，新政府的目标是全面取消市场经济，建立计划经济体制，由国家取代市场承担经济活动的组织工作。
国家取代市场大致分两个阶段完成。第一个阶段是国家逐步垄断生产要素市场，包括金融市场、劳动力市场、生产资料市场、主要农产品市场，将主要的生产要素集中于国家手中，既是为了优先满足国营企业和国家建设的需要，也是为了控制私营工商业和分散的农民，使得他们必须依赖于国家和受制于国家。第二个阶段是在所有行业实行公有制，即对农业、手工业和私营工商业实行社会主义改造，消灭生产资料私有制，把私有制企业和个体生产者改造为国家所有的或受国家直接控制的生产经营组织。
（一）国家对生产要素市场的垄断
1.垄断金融市场
国家取消市场的第一个重大步骤是垄断金融市场。
1948年12月，中共中央成立中国人民银行，然后，按照“边接管，边建行”的方针，先后接管了国民政府的国家银行和地方银行共2400余家，成为人民银行下属的分支机构或下属银行。到1949年底，新政府已基本上垄断了金融行业。除此之外，当时还有一批小规模私营银行和私人钱庄。1949年底，全国私营银行和钱庄共有833家，经过1952年“五反”运动，大多数私营银行和私人钱庄关门倒闭，余下的行庄也普遍亏损。[1]1952年，中共中央认为，改造私营金融业的时机已经成熟，决定实行全行业公私合营，取消各私营行庄名号，合组成单一的公私合营银行，并成立公私合营银行总管理处，归属中国人民银行领导，作为国家经营和管理公私合营银行的机构。当时，公私合营银行的定位是国家经营对私营工商业存贷业务的专业银行。1953年以后，随着私营工商业逐渐转为公有制企业，公私合营银行业转为代理人民银行办理储蓄业务。1955年2月1日，14个城市的公私合营银行与当地人民银行储蓄部合署办公；1956年7月，公私合营银行总管理处与中国人民银行总行的私人业务管理局合署办公，公私合营银行并入人民银行系统。[2]至此，国家完全垄断了金融市场。
2.控制重要的生产资料
国家取消市场的第二个重大步骤是控制重要的生产资料，即对生产资料实行统一调拨和计划分配。
生产资料也称“物资”。中华人民共和国成立之初，中央政府即对重要物资实行统一分配，所谓计划调拨和计划供应。为此，中央财经委员会设立物资分配局，专门负责此项工作。1950年，有煤炭、钢材、木材、机床等8种物资在各大区间实行计划调拨；1951年，计划调拨物资增加到33种，1952年增加到55种。
1953年以后，随着国家基本建设和工业建设的大规模展开，国家加强了对生产资料的控制，纳入计划管理的生产资料大幅度增加。1953年3月，在第二次全国物资分配会议上，将计划调拨的物资分成三类：第一类是国家统一分配的物资，包括原煤、汽油、生铁、钢、钢材、铜、机械设备、水泥等，此类物资由中央计划委员会掌握，在全国范围内统一调拨和分配；第二类是中央各部门分配的物资，由各部门分配后报政务院财经委备案；第三类是地方政府分配的物资，由地方政府掌握和制订分配计划。到1957年，国家统一分配的物资达到231种，中央各部门分配的物资为301种，两者合计达到532种，涵盖了工矿业和农业生产所需的主要生产资料。与此同时，对于列入计划管理的物资，国家也通过国有商业机构向非计划供应的单位和个人销售，所谓“市场供应”。但是，市场供应在逐渐缩小。以钢材为例，1953年，国营商业的市场供应量占全国钢材总供应的比重为25.9%，1956年已下降到8.2%。[3]实际上，自由交易的生产资料市场已经消失。
3.对主要农产品实行统购统销
国家取消市场的第三个重大步骤是对主要农产品实行统购统销，也就是由国家垄断农产品的收购和销售市场。
1953年10月16日，中共中央作出《关于实行粮食的计划收购和计划供应的决议》，要求在11月底之前完成各级动员和准备工作，12月初开始在全国范围内实行粮食统购统销。《决议》规定：①在农村实行粮食计划收购；②向城市市民和农村缺粮地区实行粮食计划供应；③严禁私营粮店自由经营粮食。粮食的收购价格和销售价格由中央政府统一制定，收购数量由各级政府逐级下达控制指标。为了实施粮食统购统销政策，国家设立专门的粮食收购和销售机构（即各级粮食局和粮站），所有国营、公私合营的粮食经营商店和加工厂均归当地国家粮食机构领导，不得自行收购或销售粮食。私营粮食加工厂和私营粮店只能接受国家粮食机构的委托，代办粮食加工，或代理销售粮食。[4]
1953年11月15日，中共中央发布《关于在全国实行计划收购油料的决定》，要求各地对油料作物的统购与粮食统购一同进行。实行统购的油料作物有花生仁、芝麻、油菜籽、胡麻籽、芥菜籽、茶籽、棉籽、大豆。根据中央关于统购油料的精神，1953年12月，商业部和供销合作总社发布《对食用油的计划供应办法与市场管理办法的意见》，对食用油实行统销。
除粮食和油料外，棉花、棉纱、棉布是轻工业最重要的原材料。棉纱早在1951年1月就实行了统购，由国家统一掌握货源。1954年9月14日，政务院发布《关于实行棉花计划收购的命令》和《关于实行棉布计划收购和计划供应的命令》，开始对棉花和棉布实行统购统销。[5]
随着计划经济体制的建立，国家纳入统一收购的农产品逐年增多。1957年8月，国务院发布《关于由国家计划收购（统购）和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的规定》，明确属于国家统一收购的农产品包括：烤烟、黄麻、苎麻、甘蔗、蚕茧（包括土丝）、茶叶、生猪、羊毛、羊皮及其他重要皮张、土塘、土纸、桐油、楠竹、棕片、生漆、木材、水果产区的苹果和柑橘、水产区供应城市的水产品等。这些农产品都由国家委托的国营商店和供销社统一收购，其他商店不准收购，农民也不准在市场上自行销售，必须卖给国家委托的收购商店。对于未列入国家统一收购的农副产品，各省可以视情况决定是否列入地方统一收购的范围。[6]
对农产品实行统购统销政策，意味着政府掌握了轻工业和全国所有人的经济命脉，控制了数亿农民的销售渠道，为日后建立全面的计划经济体制和实行公有化，奠定了基础。
4.对劳动力市场的控制
中国共产党接管国家政权之后，对城市劳动力就业采取了“包就业”的政策。这一项政策首先是应用于原国民政府及其所属官办企业的工作人员。“对于国民党的旧工作人员，只要有一技之长而不是反动有据或劣迹昭彰，一概予以维持，不要裁减……已被裁减而生活无着者，收回成命，给予饭吃。”[7]此后，扩大到大中专毕业生和城市需就业的劳动力。从1951年起，大中专毕业生由国家统一分配，禁止国营企事业单位自行招收在校学生。
1952年10月，政务院颁布《关于处理失业工人的办法》，提出应从统一介绍就业开始，逐步实行国家统一调配劳动力。该《办法》规定，公私工商企业雇佣工人和职员，均由劳动行政部门统一介绍，不得自行招聘，也不得到外地或农村招工；若企业需要增加劳动力，应按年度、季度、月度向劳动行政部门提出新增劳动力计划，由劳动部门按计划调配和供应劳动力。[8]对在私营工商企业就业的职工，政府也要求企业包下来。对于已经在各类企业就业的职工，该《办法》规定，“所有公私企业……多余出来的劳动力应采取包下来的政策。实行轮流调剂，发给原工资。”1952年7月召开全国劳动就业会议，制定了《劳动就业问题的决定》，严格限制公司企业解雇职工，强调劳动力由国家统一调配。虽然“包下来”的政策在私营企业难以完全落实，但是，私营企业已失去了用工自主权。[9]
1953年，国家开始进行大规模经济建设，大量农村劳动力自发涌入城市和工矿区，给城市就业造成很大压力。1953年4月，政务院发出通知，禁止农民（或农村基层政府介绍）自发流入城市寻找工作，强调城市公私企业非经政府劳动部门批准，不得自行招雇农民工。1956年，出于社会主义改造的需要，国家又对公私合营企业的职工实行“包下来”，公私合营企业的职工工资由国家直接管理，实行国家制定的工资标准。1957年，当农业社会主义改造完成之后，农民普遍转入高级社，土地实行公有，农民已无退社的可能，除了按国家计划招工、升学、参军之外，实际上已被固定在土地上。城市和农村劳动力均已掌握在国家手中，劳动力市场基本消失。[10]
（二）社会主义改造运动
1953年6月15日，毛泽东在中共中央政治局会议上讲话，提出：“党在过渡时期的总路线和总任务是，要在十年到十五年或者更多一些时间内，基本完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。”此后，社会主义改造运动在全国范围内迅速展开。[11]
1.对私营工商业的社会主义改造
私营工商业分为私营工业和私营商业。
1952年底，全国私营商业经营户约有430万户，从业人员676.8万人，其中，经营批发业务的约20万人。国家对私营批发商和私营零售商采取了不同的改造办法。对私营批发商，国家采取逐步排挤和淘汰的政策，以国营批发企业取而代之。1953年下半年，通过对主要农产品和生产资料实行统购统销，以及扩大对私营工业实行委托加工和包销范围，使得主要货源都掌握在国家手中，私营批发商拿不到货源。因此，在粮食、棉纱、煤炭、煤油、汽油、食盐等市场，私营批发商已无立足之地，首先被逐出市场。1953年底，商业部进一步提出，要在日用百货、五金、化工、交电、食糖等市场继续淘汰私营批发商。到1956年底，私营批发商已完全被国营商业和供销合作社所取代。[12]
对私营零售商业的社会主义改造，把它们淘汰出市场并不难，因为国家逐渐掌握了主要货源，私营零售商店必须依靠国营商业才能生存。难题在于如何安置600多万从业人员。国家采取的办法是：首先，把私营零售商店纳入国营商业网络，作为国营商店和供销合作社的代销店和经销店；然后，对私营零售商业进行全行业公私合营，变成国营商业或供销合作社的一部分。到1956年底，对私营商业的社会主义改造即告完成，私营商业基本上消失了。[13]
国家对于私营工业的社会主义改造，主要是通过公私合营的形式，首先是对部分企业有计划地进行“合营”，然后在1956年迅速实现全行业的“公私合营”。到1956年底，占私营工业总产值99.6%的企业完成了所有制改造，变成了公私合营企业，私营工业基本被消灭。
2.农业社会主义改造
对农业实行社会主义改造的主要方式是建立政府领导下的农业生产合作社。1951年，中共中央发布《关于农业生产互助合作的决议》，各地政府机构加强了对互助合作运动的领导，推动农业互助组的建立。1953年10月26日至11月5日，中共中央召开全国第三次互助合作会议，按照毛泽东的指示，会议主要议程是讨论和修改《关于发展农业生产合作社的决议（草案）》。1953年12月16日，中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，提出党在农村的最根本任务是教育和促使农民联合起来，建立农业生产合作社。决议发表以后，农村的互助合作运动由办好互助组为中心工作，转入以建立农业生产合作社为中心工作。为此，中央农村工作部拟订合作社发展计划：“农业生产合作社1955年发展到三十万或三十五万个，1957年发展到一百三十万个，参加合作社的农户发展到全国总农户的百分之三十左右……1960年前后，在全国基本实现农业合作化。”[14]
事实上，由于地方官员和农村基层干部的热情很高，加上毛泽东的大力支持，农业合作化运动迅速升温。到1955年底，全国已建立190余万个初级农业生产合作社，入社农户数占总农户数的63.3%。1956年春季，农业合作化运动转向建立高级农业合作社，全国各地出现了兴办高级农业合作社的高潮。初级社是在土地私有的基础上，农户以土地入股，统一经营。高级社则是实行土地集体所有制。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》。章程中规定，高级社按照社会主义的原则，把社员私有的生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行“各尽所能，按劳分配”。1957年底，全国高级农业生产合作社达到75.3万个，入社农户11945万户，占总农户的比重超过96%，农业合作化运动基本完成。[15]
农业合作化运动完成之后，一些地方政府开始推动小社并大社，然后建立更大规模的人民公社。1958年4月，全国第一个人民公社——河南省遂平县嵖岈山卫星人民公社——挂牌成立，由27个高级农业社合并而成，有农户6566户，30113人。在《红旗》杂志社和河南省、地区领导人的参与下，制定了《嵖岈山卫星人民公社试行简章（草稿）》。1958年8月7日，毛泽东看到这份章程后，“如获至宝”，亲笔对《简章（草稿）》作修改，同年9月1日，《红旗》杂志全文发表了这份《简章（草稿）》。1958年8月上旬，毛泽东视察河北、河南、山东三省，亲自到各地推动人民公社运动，指示地方官要办人民公社。当山东省领导人汇报历城县北国乡准备办大农场时，毛泽东说：“还是办人民公社好，它的好处是，可以把工农商学兵结合在一起，便于领导。”同年8月下旬，中共中央北戴河会议批准《关于在农村建立人民公社问题的决议》，此后，人民公社运动进入高潮，到11月初，仅用了两个多月的时间，全国农村就实现了人民公社化，平均28.5个农业合作社合并成一个人民公社，每个公社平均有农户6100户。[16]
人民公社是集行政管理、基层武装、生产经营、社会控制于一体的农村基层政权组织，它把农村地区的政权力量、经济活动、社会活动、人民生活全面纳入其直接掌握之中，在农村地区承担领导农民、管理农民、组织农民从事农业耕作的功能。
（三）计划经济体制的形成
到1957年，国家已经完成了对各类市场的垄断，也基本上消灭了生产资料私有制，完成了对主要生产资料的公有化。至此，对于庞大的中国经济系统而言，它当时必须依靠政府的组织和指挥，才能运作起来。政府已经成为中国经济系统的总的组织者、指挥者和经营者。政府组织和经营中国经济系统所采用的办法，就是建立计划管理体制。事实上，中国共产党在夺取国家政权之后，即开始建立计划管理体制，到1957年完成社会主义改造之时，计划管理体制已经比较完整地建立起来了。
东北地区最先开始对国民经济实行计划管理。1949年1月，东北人民政府成立东北经济计划委员会，其职责和权限是：编制全区国民经济计划，并对重要的工农业产品编制物资平衡表和分配计划，经大区人民政府批准后下达执行。1950年东北大区的国民经济计划包括工业、农业、基本建设、贸易、运输、文教、卫生、财政等专项计划，还包括钢材、煤炭、木材、水泥、棉布、粮食等10种物资的平衡表和分配计划。此后，东北大区下属各省市均设立相应的经济计划委员会，负责编制和执行本地区的国民经济计划。[17]
东北地区的实践为建立全国的计划管理体制提供了经验。全国从中央到地方先后设立计划委员会，中央各部门和地方政府各厅局也相应建立计划司和计划工作机构，负责编制各地区、各部门、各行业的国民经济计划。计划内容包括产品生产计划、劳动用工计划、原材料供应计划、成本计划、产品分配计划、基本建设计划、财务计划等，涵盖经济系统运作的各个方面。关于计划编制方法，首先是自上而下布置生产任务和下达控制数字，然后自下而上编制计划草案逐级上报，再自上而下批准计划。1951年1月，政务院颁发编制计划办法及有关表格，明确了编制程序，并提出了编制工业生产、交通运输、基本建设、劳动、物资供应计划的具体方法。1952年1月，中央财经委员会颁布《国民经济计划编制暂行办法》，规定：每年9月份中央财经委员会下达生产任务和控制数字，10—11月企业、公司、管理局编制计划草案，12月大区和中央各部审核并汇总成大区和各部门的计划草案，第二年1月报中财委审核汇总，2月报政务院批准。政务院批准前，各企业和各部门可按所编制的年度计划第一季度指标执行。[18]
在计划管理体制上，1957年之前，受苏联模式的影响，管理权主要集中于中央政府。1957年，国务院发布《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》、《关于改进财政管理体制的规定》，将工业、商业以及财政的部分管理权限下放给地方和企业，以发挥地方和企业的积极性，纠正权力高度集中所带来的弊端。自从规定开始实施，中国的计划经济体制就摆脱了苏联模式的约束，形成了自身的特点。首先，中央政府下放经济管理权，使得地方经济自成体系，大量的地方国营企业得以发展起来，这些为数众多的中小企业，除了在按照国家计划完成生产指标外，也不外乎为求得生存和发展在计划外寻求生机。其次，作为计划管理重点对象的国有大中型企业之间，也普遍存在非计划经济行为，如计划外物资采购、物资串换、产品自销等，在国家统一调拨和配给的产品供销机制上，长期的物资短缺成为多数国有大中型企业长期面临的难题，计划外的物资采购、串换、产品自销等现象也大量存在。
二 计划经济体制的运行与国家第一次引入市场（1958—1976）
随着国家在各个行业全面取代市场，以及各个行业全面实行公有制，中国进入了以指令性计划为主、指导性计划为辅的计划经济时代。1958年至1977年是全面实施计划经济体制的时期，也是计划经济体制由初步建立到不断调整的时期。在此时期，因“大跃进”运动的失败，带来经济危机和全国性大饥荒。为了走出经济危机，特别是为了缓解农村地区的大饥荒，国家被迫在农村地区重新引入市场，此为计划体制建立之后，国家第一次利用市场机制解决自身遇到的问题。然而，国家此次引入市场的范围和规模非常有限，而且，当经济危机过去之后，国家又开始严格限制、甚至取消已经引入的市场机制。
（一）计划体制的初步运行与第一次引入市场（1958—1965）
计划体制建立之后，政府取代了市场和企业家，成为经济活动的组织者，政府的力量得到了前所未有的释放和发挥，可以迅速调动全国的人力和物力用于实现政府的目标。1958年，中央政府发动“大跃进”运动，试图通过行政力量推动经济高速增长，在经济上迅速赶上英美国家。然而，“大跃进”运动带来了经济巨大浪费和全国性大饥荒，这是计划体制首次遇到的重大挫折，导致国家对计划体制进行反思和调整。
“大跃进”运动之后，国家对市场的控制有所松弛，主要表现为，在农村地区有条件地允许小规模的市场经济的存在。
1.开放集市贸易
1959年9月，当大饥荒在农村地区开始蔓延之时，中共中央、国务院发布《关于组织农村集市贸易的指示》，要求各地开放集市贸易，承认农村集市贸易是社会主义统一市场的一个组成部分。1960年11月，为了缓解农村地区的大饥荒，中共中央发布《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，提出12条政策，其中一条是有领导有计划地恢复农村集市贸易，此后，农村集市贸易开始全面恢复，到1961年底，全国开放农村集市贸易4.1万个。1962年9月，中共中央八届九中全会通过《关于商业工作问题的决议》，肯定了集市贸易是现阶段中国商品流通中不可缺少的必要补充。在集市贸易交易中，价格由市场供求关系决定，通常显著高于政府制定的同类产品的计划价格，这对于刺激农业生产和调节商品流通起了很大作用。[19]
在开放农村集市贸易的同时，许多城市自发地出现了以交易农副产品为主的城市集贸市场。由于城市集贸市场连接了城市与农村之间的商品流通，让农民与市民能够撇开国家直接在市场上见面，威胁到国家的计划经济体制的运行，这是政府所不允许的。所以，1963年以后，政府开始限制和取缔城市集贸市场。[20]
2.恢复农民自留地和家庭副业
人民公社成立之初，社员要将自己的全部土地都交给公社，包括社员住房所占用的地基、种菜的菜园以及在地上种植的树木和饲养的牲畜等。这一项政策在农村中引起了极大混乱。农村地区大饥荒出现之后，这一项政策开始松弛。
前述中共中央发布的《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，其中一条是允许社员经营少量自留地和小规模家庭副业（主要是饲养猪、鸡、鹅、鸭等），自留地面积按生产队土地面积的5%计算，平均分配给每位社员。继《紧急指示信》之后，1960年12月至1961年1月，中共中央农村工作会议又进一步提出：社员家庭副业和手工业是社会主义经济的必要补充，是大集体下的小自由，允许有适当发展；并把社员自留地面积提高到生产队土地面积的7%。1962年11月，中共中央发布《关于发展农村副业生产的决定》，允许和鼓励社员发展家庭副业和家庭手工业，社员在房前屋后可以种植果树和竹木，社员的副业产品在完成国家订购任务之后，可以拿到集市上销售。[21]
3.“包产到户”的兴起与消失
在农业生产上引入市场机制的尝试，是实行“包产到户”或“包产到田”。“包产到户”是一种社员承包集体土地的经营制度，社员以户为单位承包生产队的土地，明确规定承包的土地应上交生产队的作物产量，超产部分归社员个人所有，减产则由社员全赔。所以，“包产到户”打破了农业集体生产，实际上是在土地集体所有的条件下，实行农业家庭经营。
大饥荒最严重的地区之一是安徽省。1961年4月，安徽省委书记曾希圣为了渡过难关，经请示毛泽东，率先在安徽部分地区推行包产到户，并取得了明显效果。据1961年10月安徽省36个县的典型调查，实行包产到户的36个生产队粮食亩产比上年增加38.9%，而36个条件大体相同的另外36个生产队粮食亩产仅增加12%。1962年，安徽省委在全省农村地区推行包产到户，实行包产到户的生产队占生产队总数的90.1%。在安徽省之外，据估计，当时全国实行包产到户的生产队约占总数的20%。[22]
但是，包产到户在中央高层存在着严重分歧。刘少奇、邓小平、陈云、邓子恢支持包产到户，毛泽东反对。毛泽东虽然允许安徽试行“责任田”，但并未表示明确支持，更没有在全国推广之意，仅仅是把它作为应对安徽大饥荒的权宜之计。毛泽东敏锐地觉察到包产到户最终会瓦解集体经济，产生个体经济。因此，1961年12月，他对安徽省委书记曾希圣说：生产恢复了，是否把“责任田”变过来。此后，他又对秘书田家英说：“我们是要走群众路线，但有的时候也不能完全听群众的，比如要搞包产到户就不能听。”1962年9月，中共中央召开八届十中全会，毛泽东对包产到户提出严厉批评。会后，在中央政治压力之下，各地的包产到户被迫取消。[23]
（二）重新取消自由市场（1966—1976）
1963年以后，大饥荒已经缓解，农村经济逐渐恢复，国家又开始限制集市贸易，严厉打击投机倒把（贩买贩卖）和长途贩运。农民弃农经商和农村集体组织以搞副业为名从事商品贩卖，均在禁止之列。“文化大革命”爆发后，在政治上更加崇尚计划经济和国家所有制，中央政府曾一度要求取消农村集贸市场。然而，集贸市场为农村生活所必需，它们往往是农民自发聚集而成，政府无法完全关闭。政府关了集中的，农民就搞出分散的，关了永久的，就出来临时的，关了明的，就出来暗的。但是，政府的限制政策仍然压制了集贸市场的扩张，集贸市场的数量和交易规模都大幅缩小。1976年，全国农村集市有29227个，比1961年大幅度减少，大多数集市有名无实，交易规模很小。1976年，农副产品在集贸市场上的交易额仅占农民出售农副产品的10.8%，远低于1962年的21.4%。[24]
在社员自留地上，“文化大革命”开始后，大多被集体收回。如江西省有2/3的地区收回了自留地。一些地区强迫社员搞“三献一并”，即献自留地、宅边地、自有果树，以及并队升级。在对待历史遗留下来的城市个体商户上，采取自然淘汰的办法。1963年，全国城市个体工商业从业人员尚有232万人，到1978年仅剩下15万人。在农村家庭副业上，禁止社员家庭从事手工业生产，对社员家庭饲养的畜禽数量进行严格限制，规定每户只准养1—2头猪，几只鸡，甚至一猪一鸡。[25]农村家庭副业严重萎缩，家庭副业在农产总产值中的比重，1966年为6.1%，到1971年下降到2.7%。[26]
（三）社队企业的兴起
“大跃进”运动虽然失败了，但是，却带来了一个意外后果，即农村社队企业的出现。1958年伴随着“大跃进”和人民公社化运动的展开，一大批以小高炉炼铁为主的工业企业在农村兴办起来，成为社办企业。1959年，大部分社办企业从人民公社平调出来，归属生产大队，改为队办企业。1959年底，全国社队企业数量发展到70万个，总产值增加到100亿元。
然而，1962年中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《农业六十条》），针对“大跃进”农村大炼钢铁造成的巨大浪费，以及粮食极度短缺的状况，规定农村社队以粮食生产为中心，一般不搞工业。按此精神，全国自1962年起大幅度裁撤社队企业。但是，由于农村出现了大规模的剩余劳动力，生活艰难，需要通过办工业寻找出路，各地社队企业在1970年前后又悄然兴起。
1970年，中共中央召开全国北方地区农业会议，提出为了实现农业机械化，要求各地社队大办农机厂、农具厂以及与农业有关的其他工业。江苏、浙江、广东等省份的农村地区闻风而动，纷纷创办农业机械、粮油加工、建材、编织、服装等社队企业。1975年，江苏省社队工业总产值达到22.44亿元，比1970年增长2.2倍，社队工业总产值占全省工业总产值的比重达到9.3%。[27]由于社队企业同国营企业有一定的竞争关系，被排斥在计划体制之外，其机器设备、原材料和燃料供应无可靠来源，产品销售也无正式渠道，因此，必须依靠市场机制在计划经济的夹缝中求生存，成为受农村基层政府控制的自发的经济力量。
20世纪70年代中期，社队企业的生存环境开始发生变化。1974年12月，国务院副总理华国锋看到湖南省社队企业局呈送的两份材料——《社队企业具有强大的生命力》和《积极发展社队企业，加速实现农业机械化》，写信支持社队企业发展。同年12月15日，受华国锋的指示，《河南日报》发表“光明灿烂的希望——巩县回郭镇公社围绕农业办工业、办好工业促农业的调查”。受此鼓舞，1975年9月，浙江省永康县人民银行干部周长庚等人写信给毛泽东，建议修改《农业六十条》关于社队一般不办工业的规定，积极发展农村工业，为农村剩余劳动力寻找出路。9月27日，毛泽东把信批示给邓小平：“请考虑，此三件（两封信和一篇报道）可否印发在京各中央同志。”邓小平根据毛泽东的意见，以中共中央的名义印发全国县团级党委参照执行。10月11日，《人民日报》以“伟大的光明，灿烂的希望”为题，发表了河南省巩县回郭镇公社发展社队企业的调查报告，并在编者述评中号召各地要“满腔热情地支持和办好社队工业”。[28]
到1976年底，全国社队企业数已达111.5万个，工业总产值243.5亿元，占全国工业总产值的比重为3.8%。[29]日后，社队企业演变成乡镇企业，在80年代大规模兴起，成为推动计划经济向市场经济转型的一支重要力量。
三 国家重新引入市场（1978—1992）
（一）重新放开城乡集贸市场
从1978年开始，一些省份开放和恢复了曾被强行关闭的农村集市。到年底，全国农村集市增加到33302个。1979年4月，国务院放宽对农村集市贸易的控制，除棉花以外，社队在完成国家统购和派购任务之后，可以把农副产品拿到集贸市场销售；机关和企事业单位经批准可以到农村集市采购农副产品。1981年以后，中央政策进一步放宽，社队和个人可以在集市经营餐饮业，可买卖贩运大牲畜。1982年底，全国农村集市已增加到41184个，交易额从1978年的125亿元增加到287亿元。[30]
城市集贸市场也开始恢复。20世纪60年代初，大中城市曾出现过自发的集贸市场，因政府禁止，1963年以后几近消失，但流动小贩走街串巷从未间断，禁不胜禁。在小城镇，农民进城卖菜和土特产更加普遍，虽然从未得到政府正式许可。1979年3月，国务院决定原则上开放城市农贸市场，但同时强调“范围宜小不宜大，管理宜紧不宜松”，并且市场不要设在市中心。事实上，地方政府已经突破了中央政府划定的框框。如1979年11月，安徽省蚌埠市政府在市中心二马路建立小商品市场，除了有国营和集体企业进场交易外，还允许个体商户摆摊设点，生意红火。[31]
1980年5月，国务院允许在市区建立永久性的农贸市场，建成室内商场或顶棚市场，并纳入城市商业网点。1984年中共中央发布1号文件，要求“大城市在继续办好农贸市场的同时，要有计划地建立农副产品批发市场，有条件的地方要建立沟通市场信息、组织期货交易的贸易中心。此事应纳入城市建设规划”。至此，城乡之间的农产品市场开放政策已趋于完善。[32]
对城乡集贸市场发展具有较大推动作用的，是中央政府逐步取消对农产品的统购和派购。1985年1月，中共中央颁布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，改革农产品统购和派购制度。改革内容包括从1985年起，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购和派购任务，改为实行合同订购和市场收购。其中，粮食和棉花为合同订购，由商业部门在播种前与农民签订订购合同，合同之外的粮食和棉花允许农民在自行销售；其余农产品，包括生猪、蔬菜等，实行市场收购，农民可以自由上市，自由交易。在取消农产品统购和派购后，城市农贸市场得到大规模发展，有一部分农贸市场开始发展成农副产品批发市场，大中城市也开始有计划地建立农副产品批发市场。[33]
（二）农业家庭经营制度的确立
在农业上采取包产到户的做法，虽然中央政府曾严令禁止，但是，各地农村秘密实行包产到户，则从未禁绝。贵州省有一个村，从1964年起就一直搞包产到户，农民相当富裕，直到中央政府正式允许实行包产到户之后，才公开了他们的秘密。类似的例子在四川、甘肃、内蒙古、河南等省份也存在。
1978年以后，包产到户开始大规模蔓延是在安徽省。1978年12月[34]，安徽省凤阳县小岗村（即小岗生产队）的干部冒着坐牢的风险，秘密将全村517亩土地按人口平分给18家农户承包，10头耕牛统一作价后每两户包一头；同时，国家下达的粮食派购任务、应还的贷款等债务、须上交公社和大队的提留款、各类人员补助的钱粮数，也按人头分到户。此举成为农村经济体制改革的序幕。[35]
对于全国农村悄然兴起的包产到户和包产到组，在中央政府内部引发极大争议。1979年3月14日，国家农委主任给《人民日报》总编辑胡绩伟写了一封信，批评包产到户和包产到组，要《人民日报》站出来说话。3月15日，《人民日报》以“‘三级所有，队为基础’应当稳定”为题，发表读者来信，反对分田到组和包产到组，称脱离群众，不得人心。《人民日报》为此加编者按，要求已经包产到组的地方坚决纠正错误做法。一时间，农村地区出现纠偏风，受冲击最严重的是安徽省。安徽省委第一书记万里顶住压力，要求各地不论实行什么责任制，都要稳定下来不要变，集中力量搞春耕。他还鼓励县委干部：别人能写读者来信，你也可以写读者来信，究竟什么才符合人民的利益，靠实践来检验。安徽省委政策研究室立即写了一篇读者来信，赶到北京，要求在《人民日报》上发表。[36]
万里在中央得到邓小平和陈云的支持。1980年5月31日，邓小平发表《关于农村政策问题的讲话》，认为一些适宜搞包产的地方搞了包产到户，效果很好，不用担心影响集体经济，这些地方的经济主体还是生产队，以后生产发展了集体化水平还会提高。1980年9月，中共中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论农业生产责任制问题。会后发布会议纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，强调要进一步搞好集体经济，同时指出：对边远山区和贫困落后地区，长期“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”的生产队，群众对集体丧失信心因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。此后，包产到户在全国农村地区迅速推广，突破了文件规定的范围，在比较富裕的地区也纷纷实行。到1981年10月，全国实行包产到户的生产队占生产队总数的50.8%。[37]
1982年1月中共中央《全国农村工作会议纪要》，以及1983年1月1日中共中央发布的《当前农村经济改革的若干问题》，鼓励实行包产到户和包干到户（统称“家庭联产承包责任制”），并明确家庭联产承包责任制是农村集体经营的一个层面，属于社会主义性质。至此，家庭联产承包责任制已获得合法地位。到1983年底，全国98%的生产队实行了家庭联产承包责任制，农业生产进入家庭经营时代。
1983年以后，虽然在农业生产上实行家庭经营，但是，农村土地仍属集体所有，农民只有耕作权，没有开发权、转让权和自由处置权。农民在土地上的地位类似于长期佃户，其任务是代为国家耕种土地，为国家提供粮食。这种对农民的约束，为日后地方政府控制土地要素、从事土地开发和土地经营，提供了制度基础。
（三）个体经济和私营经济重新出现
1978年以后，个体经济和私营经济再次兴起的直接原因是城市面临严重的就业压力，政府无法为全部待业人员提供工作岗位，只好允许他们自己到市场上找饭吃。70年代末，全国有1000多万名上山下乡的知识青年返回城市，他们中有相当一部分人找不到工作，成为城市待业青年。此外，城市每年有数百万中学毕业生，也需要安排就业。
1979年2月，国家工商管理局召开第一次全国工商局长会议，制定了一份会议报告，提出各地可以批准一些有城市户口的待业人员从事修理服务和手工业的个体劳动，但不准雇工。此报告经国务院批准转发全国各地区。这是社会主义改造完成之后，第一次正式允许个体经济发展。1979年底，全国城镇个体工商户为31万人，比1978年增加一倍多。1980年8月，国务院召开全国劳动会议，会议通过了《关于进一步做好城镇劳动就业工作》的文件，提出：解决城镇就业问题，必须实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针。此后，地方政府放宽了对个体经营的限制，鼓励待业人员从事个体工商业。
1981年10月和1983年4月，中共中央和国务院先后颁布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的决定》和《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，进一步放宽了对个体经济的限制，包括：允许个体经营户从事原材料加工和自产自销；个体工业户所需原材料如属计划管理的，国营商业和物资部门可以纳入计划供应；个体工业户经当地工商局批准，可以请1—2名帮工，还可以带3—5名学徒（即雇工人数不得超过7名，超过7名即为私营企业）。到1988年底，全国个体工商户达到1455万户，从业人员2300万人，工业总产值516亿元。[38]
1983年，由于城市个体工商户和农村专业户自发扩大经营规模，雇工超过7名的私营企业在各地陆续出现，打破了中央政府为个体经营所设定的界限。如安徽省1983年有私营企业370家，1984年新增644家，1985年新增1336家，1986年新增1642家，呈逐年扩大的趋势。[39]面对再次兴起的私营企业，是禁是放，中央政府一度犹豫不定，采取了“看一看”的对策。1983年1月，中共中央在《关于当前农村经济政策的若干问题》的文件中指出，“农村个体工商户和种养能手，请帮工带学徒，可参照《国务院关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》执行。对超过上述规定雇请较多帮工的，不应提倡，不要公开宣传，也不要急于取缔，而应因势利导，使之向不同形式的合作经济发展”。这份文件的意思很明显：从长远来说，还是要禁止私营经济发展，以维护社会主义经济制度。这也是邓小平对待私营经济的态度。1983年1月12日，邓小平在一次谈话中说：“有个别雇工超过了国务院规定，这冲击不了社会主义。只要方向正确，头脑清醒，这个问题容易解决。十年八年以后解决也来得及，没有什么危险。”1984年10月，邓小平在中顾委会议的一次讲话中又说道：“前些时候那个雇工问题啊，想的震动啊，大家担心得不得了。我的意见是放两年再看。那个能影响我们的大局吗？如果你一动，群众就说政策变了，人心就不安了。你解决了一个‘傻子瓜子’，会牵动人心不安，没有益处。让‘傻子瓜子’经营一段，怕什么，伤害了社会主义吗？”[40]
到1987年，中央领导人开始认识到，允许私营经济在一定限度内发展，不会冲击社会主义经济，也不会威胁到国家政权。1987年1月，中共中央发布《关于把农村改革引向深入》的文件，把私营经济定位在社会主义经济的补充，提出“允许存在，加强管理，兴利抑弊，逐步引导”的方针。1987年10月，中共十三大政治报告进一步阐述了关于私营经济的政策，提出：“私营经济一定程度的发展有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济必要的和有益的补充。”1988年6月，国务院颁布《中华人民共和国私营企业暂行条例》，至此，私营企业可以依照政府制定的法律和规章，注册登记和从事经营活动。到1988年底，全国登记注册的私营企业数为40638家，雇工人数为723782人。此外，挂名集体实为私人经营的企业，以及雇工超过8人但未注册为私营企业的个体工商户，则数量更多，据估计超过了20万家。[41]
（四）工业产品和生产资料交易的市场化
在计划经济时期，对工业产品和生产资料的销售实行严格的计划管理，也就是由政府垄断批发和零售环节，价格由政府制定，作为生产者的企业没有定价权和销售权，非国营商业单位或供销合作社也不得进入销售工矿产品。此种状况在1979年以后即开始改变。
1.扩大国营企业的经营自主权
在计划体制内，国营企业只是政府的生产单位，企业的生产和经营活动（包括物资供应和产品销售）均由政府有关部门安排，企业没有经营自主权。其结果是，不仅企业生产效率不高，而且，产品流通领域的效率也非常低。当政府难以包销企业产品时，这种体制也就不能运作下去了。为此，1978年政府开始扩大企业自主权的试验，允许企业在完成国家计划的前提下，可以按照市场需求生产和销售其产品。
扩大企业自主权的试验是从四川省开始的。1978年10月，四川省首先在重庆钢铁厂、成都无缝钢管厂、宁江机床厂、四川化工厂、新都县氮肥厂、南充钢厂这6家企业开始试点。以宁江机床厂为例，该厂一直是由第一机械工业部下达指令性生产计划，所产机床由物资部门统一收购，企业无权自行安排生产和销售。1976—1978年，该厂按第一机械工业部下达的计划，平均年产机床535台。然而，1979年初，物资部门通知该厂，因货物没有需要，当年只向该厂订购200台机床，只及生产能力的1/3，该厂面临无活可干的局面。在这种情况下，四川省经取得第一机械工业部和国家物资局的同意，允许该厂根据市场需求自行安排生产，自行销售产品。1979年6月25日，宁江机床厂在《人民日报》刊登广告，自行推销其产品。广告刊出后，3个月内就承接订货1400台，当年生产和销售699台。1979年至1981年，该厂平均年产机床1075台，80%以上是自行承接的市场订单，经济效益大幅度提高。[42]
1979年，四川省把试点企业扩大到100家工业企业和40家商业企业，制定了14条扩权试点办法，包括：在完成国家计划的前提下，允许企业根据市场需求组织生产，允许企业自行销售国家商业部门和物资部门不收购的产品，允许企业给职工发奖金，政府与企业实行利润留成等。试点取得了较好的效果。随后，中央政府在全国范围内推广四川经验。1979年7月，国务院颁布《关于扩大国有工业企业经营管理自主权的若干规定》，要求各省、市、自治区和国务院有关部门进行试点。到1980年，试点企业扩大到6600家，占全国预算内工业企业总数的16%、产值的60%、利润的70%。[43]
1981年初，山东省率先在扩大企业自主权基础上，对部分企业试行利润包干（或亏损包干），即企业在完成上缴政府的利润之后，余下部分全部留给企业，或按一定比例留给企业。1981年4月，由于当时国家财政严重赤字，财政任务落实不下去，国务院全国工交会议提出对国有企业全面推广利润留成和盈亏包干办法，以盈亏包干为主要形式的经济责任制迅速推开。1981年8月，除了原有的6000多家扩权企业外，另有3万多家县以上国有企业分别与其上级政府部门签订了盈亏包干责任制。此后至1992年之前，国有企业改革的主要思路就是推行和完善各种形式的承包经营责任制。到1987年底，全国预算内工业企业承包面已达78%，其中大中型企业达82%。[44]
2.价格双轨制
1979年以后，由于允许企业自行销售计划任务之外的产品，按什么价格销售，就成为一个问题。如果按政府制定的计划价格销售，由于计划价格较低，企业不愿意卖，购买者也就难以按此价格购买。不过，此问题因中央政府逐渐缩小指令性计划的控制范围，而得到部分解决。1984年10月，根据中共中央十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》，国务院颁布《关于改进计划体制的若干暂行规定》，决定缩小指令性计划的范围，放松计划控制。实施这一项改革之后，国家计委管理的实行指令性生产计划的工业品，由123种减为60种，国家统一分配的生产资料由256种减为65种。因此，到1986年，对于绝大部分工业消费品和非重要的生产资料，政府已放弃了统一定价，改由市场定价。但是，大多数重要的生产资料，如煤炭、原油及各种油品、钢材、有色金属、木材、水泥、基本化工材料、重要机电设备、化纤、纸张等，仍然实行指令性计划。对于此类产品，为了调动企业的生产积极性，政府在定价上引入了双轨制。
1984年5月，国务院发布《关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定》，对企业自销权和定价权做了如下规定：企业在完成指令性计划的生产任务之后，属于企业自销部分的产品，在不高于国家统一定价的20%的幅度内，由企业自行定价或由供需双方协商决定。然而，20%的加价幅度仍然与市场均衡价格相差很远，发生了大量利用中间环节转手倒卖的现象。1985年1月，国务院改为企业可以按略低于市场价格出售，实际上认可了市场价格。这就在工业生产资料上形成了两种价格：一是国家统一定价，即计划价格，但一般人很难按此价格购买到生产资料；一是计划外价格，即市场价格，一般明显高于计划价格。[45]
价格双轨制一直延续到20世纪90年代中期才基本消失，它带来了严重的官商勾结和腐败问题，但也加速了计划体制的瓦解和市场经济的发展。
3.商品批发市场和物资贸易中心的出现
在计划体制内，日用工业品的批发是由政府商业部门下设的各级批发站所垄断。国家商业部在全国性中心城市设立一级批发站，各省（市、区）商业厅设立二级批发站，市设三级批发站。各批发站既是本地区唯一的批发经营单位，也是商品流通领域的行政管理单位。批发站的经营实行三固定：固定供应对象、固定供应区域、固定供应价格。这种批发体系采取封闭运行，管理环节多，效率低下，束缚了工业企业的发展。1984年，国务院批转商业部《关于当前城市商业体制改革若干问题》，决定改革商品流通体制。首先，把一、二、三级批发站全部下放给所在城市的市政府管理，改为批发公司，实行自主经营。1985年，商业部将上海、天津、广州等19个工业品一级批发站下放给当地城市，各省（区）所属的517个二级站也下放给所在城市。其次，各个城市逐步建立开放的城市贸易中心，即日用工业品批发市场，允许各种所有制性质的工商企业和外地企业进入贸易中心从事批发经营，自由购销计划外的工业产品。重庆市率先试点，建立重庆市贸易中心，开业后交易的产品有2万余种，吸引了20多个省市的商业机构和工业企业进场交易。到1985年底，全国建立城市贸易中心1001个，初步形成了日用工业品批发的市场网络。[46]
生产资料的购销原来是由各级物资局所垄断。随着指令性计划范围的缩小，计划外的生产资料交易规模不断扩大。1984年以后，大中城市开始建立物资贸易中心，即生产资料交易市场。到1987年，地级以上城市共建立物资贸易中心近400家，形成了计划外生产资料的交易网络。[47]
此外，在浙江、广东、江苏等省份，为了满足乡镇企业和私营企业的需要，基层乡镇和县城自发产生了一大批专业化的交易市场，如浙江乐清县柳市镇的纽扣市场和低压电器市场，浙江义乌的小商品市场，即是著名的例子，其交易网络远远超出了地域界限，成为全国性的专业化的批发市场。
四 控制市场高端领域——建设社会主义市场经济体制（1992—2008）
在1992年之前中央政府重新引入市场，改革计划经济体制，一直没有解决一个问题，那就是发展市场经济是否会威胁到党的政权。在中央政府内部，一直有一种思想，认为自由竞争的市场经济与党的社会主义政权存在着根本冲突，同时，自由竞争的私营经济也与政府控制的公有制经济存在着根本冲突；因此，为了维护党的政权以及政府控制的公有制经济，就不能实行市场经济，必须以计划经济为主体，严格地把市场经济限制在计划经济的补充和调节地位。在1989年至1991年间，由于苏联和东欧社会主义国家相继垮台，以及国内政治风波，这种思想一度成为中央政府的主导思想，导致市场化改革停顿下来，大批个体工商户和私营企业倒闭或关门停业。[48]这一问题不解决，中国共产党将陷入两难境地：如果推行市场化改革，因威胁到政权稳定，也就无法推行下去；如果不推行市场化改革，民生问题难以解决，国家的经济实力和对外竞争能力也得不到提高，同样面临着政权不稳。
邓小平为解决这一问题，提出了一种思想，打消了中央领导人内部的疑虑，后来成为继续推行市场化改革的主导思想，这种思想即是“市场工具论”。
（一）市场工具论
“市场工具论”的核心思想是，市场是政府可以用来发展经济的工具，为了巩固党的社会主义政权，政府应该而且必须多利用市场。这一思想包含三个层面的观点：第一，计划和市场是政府可以用来推动经济发展的两种手段，其本身不是目的，目的是巩固党的社会主义政权；第二，巩固政权要通过发展经济才能实现，因此，政府是多利用计划手段，还是多利用市场手段，要看何种手段更有利于经济发展；第三，相对于计划手段而言，市场手段更有利于经济发展，所以，政府应该多利用市场手段。
“市场工具论”的思想集中体现在1992年1月邓小平南方谈话中。邓小平认为，只有继续推进改革开放，才能巩固政权，才有抵御和平演变的能力。所以，他说“发展才是硬道理”：“抓住时机，发展自己，关键是发展经济。现在，周边一些国家和地区的经济发展比我们快，如果我们不发展或发展慢，老百姓一比较就有问题了。”关于计划与市场的关系，邓小平的解释是：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”有了上述认识，关于是计划多一点，还是市场多一点的问题，就容易解决了：“判断标准应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”[49]
早在1992年南方谈话之前，邓小平就已经提出了把市场作为工具的主要观点。1985年10月23日，邓小平会见来访的美国企业家代表团，在回答“市场经济和社会主义制度之间是否存在矛盾”问题时，说：“社会主义和市场经济之间不存在根本矛盾。问题是用什么方法才能更有力地发展社会生产力。我们过去一直搞计划经济，但多年的实践证明，只搞计划经济会束缚生产力的发展。把计划经济和市场经济结合起来，就更能解放生产力，加速经济发展。”[50]1987年2月6日，邓小平同几位中央负责同志谈话，告诫他们：“为什么一谈市场就说是资本主义，只有计划才是社会主义呢？计划和市场都是方法嘛。只要对发展生产力有好处，就可以利用。它为社会主义服务，就是社会主义的；它为资本主义服务，就是资本主义的。”[51]
（二）市场化改革目标——建立社会主义市场经济体制
以邓小平的思想为依据，重新定位经济体制改革的方向，是1992年10月召开的中共十四大的主要任务。在十四大报告的草拟过程中，关于改革方向的概括有三种提法：一种是建立计划与市场结合的社会主义经济体制，一种是建立社会主义有计划的市场经济体制，一种是建立社会主义市场经济体制。[52]其实，这三种提法在实质上差别不大，都可以概括邓小平的思想。最后写入十四大报告的提法是“建立社会主义市场经济体制”，相对来说，这种提法在文字上更简洁。
十四大报告对社会主义市场经济体制的阐述是：第一，在国家宏观调控之下，使市场对资源配置发挥基础性作用；第二，在所有制上，以公有制为主体，多种经济成分共同发展。至于“何为宏观调控”，何为“以公有制为主体”，尚不明确，仍处在探索之中。1997年9月，中共十五大召开，十五大报告首次在两个关键问题上阐明了社会主义市场经济体制的特征。第一，关于“以公有制为主体”的含义，十五大报告认为应体现在国有经济的主导作用上，这种主导作用主要是指对国民经济的控制力，也就是对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。关于私营经济的地位，十五大报告提出私营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，但是，政府要鼓励和引导私营经济健康发展。此后，关于如何建设社会主义市场经济体制，有了基本清晰的思路：首先，政府主要垄断或控制关系国民经济命脉的战略产业和关键领域，对于其他一般竞争性行业，则放开市场竞争，鼓励私营经济发展；其次，私营经济必须在政府的引导之下健康发展，而不是自由发展。何为“健康发展”，十五大报告未作解释，但其含义至少包括一条：私营企业不能脱离党的领导，不能威胁到党的社会主义政权。这是在十五大之后，中央政府在私营企业推行党建的主要原因。
（三）国有企业战略重组
十五大之后，中央政府开始从战略上调整国有经济布局，大幅度收缩国有经济的进入范围，集中控制国民经济的战略产业和关键领域。对于处于一般竞争性行业的国有企业，大部分经过破产、兼并和改制，改造成民营性质的股份公司。
事实上，国有企业在总体上经营状况不好，大多数国有企业处于亏损（或潜在亏损）之中。1996年底，全国共有大中型国有工业企业16000家，亏损企业有5900家，占37%。其中，纺织行业因市场竞争激烈，产品供过于求，亏损企业有1031家，涉及职工180万人。[53]从1997年开始，国务院提出“抓大放小”的国有企业改革思路。通过破产、兼并和拍卖等方式，一大批处于竞争性行业的中小型国有企业或者被淘汰，或者改造为私营企业和股份制公司。如1997年9月，广州市政府用竞价拍卖的方式，整体出售一家中型国有企业——广州异型钢材厂；1997年11月，北京市政府对40家国有小企业进行公开拍卖。[54]因国有企业破产和改制，带来大批国有企业职工下岗和失业，据估计，到1999年底，下岗职工达2000多万人。[55]据《2006年中国第七次私营企业抽样调查数据分析综合报告》，2006年全国共有私营企业465万户，其中，94万户是由原国有企业和集体企业改制而来，占全部私营企业数的20.3%；在私营企业近7万亿元的实有资产中，来自原国有、集体企业的资产占1/3以上。[56]
与此同时，国务院对大型国有企业实行战略重组，在国民经济的重要行业和关键领域进行大规模的国有企业兼并和重组，组建中央政府直属的具有市场控制地位的国有企业集团或总公司。1999年9月，中共中央十五届四中全会通过《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，把国有企业战略重组视为实现国家长治久安的重要基础：“世纪之交，和平和发展依然是时代的主题，但霸权主义和强权政治有新的发展。综合国力越来越成为决定一个国家前途命运的主导因素。我们要增强国家的经济实力、国防实力和民族凝聚力，就必须不断促进国有经济的发展壮大……搞好国有企业的改革和发展，是实现国家长治久安和保持社会稳定的重要基础。”所以，国有经济要在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，支撑、引导和带动整个社会经济的发展。该份文件明确规定国有企业需要控制的主要行业和领域是：涉及国家安全的行业，自然垄断行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及国家支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。
2006年12月，国务院办公厅转发国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，把国有企业战略重组的目标确定为：进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业；到2008年，长期积累的一批资不抵债、扭亏无望的国有企业政策性关闭破产任务基本完成；到2010年，国资委履行出资人职责的企业（即“中央企业”）调整和重组至80—100家。此份《指导意见》还将国有企业控制的领域做了调整，把“自然垄断行业”改为更加宽泛的“重大基础设施和重要矿产资源”；并且强调要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，增强国有经济的控制力、影响力、带动力，发挥国有经济的主导作用。
到2008年，中央政府对大型国有企业战略重组的目标基本实现，新组建的100余家特大型国有企业（或国家控股企业）垄断、控制了石油、石化、电力、金融、铁路、电信、民航、海运、煤炭、有色金属、食盐、烟草、粮食进出口贸易等重要行业或这些行业的关键领域。中央企业所控制的行业或关键领域分成以下四类：
（1）涉及国家安全的战略性领域，包括：军工（核、航天航空、兵器、舰艇、军用电子）；国家基础设施（如通信/广播网、电力网、铁路网及重要交通设施）；城市重点基础设施（供排水、供电、供气、干道）；金融；大宗农产品及大型商品物流；对外贸易主渠道；战略物资储备等。
（2）国民经济基础产业，包括：电力、电信、重要能源基地、重点石化、冶金行业。
（3）不可再生的战略资源领域，包括：重点矿山、油气资源等。
（4）国民经济支柱产业和高新技术产业，包括：大型交通运输工具制造、新材料、新能源、电子通信、航空航天、生物医药等。
2002年以后，中央企业开始重新扩张。2002年至2007年，中央企业资产总额从7.13万亿元增长到14.92万亿元，年均增长15.9%；营业收入从3.36万亿元增加到10.03万亿元，年均增长24.4%；利润总额从2405.5亿元增加到10055.7亿元，年均增长33.1%。[57]
（四）控制国民经济命脉——以石油产业的国家垄断为例
石油产业包括石油勘探、开采、提炼、销售等行业，属于典型的“国民经济命脉”，在现代经济中，没有任何一个产业能够离开石油或石油产品而生存。与同样重要的粮食产业相比，石油产业还有一个特殊之处，那就是石油的勘探、开采、提炼、销售等主要环节均便于政府垄断。对于粮食生产而言，要实现政府垄断非常困难，因为粮食生产依赖于数千万农民在极为分散的土地上耕作，政府无法进行有效监管。所以，1980年以后，中央政府允许在粮食生产上采用家庭经营责任制，由此开启国家市场化改革的序幕。然而，在整个国家实行市场化改革的过程中，石油一直是中央政府重点垄断的产业，其垄断地位不断强化。1998年中央政府对石油产业的重组之后，石油产业主要控制在三大中央企业手中，这三大中央企业分别是中国石油天然气集团公司（简称“中石油”）、中国石油化工集团公司（简称“中石化”）、中国海洋石油总公司（简称“中海油”）。
1.三大国有石油公司的来源与市场垄断地位
1979年之前，我国石油产业完全按照计划体制运作，国家计委和国家经委制订石油产业投资计划、生产计划和分配计划，财政部负责拨款，地质部负责勘探，石油工业部负责石油的开采、提炼和产品按计划销售。
1982年3月，为了与国外石油公司合作开采海底石油，国务院组建中国海洋石油总公司，并制定《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，授予该公司对外合作开发海洋石油资源的专营权。1983年，国务院整合各部门所属的石油炼化企业，组建中国石油化工总公司，垄断石油炼化行业。1988年9月，国务院撤销石油工业部，将其整体改制为中国石油天然气总公司，垄断陆上石油和天然气的勘探和开采。在国务院办公厅转发能源部《关于组建中国石油天然气总公司的通知》中，授予该公司陆地石油、天然气等资源的勘探和开发的专营权，并承担原石油工业部对陆地石油和天然气的生产经营管理权。
1998年3月，第九届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，决定石油石化工业进行战略重组，以原中国石油天然气总公司和中国石油化工总公司为基础，组建新的中国石油天然气集团公司（简称“中石油”）和中国石油化工集团公司（简称“中石化”）。同时，以黄河为界，把中国分成南方和北方：南方区域为中石化的专营范围，该区域内的石油勘探、开采、提炼和销售业务均归中石化所垄断；北方区域为中石油的专营范围，该区域内的石油勘探、开采、提炼和销售业务均归中石油所垄断。加上中国海洋石油总公司（简称“中海油”）垄断海洋石油资源的勘探、开采和销售，中国石油产业主要为三大国有石油公司所分割和垄断，形成三足鼎立的基本格局。[58]
不过，在1998年，除三大国有石油公司之外，地方政府已开办了为数不少的炼油企业，民间资本也已进入到成品油批发和零售领域，与三大国有石油公司相竞争。1998年以后，为了强化三大国有石油公司的垄断地位，中央政府着手清理整顿三大国有石油公司之外的小炼油厂和成品油批发企业。
2.1998年以后的中央政府政策——强化三大国有石油公司的垄断地位
1999年5月，国务院办公厅转发国家经贸委等八部门《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》。该《意见》称：“截止1998年底，全国共有各类炼油厂220个，其中年加工能力100万吨以下的小炼油厂166个……与国有大中型炼油企业争原油、争市场……此外，成品油批发零售企业数量过多、加油站重复建设严重，管理混乱，导致成品油流通渠道和市场秩序失控。”为此，《意见》规定：
（1）对《国务院关于严格控制扩大炼油生产能力的通知》（国发〔1991〕54号，简称《通知》）下发后，未经国务院批准擅自新建、未列入1998年国家原油分配计划的小炼油厂，包括加工进口燃料油的小炼油厂，必须在1999年7月31日前关闭；对《通知》下发前建设、已列入1998年国家原油分配计划，但污染物排放和产品质量不符合国家规定标准，2000年1月1日起不能全部生产90号及90号以上无铅汽油的小炼油厂，必须于1999年12月31日前关闭；经清理整顿合格的小炼油厂，由中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司依法采取划转、联营、参股、收购等方式进行重组。
（2）国内各炼油厂生产的成品油（汽油、煤油、柴油）要全部交由中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司的批发企业经营，其他企业、单位不得批发经营，各炼油厂一律不得自销；对成品油批发企业，要在1999年内进行清理整顿，取消不具备条件的批发企业的经营资格；经清理整顿合格的成品油批发企业，由中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司依法采取划转、联营、参股、收购等方式进行重组。
1999年7月，为了落实上述清理整顿的要求，国家经贸委等部门发布《关于清理整顿成品油流通企业和规范成品油流通秩序的实施意见》，明确提出清理整顿成品油市场的两大目标：第一，全面清理整顿成品油批发企业，实现汽油、煤油、柴油由中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司集中批发；第二，全面清理整顿加油站（点），推行集中配送和连锁经营，提高成品油零售环节的组织化程度。前一个目标非常明确，也就是由两大石油集团全面垄断成品油批发领域；后一个目标的用意也很清楚，就是在零售市场上淘汰两大石油集团之外的加油站，实现两大集团对零售市场的垄断。为了实现这两个目标，除了再次强调两大石油集团之外的企业和单位不得从事成品油批发经营，另一条措施是，规定所有加油站必须与合格的成品油批发企业签订供油协议，才能向经贸部门申请《成品油零售经营批准证书》。这一条措施是间接淘汰两大石油集团之外的零售加油站，因为“合格的成品油批发企业”只剩下两大石油集团所属的批发企业。
2001年9月，国务院办公厅转发国家经贸委等五部门《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》，进一步强化两大石油集团对成品油批发和零售的垄断。该《意见》规定：
（1）对未取得《成品油零售经营批准证书》和营业执照的加油站，以及已建成但不符合规划要求的加油站，一律依法取缔。
（2）自本意见下发之日起，各地区新建的加油站，统一由中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司全资或控股建设；新建加油站，必须报省级经贸委按照本地区加油站行业发展规划、城市规划和规定的条件严格审批，并凭批准文件到有关部门办理规划、土地、消防、环保等手续；加油站建设完工，经省级经贸委组织验收合格后，核发《成品油零售经营批准证书》，再凭批准证书到工商行政管理部门办理登记注册手续。省级经贸委要会同有关部门制定本地区加油站行业发展规划，引导加油站合理布局、有序发展。
（3）成品油由中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司集中批发。全国成品油批发企业布局规划由两大集团制订，报国家经贸委审批。自本意见下发之日起，新设成品油批发企业，一律由两大集团报国家经贸委审批，审核批准后核发《成品油批发经营批准证书》，企业凭批准证书到工商行政管理部门办理登记注册手续。
此外，由于中国是原油和成品油进口大国，三大石油集团也掌握了原油和成品油进口的实际垄断权。2002年7月，外经贸部发布《原油、成品油、化肥国营贸易进口经营管理试行办法》，规定国家对原油、成品油进口实行国营贸易管理，也允许非国营贸易企业从事部分数量的进口。但是，实际上，民营企业很难获得非国营进口资质和非国营贸易进口配额。即使获得了进口资质和非国营贸易进口配额，也很难进口到原油。这是因为，按规定，中石油、中石化系统外的企业若进口原油，必须卖给两大石油集团加工提炼为成品油，因此，必须首先拿到两大石油集团出具的“排产”证明（即安排提炼的生产计划），海关才放行，铁路部门才安排运输计划。两大石油集团基本不可能给系统外的进口企业提供“排产证明”，所以，民营企业即使能拿到进口配额，也是空的。
3.成品油市场对外开放与三大国有石油集团的实际垄断
2004年6月，为了兑现中国政府签署的WTO协议，商务部发布《外商投资商业领域管理办法》，承诺将于2004年12月11日以后向外商开放成品油零售市场，于2006年12月11日以后向外商开放成品油批发市场。然而，法律条文上开放市场，并不等于中央政府放弃实际的市场垄断地位。
2004年12月，商务部发布《成品油市场管理暂行办法》，对成品油市场实行进入许可制。该《暂行办法》规定：（1）凡是申请从事成品油批发经营的企业，应当向所在地省级人民政府商务行政主管部门提出申请；省级人民政府商务行政主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料上报商务部，由商务部决定是否给予成品油批发经营许可；（2）申请从事成品油仓储、零售经营的企业，应当向所在地市级人民政府商务行政主管部门提出申请；市级人民政府商务行政主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料报省级人民政府商务行政主管部门，由省级人民政府商务行政主管部门决定是否给予成品油仓储或零售经营许可。同时，该《暂行办法》制订了有利于三大国有石油集团保持实际垄断地位的市场准入条件：
①申请从事成品油批发经营的企业，应当具有稳定的成品油供应渠道，具备接卸成品油的输送管道、铁路专用线或成品油水运码头等设施，以及符合成品油批发网络发展规划的要求等。②申请从事成品油零售经营的企业，应当具有稳定的成品油供应渠道，与具有批发经营资格的成品油经营企业签订供油协议，并符合当地加油站行业发展规划。
不难看出，上述市场准入条件只有三大国有石油集团的下属企业才能具备，或者，只有得到三大国有石油集团的支持和合作的企业才能具备。以其中一个条件——“符合成品油批发网络发展规划的要求”——来说，成品油批发网络发展规划的制订权掌握在两大石油集团（中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司）手中，不经这两大石油集团的同意，谁能“符合成品油批发网络发展规划的要求”呢？仅此一条，就实际上赋予了两大石油集团在成品油批发市场上的控制地位。
此外，在上述市场准入条件中，无论申请成品油批发还是零售，都需要“具有稳定的成品油供应渠道”。什么是具有稳定的成品油供应渠道？2006年12月，商务部发布《成品油市场管理办法》，对申请批发的企业应当“具有长期、稳定的成品油供应渠道”这一条件作了明确界定：①拥有符合国家产业政策、原油一次加工能力100万吨以上、符合国家产品质量标准的汽油和柴油年生产量在50万吨以上的炼油企业；或者，②具有成品油进口经营资格的进口企业；或者，③与具有成品油批发经营资格且成品油年经营量在20万吨以上的企业签订1年以上的与其经营规模相适应的成品油供油协议；或者，④与成品油年进口量在10万吨以上的进口企业签订1年以上的与其经营规模相适应的成品油供油协议。对申请零售的企业应当“具有长期、稳定的成品油供应渠道”是，与具有成品油批发经营资格的企业签订3年以上的与其经营规模相适应的成品油供油协议。申请者若要满足这一条件，且不与三大石油集团合作，几乎是不可能的。
由于上述原因，外商进入中国成品油市场的主要途径是与三大石油集团合作，建立合资企业。成品油市场仍然是三大石油集团所控制的市场。2012年，三大石油集团在国内成品油批发市场所占份额超过90%，在零售市场所占份额超过80%。[59]
[1] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第82、116、157页。
[2] 董志凯主编：《中华人民共和国经济史（1953—1957）》，社会科学文献出版社2011年版，第466页。
[3] 萧国亮、隋福民：《中华人民共和国经济史（1949—2010）》，北京大学出版社2011年版，第102—103页。武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第409页。
[4] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第204—209页。
[5] 董志凯主编：《中华人民共和国经济史（1953—1957）》，社会科学文献出版社2011年版，第178—183页。
[6] 董志凯主编：《中华人民共和国经济史（1953—1957）》，社会科学文献出版社2011年版，第469—470页。
[7] 《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年版，第1511—1512页。
[8] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（上卷），经济科学出版社1999年版，第244页。
[9] 萧国亮、隋福民：《中华人民共和国经济史（1949—2010）》，北京大学出版社2011年版，第103—104页。武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第124—126页。
[10] 董志凯主编：《中华人民共和国经济史（1953—1957）》，社会科学文献出版社2011年版，第467—468页。
[11] 董志凯主编：《中华人民共和国经济史（1953—1957）》，社会科学文献出版社2011年版，第194页。
[12] 董志凯主编：《中华人民共和国经济史（1953—1957）》，社会科学文献出版社2011年版，第282页。
[13] 董志凯主编：《中华人民共和国经济史（1953—1957）》，社会科学文献出版社2011年版，第283—286页。
[14] 董志凯主编：《中华人民共和国经济史（1953—1957）》，社会科学文献出版社2011年版，第194—197页。
[15] 董志凯主编：《中华人民共和国经济史（1953—1957）》，社会科学文献出版社2011年版，第206—209页。
[16] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第341—343页。
[17] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（上卷），经济科学出版社1999年版，第235—236页。
[18] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（上卷），经济科学出版社1999年版，第236—238页。
[19] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第417—418页。
[20] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第418—419页。
[21] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（上卷），经济科学出版社1999年版，第413页。武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第428—429页。
[22] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第430页。
[23] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第430—431页。
[24] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（上卷），经济科学出版社1999年版，第522—523页；《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第42页。武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第567页。
[25] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（上卷），经济科学出版社1999年版，第522—523页。
[26] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第567页。
[27] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第571—572页。
[28] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第572—573页。
[29] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第573页。
[30] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第42页。
[31] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第413页。
[32] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第42页。
[33] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第756页。
[34] 一说为1978年11月24日，另一说为1979年春。
[35] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第49页。
[36] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第691—692页。
[37] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第691—693页。
[38] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第413—414页。
[39] 曹正汉：《民营经济发展与公有企业产权变革》，经济科学出版社2006年版，第46页。
[40] 《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第91页（注：“傻子瓜子”是当时安徽省一家有名的私营企业）。
[41] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第417页。
[42] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第64—65页。
[43] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第65—67页。
[44] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第694—697页。
[45] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第759页。
[46] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第756—757页。
[47] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第757页。
[48] 1989年6月底，受“六四”事件的影响，全国城乡登记注册的个体工商户减少1234.3万户，从业人员减少1943.6万人。1989年底，已登记注册的私营企业约有一半倒闭或关门停业。董辅礽：《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第417页。
[49] 《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第370—377页。
[50] 《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第148—149页。
[51] 《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第203页。
[52] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第357页。
[53] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第978页。
[54] 董辅礽：《中华人民共和国经济史》（下卷），经济科学出版社1999年版，第408页。
[55] 武力主编：《中华人民共和国经济史》，中国时代经济出版社2011年版，第979页。
[56] 引自高梁《理直气壮地做大做强国有企业》，《红旗文稿》2012年3月27日。
[57] 引自高梁《理直气壮地做大做强国有企业》，《红旗文稿》2012年3月27日。
[58] 引自北京天则经济研究所课题组《中国行政性垄断的原因、行为与破除》，2012年8月2日。
[59] 引自《重构石油分配规则，放开成品油进口权》，《南方都市报》社论2013年3月5日。