第三节　立法程序

在中国，立法程序有广义和狭义的区分。广义的立法程序，是指中央和地方的立法主体(国家权力机关、行政机关和军事机关等)制定、修改、补充、解释或废止法律规范性文件应当遵循的活动步骤、规则和次序。狭义的立法程序，是指立法机关行使立法职权，制定、修改、补充、解释或废止法律规范性文件的活动程序，主要包括提出法律议案、审议法律草案、表决法律草案、公布法律四个阶段。

一　提出立法议案的程序

提出立法议案是有权主体依照一定程序向立法机关提出的关于制定、认可、修改、补充、解释或废止某项法律的立法动议。

(一)有权提出立法议案的主体

根据中国宪法和有关法律的规定，有权向全国人大提出立法议案的包括:全国人大主席团[2]、全国人大常委会、全国人大的各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、一个代表团或者30名以上的全国人大代表。

有权向全国人大常委会提出立法议案的包括:委员长会议、全国人大的各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、10名以上全国人大常委会组成人员。

有权提出宪法修正案的包括:全国人大常委会，或者1/5以上的全国人大代表。

在地方人大及其常委会的立法中，在地方人大会议期间，有权提出地方立法议案的包括:大会主席团、常务委员会、各专门委员会、本级政府以及代表10人以上联名;在人大闭会期间，有权提出地方立法议案的主体包括:常委会主任会议、本级人民政府、人民代表大会的各专门委员会以及常委会组成人员5人以上联名。

(二)立法议案的范围和格式

关于提出立法议案的范围，法律设定了两个界限:一是要求提案主体只能就自己业务范围内的问题行使提案权;二是规定提案主体只能提出属于职权范围内的立法议案。立法法规定，提出法律议案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。

在立法技术方面，法律议案根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。

(三)起草法律草案

起草法案虽然重要，但不属于中国立法程序的正式组成部分。在中国立法实践中，法律草案基本上由提出立法议案的机关组织起草。

由全国人大主席团、全国人大常委会及其委员长会议、全国人大各专门委员会提出的法律议案，通常由全国人大各专门委员会、办公厅、全国人大常委会法制工作委员会起草。

由国务院提出的立法议案，通常由国务院法制机构和有关部门起草。行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。

最高人民法院负责起草与司法审判以及司法审判组织有关的法律草案。

最高人民检察院负责起草与检察工作和检察组织有关的法律草案。

中央军事委员会起草有关军事的法律草案，主要由军委法制局承担起草任务。

有些涉及面比较宽的法律，常常由一个主要部门牵头、各有关方面参加草案。当遇到需要起草专业性、技术性较强而往往其适用面较窄的法律草案，也可委托专门机构或专家、学者起草。法律草案起草完毕后，要经有立法提案权的国家机关和人员，向立法机关正式提出法律议案，才能列入立法机关的议事日程。

(四)立法议案的审查和处置

在中国，立法议案提出后不可能全部成为审议的对象。立法议案能否被列入议程，一般都须经过审查和处置程序。只有那些被列入议程的立法议案，才能进入审议程序。立法法和其他有关法律对立法议案的审查和处置程序做出明确规定。

首先，全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向全国人大提出法律议案，由主席团决定列入会议议程。一个代表团或者30名以上的代表联名向全国人大提出法律议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。列入全国人大会议议程的法律议案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律议案的审议即行终止。

其次，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会向常委会提出法律议案，由委员长会议决定列入常委会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议议程。如果委员长会议认为法律议案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常委会提出。常委会组成人员10人以上联名向常委会提出法律议案，由委员长会议决定是否列入常委会会议议程;或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常委会会议议程。

列入常委会会议议程的法律议案，除特殊情况外，应当在会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员。不列入常委会会议议程的，应当向常委会会议报告或者向提案人说明。

最后，在全国人大闭会期间，向全国人大提出的法律议案可以先向常委会提出，经常委会会议依照法律规定的程序审议后，决定提请全国人大审议。常委会决定提请全国人大会议审议的法律议案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。

二　审议立法议案的程序

立法议案被列入议程后，进入实质性的审议阶段。中国立法制度中，审议法律草案的程序包括审次制度、委员会审查、立法听证等内容。

(一)立法议案的审次制度

中国的立法机关不实行连续会期制度，立法过程中也没有采取“三读会”(Three Readings)程序，而是实行立法议案的“审次”制度。从1983年开始，全国人大常委会对法律草案一般实行两次会议审议。从实践上看，两次审议比过去一次审议确有进步，但对很多重要、复杂的法律草案来说，两次审议的安排仍显得仓促。在审议法律草案时，由于审议时间不充裕，一些常委会组成人员只能就法律草案的结构、文字等技术性问题发表意见，难于对法律草案的主要问题提出有针对性、有深度、有价值的具体意见。第九届全国人大常委会把原来一般实行两次会议审议改为一般实行三次会议审议。

立法法规定，对列入全国人大会议审议的法律议案，首先由全体会议听取提案者关于法律议案的说明，然后由各代表团全体会议和分组会议审议，并由法律委员会和有关专门委员会审议。为了使代表大会通过的法律草案日臻完善，一般在提交审议前，先由全国人大常委会听取法律草案的说明，并进行讨论、修改，然后再提请代表大会会议审议。对列入全国人大常委会会议议程的法律草案，实行至少两审的制度，即在第一次常委会会议上听取提案者关于法律草案的说明，进行初步审议后，交法律委员会和有关专门委员会审议，由法律委员会向下一次或者以后的常委会会议提出审议结果的报告，再次经常委会分组会议、联组会议审议后，才提请常委会全体会议表决。常委会会议在审议法律草案中，往往提出各种不同意见，经过反复讨论和辩论，对法律草案多次修改，最后多数人形成比较一致的意见才付诸表决。根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。各方面意见比较一致的，可以经两次会议审议后交付表决;部分修改的法律草案，各方面意见比较一致的，也可以经一次会议审议即交付表决。

第一次审议的任务是:围绕立法的必要性和重大问题，审议提案人提交的立法议案。主要是决定把立法议案列入议程;由提案机关或人员向大会做法律草案的说明，说明的内容一般包括:立法理由，法律草案的起草经过、基本精神及主要问题等;对法律草案的指导思想、主要原则、基本框架进行初步审议;责成有关专门委员会会后依据常委会组成人员提出的审议意见，对法律草案进行审查。

第二次审议的任务是:围绕法律草案的专业问题和矛盾焦点，审议有关专门委员会提交的修改草案。主要是听取有关专门委员会的审查报告或审查意见;围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，对法律草案的内容、条文、概念、文字表述等进行深入审议;提出立法修正案;责成法律委员会会后根据有关专门委员会的审查报告、常委会组成人员提出的审议意见和修正案，对法律草案进行统一审查和修改，形成法律草案修改稿。

第三次审议的任务是:围绕法律草案的合法性和立法技术等问题，审议法律委员会提交的修改草案。主要是听取法律委员会关于法律草案修改的说明;对修改后的法律草案进行审议;根据常委会多数组成人员的审议意见形成法律草案建议表决稿;然后对法律文件(包括立法修正案和法律草案建议表决稿)进行最后表决。

列入全国人大会议议程的法律议案，一次会议不能完成审议的，由主席团提出，并经大会全体会议决定后，或授权常委会审议决定，并报全国人大下次会议备案，或提请全国人大下次会议审议。

列入常委会会议议程的法律议案，经三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，该法律案终止审议。

(二)专门委员会对立法议案的审查

全国人大的专门委员会承担着研究、审议和拟定立法议案的职能。按照《中华人民共和国立法法》、《全国人民代表大会议事规则》等法律的规定，对列入全国人大会议议程的法律议案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见。由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律议案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，主席团会议审议通过后，印发会议。对列入常委会会议议程的法律议案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见。由法律委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律草案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿。

按照宪法和有关法律的规定，专门委员会审查法律草案实行有关专门委员会审查与法律委员会统一审查相结合。法律草案由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见。法律委员会根据代表或常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见，对法律草案进行统一审议，提出修改情况和主要问题的汇报或审议结果的报告及草案修改稿。法律委员会对有关专门委员会的重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。

法律委员会、有关的专门委员会在审查法律草案时应发扬民主，走群众路线，听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。列入常委会会议议程的法律草案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应当听取各方面的意见。专门委员会审议法律草案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。列入常委会会议议程的法律草案，常委会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常委会会议。一些重要的法律草案，向全民公布，广泛征求意见。[3]

(三)立法听证

《立法法》第34条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”立法听证制度作为审议法律议案的一种重要形式，得到了确认。

三　表决立法议案的程序

(一)立法议案的表决方式

根据宪法和有关法律规定，全国人大及其常委会表决法律草案的方式有无记名投票表决、举手表决或其他方式表决。过去，表决法律草案通常采用举手方式。从1986年3月第六届全国人大常委会第十五次会议及1990 年3月七届全国人大第三次会议开始，常委会、代表大会表决法律草案一般都采用按电子表决器的方式。另外，法律规定，宪法修正案的表决，必须采用无记名投票的方式。

中国立法机关表决法律草案采取“一揽子”投票的方式。由于没有采用部分表决的方法，就有可能出现表决者对法律草案的某一款、某一条、某一节、某一章、某一编有意见，从而对整个法律文件投反对票或者弃权票的现象。

按照有关法律的规定，法律草案修改稿经各代表团审议，并经法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决;交付表决的议案，有修正案的，要先表决修正案;法律草案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常委会根据代表的意见进一步审议，做出决定，提出修改方案，提请全国人大下次会议审议决定。

(二)表决立法议案的计票

根据中国宪法和有关法律的规定，全国人大及其常委会表决法律草案时，以全体人大代表或者常委会委员的过半数赞成通过。宪法的修改，则需要全国人大代表2/3以上的多数赞成通过。

四　公布法律的程序

根据宪法和有关法律的规定以及立法惯例，新制定的法律，其正式文本必须予以公布。法律部分条文被修改或者废止的，必须公布新的法律文本。

中国法律对公布法律的主体、公布法律的时间、公布法律的方式等，均有程序性规定。

(一)关于公布法律的主体

宪法及其修正案由全国人大主席团以全国人大公告的形式公布。全国人大及其常委会表决通过的法律由国家主席以主席令的形式公布;签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。行政法规由国务院总理签署的国务院令的形式公布;国务院令应当载明该行政法规的制定机关、通过日期和施行时间。省、自治区、直辖市的人大制定的地方性法规，由大会主席团发布公告予以公布。省、自治区、直辖市的人大常委会制定的地方性法规，由常委会发布公告予以公布。较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人大常委会发布公告予以公布。自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人大常委会发布公告予以公布。部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。

(二)关于公布法律和法律生效的时间

中国立法程序对法律通过后多长时间内予以公布没有具体明文规定。从立法实践看，法律由全国人大或全国人大常委会通过后，通常由国家主席当日签发。法律生效一般分三种情况:一是法律自公布之日起生效;二是法律公布后某一日生效;三是法律生效要依另外法律生效时间而定。还有些法律本身没有规定生效日期，而是在公布法律时的公告中规定生效日期。

(三)关于公布法律的方式

立法法规定，法律签署公布后，应当及时在《全国人民代表大会常务委员会公报》和在全国范围内发行的报纸上刊登。在《全国人民代表大会常务委员会公报》上刊登的法律文本为标准文本。

行政法规签署公布后，应当及时在《国务院公报》和在全国范围内发行的报纸上刊登。在《国务院公报》上刊登的行政法规文本为标准文本。

地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人大常委会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在常委会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。

国务院部门规章签署公布后，及时在《国务院公报》或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在《国务院公报》或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。