一 城市治理法治的逻辑理路与系统结构
我们以往对社会的许多方面一直是强调管理或管控，从现代城市建设的视角看，从管理向治理的转型是现代城市发展的内在诉求和需要，因此有了从强调城市管理向强调城市治理的内生动力。即从强调集权、服从、高效、强制和规范等传统官僚制的城市管理，向主张地方分权化改革、强调公私部门伙伴关系、实行多中心治理体制、注重城市治理法治化、推进市民参与民主治理等的城市治理转变。[1]我国学界对城市治理的研究成果无论在概念、内涵、范围、内容和方法以及域外经验借鉴等方面都有较为深入的研究，但是有关城市治理法治的研究显得不足。下面结合学界对城市治理研究的观点及其与法治建设的理论逻辑进行整合性研究。
（一）城市治理法治的现代转型
1.城市治理的概念分析
城市治理理论是研究城市治理法治问题的前提和基础，关于城市治理的概念，学界基于不同的治理理论有不同的观点表述：一是基于治理的关系理论，认为城市治理是城市主体或城市利益相关者之间的关系，或者说城市主体之间的运行机制，它是城市发展中的一种制度安排。城市治理是城市如何处理好城市政府与城市市民的关系、城市政府内部各层组织的纵横向的关系、城市政府在多层政府体系中的关系、城市政府与跨国公司间的关系等的一个体系结构。[2]二是基于治理的广狭理论，认为广义的城市治理是一种城市地域空间治理的概念，是为了谋求城市中经济、社会、生态等方面的可持续发展，把城市中的资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素都包含在内的整体地域治理概念。狭义的城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合机制。[3]三是基于治理的主体理论，认为城市治理就是在摒弃传统城市管理一元价值观及其“单中心”运行模式的基础上，坚持城市治理的多元价值取向，强调在城市政府主导下，多元主体共同治理城市公共事务，以实现城市经济、社会、环境的善治，最终达到城市的可持续发展。[4]
2.城市治理的价值理念
城市治理的价值理念以不同的学科作为背景来解释都会有不同的观点和结论，但良法善治作为城市治理的价值追求应该说是具有共识的，可以说城市的良法善治理念的确立是城市治理从传统型管理理念向现代型治理理念的价值转型。一是基于城市治理的善治理念，认为善治城市作为城市的一种特殊形态，是当代治理与善治理论在城市发展和城市管理领域渗透的结果。[5]善治即“良好的治理”，为了克服治理的失效，当代西方治理理论在“治理”概念的基础上，提出了“良好的治理”即“善治”的理念。其善治城市的基本要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等，也是测量城市善治程度的基本标准。[6]二是基于城市治理的法治理念，认为城市治理是政府行政权力与公民权利互动的治理体系，是依法治理与保障人权为实践取向、以人文主义为价值倾向的治理态势，是在非常态下也不偏离法治精神的治理观念。[7]三是基于城市共同治理理念，认为要发挥城市治理中“参与行政和合作行政”的共同治理功能，这也是行政民主化的表现和需求，城市治理作为一个系统工程，需要多主体、多机制、多方式、多依据的现代执法理念和制度设计。要树立大城管理念和共同治理理念，树立以人为本、柔性执法理念，形成城管部门与其他执法部门的更大合力，创建一条政府负责、公众参与、政民合作、民主行政的城市管理法治化路径。[8]四是基于城市治理价值转型，认为从城市管理到城市治理的转型，源于城市事务发展的客观要求，城市管理困境的改革需要，民间力量崛起的参与诉求，各国治理潮流的重要影响。[9]五是基于城市公民权利理念，认为城市发展过程中的民生问题，更多的是治理问题，是制度问题，而解决民生问题的关键，就在于把公民权利定位于城市治理的制度基础，根据公民权利来设计城市治理的制度安排，把城市发展的最高目的定位于促进人的全面而自由的发展。[10]
3.城市治理的模式结构
有观点认为，城市治理模式的形成导源于不同的社会秩序，人类行为受到两种社会秩序的规范影响：一种是直接凭借外部权威，为实现一个共同目标，靠指令、命令来计划和建立的行动秩序，这种人造的秩序即是“组织”或曰计划秩序；另一种是间接的，因行为主体都自发自愿地服从共同承认的规则而形成行动秩序。两种社会秩序对于城市发展最为直接的影响就在于对城市治理模式的型构，也就是说不同的社会秩序型构不同的城市治理模式，不同的城市治理模式决定不同的城市发展。[11]哈耶克将第二种社会秩序称为“自生自发秩序”；迈科尔·波兰尼将第一种情况称为“单中心”的社会秩序，而将第二种情况称为“多中心”的社会秩序。
城市治理的模式与结构具有动态发展的特征，已经从传统的单一型城市治理结构模式向多元型城市治理结构模式转型，这是城市治理发展的总趋势，但是对于多元型城市治理结构模式的描述又有着不同的观点。一是基于城市治理的政府与社会关系结构模式的观点，认为城市治理应该走“强政府”与“大社会”的结构模式，需要一个权能广泛的法治型和服务型政府，同时也需要一个非常发达的市民社会，包括了各种社会团体、企事业组织、非营利和非政府组织以及社区在内的民间组织，并在城市的各个公共事务领域形成政府与社会“齐抓共管”的局面。[12]因此，这里的“强政府”和“大社会”是旨在建构一个强大的政府与社会互动互恰的城市治理模式，“强政府”应该是指强大的法治型政府、服务型政府、协作型政府、保障型政府和效率型政府，“大社会”应该是指强大的市民社会、社会组织和社会自治。二是基于城市治理主体结构的观点，认为城市治理结构是一个以政府为主导的多元治理结构，政府是治理的主体，但已不是治理的唯一主体，政府治理城市所具有的局限性需要由独立于政府之外的非政府组织来弥补。各种非政府组织已经能够较为独立地进行原先由政府机构进行的部分治理活动，发展为城市治理的重要主体。[13]三是基于城市治理新区域主义的观点，认为城市治理应该借鉴新区域主义的治理模式，强调治理而非统治、强调跨部门而非单一部门、强调协作而非协调、强调过程而非结构、强调网络而非制度、强调开放而非封闭、强调信任而非问责、强调赋权而非权力。[14]四是基于城市治理契约主义的观点，认为城市治理的合同制治理应该成为今天城市治理的一种公共治理的发展方向。它是政府在民主政治的框架下，以平等、自由、合作、互惠为原则，以合同为内在协作机制，组成的一种有效治理社会的公共行动形式。合同制治理可提升政府管理效率、带来经济利益，具有潜在社会收益。[15]城市治理的合同制治理不失为城市治理法治化的一种思维路径和操作方法，体现的是城市治理不同主体间平等、自由、公平和规范的合作型或协作型治理关系。五是基于城市治理的权力与权利博弈的观点，认为从权力结构视角看，城市治理与自治是一对相互伴生的命题；而从权利发展看，城市空间的隔绝与破除涉及权力与权利的相互作用，城市仅仅是现代社会中的人类共同体，其最终的归宿必须从人的权利发展中寻求答案。[16]城市是现代社会人的共同体得以聚集的唯一载体，追求自由、权利、发展和正义等法治要素应该作为城市治理的核心价值目标。六是基于城市治理的结构再造，认为城市治理首要问题是城市等级制度的变革，城市要实现扁平化结构运行模式，包括了城市和国家总体行政体制的扁平化，同时也包括了城市内部的行政体制的扁平化。[17]
（二）城市治理法治的系统结构
城市治理的善治有六大要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效，其中的合法性、透明性、责任性、法治等都与城市治理的依法而治密切相关，比如这里的合法性表征的是城市治理的法理和法律依据问题，其重大决策、职权权限、实体内容、运作程序、监督责任等是否具有法定性和正当性。透明性表征的是城市治理应该公开的信息和公众的参与是否充分和畅达，包括城市治理的重大决策和决定等是否向社会和民众披露并公开征求意见，甚至进行必要的听证和论证等。责任性表征的是城市各级政府在城市治理过程中不同层面制度规定的职责，包括行使城市治理的职权和违反职权规定以及行政不作为或乱作为应该承担的法律责任。法治表征的是城市治理在法治的意识层面、制度层面、行为层面，甚至是法治文化层面所表现出来的整体性的思维和方法系统。或者说，在法治语境下我们可以用意识、制度、行为和文化作为分析工具来对城市治理法治的正当性逻辑进行证立和证成。
1.城市治理法治的意识言说
城市治理法治的意识包括了四个方面，城市治理法治的价值意识、城市治理法治的权利意识、城市治理法治的参与意识、城市治理法治的权威意识。
一是城市治理法治的价值意识。城市治理主体的多元治理结构将导致利益需要和诉求的不同和差异，政府、非政府组织和公民三方在城市治理中的利益代表身份和角色不同，对于城市治理的价值认同也有差异，但是在法治意识的共同语境下，应该也能够取得共识，这种共识具有普适性，也是现代城市治理法治的价值取向，诸如城市治理的平等价值理念，城市治理的正义价值理念，城市治理的公正价值理念，城市治理的民主价值理念等。
二是城市治理法治的权利意识。城市治理的内容涉及的对象和范围极为宽泛，既有公共利益需要、也有社会利益追求、更有个体利益诉求，政府、非政府组织和公民三方主体都有各自的利益追求，可以说我们这个时代既是一个正在走向权利的时代，更是一个多方利益博弈的时代。城市治理过程当中存在的不同主体间的利益博弈已经是一个不争的事实，但是利益博弈无疑是权利诉求的表现形式，这其中就内含着主体的权利意识，权力制约意识，权利与义务意识，权力与责任意识等。城市治理法治的权利意识在治理过程中首先要保障人的基本权利和法律赋予的权利，按照雅诺斯基的观点，公民权利可以分为法律权利、政治权利、社会权利和参与权利，[18]这些公民权利的实现必然意味着政府公共权力的行使必须受到制约和监督，非政府组织和公民等私权利的履行也必然要承担相应的责任和义务，任何主体的权力和权利意识都必须与责任和义务意识相统一，既没有无责任的权力意识，也不存在无义务的权利意识。
三是城市治理法治的参与意识。如果我们对现代城市治理的政府、非政府组织和公民多元治理结构认同的话，自然涉及以政府为主导的城市治理对其他治理主体的态度和意识，也就是说政府应该如何发挥非政府组织和公民等治理主体在城市治理中的功能和作用，非政府组织和公民等主体在多大程度上参与城市治理是检验城市政府现代治理意识强弱的标准和尺度，具体而言，对不同主体参与城市治理的参与意识可以从政府的参与制度的供给意识以及主体自身的参与意识两个方面分析，作为城市政府而言是否在城市治理过程中具有提供参与平台、构建协商渠道、实行有序参与、保障参与权利等理性认知；而作为其他主体而言则表现为是否具有参与的积极态度、参与的知识准备、参与的法律意识。
四是城市治理法治的权威意识。城市治理法治的核心要素是依法治理，而依法治理在权威意识层面则体现为尊崇宪法及宪法性法律的至上意识，遵循法律法规的法定意识，遵守法律法规的规则意识，信仰法律法规的正当意识，牢固树立尊法、学法、信法、守法、用法、护法和督法的法治权威意识。另一方面，城市治理法治的权威意识还表现在不同主体在解决城市建设和城市发展的矛盾冲突和利益诉求的过程中，首先会想到运用法律思维去观察问题、分析问题，并运用法律手段去解决问题的理性认知。
2.城市治理法治的制度言说
城市治理法治的制度语境是要研究城市治理制度系统的特征和功能，虽然制度可以从结构、层次、范围、性质等方面作很多分类，但就城市治理法治的制度供给和需求而言，我们可以从地方与国家制度、实体与程序制度以及软法与硬法制度三个视角进行研究。
一是城市治理法治的地方法与国家法制度。在城市治理法治的制度供给体系当中，内容最多和最具实践性与操作性的就是各省、自治区和直辖市及其行政辖区内城市，基于其区域内现状和立法立规的职权和地位进行的城市治理方面的制度安排，形成了体系完整、调整广泛、实施有效的地方性法规、政府规章和规范性文件等制度体系。内容涉及城市规划与建设治理等各个领域，既有城市建设治理层面的管理型法规，如《云南省城市建设管理条例》﹙2007﹚，该条例对城市建设专业规划、市政公用事业、城市园林绿化、市容和环境卫生、市政公用设施运营安全、市政公用事业特许经营、城市建设监察等方面进行了行政与管理层面的制度规制。再如《南京市城市治理条例》﹙2012﹚，该条例对城市公众参与治理，城市管理事项如建﹙构﹚筑物、建筑垃圾、物业管理、市政设施、道路交通、停车设施、户外广告以及应急管理等，城市管理行政执法，城市治理的监督与救济等进行了综合性治理的制度规制。又有城市规划治理层面的技术型法规，如《福建省城市规划管理技术规定﹙试行﹚》﹙2012﹚，该规定对城市土地使用、城市建筑与景观、城市道路交通、城市公用设施、城市防灾、城市空间开发等方面进行了技术与标准层面的制度规制。
这些城市治理的地方性法规和政府及部门规章在制定和实施过程中，不得违反上位法的相关规定，也就是说，地方法不得与国家法相冲突或抵牾，如果国家层面的法律法规没有规定的，地方法应该遵循国家宪法和宪法性法律以及国家行政法所规定的基本原则、规则和程序，实施良法善治。从现有的城市治理上位法制度体系来看，国家层面对城市规划与建设的法律法规主要体现在宏观层面进行的制度规制，需要地方性法规规章进行配套的制度安排和跟进。举例而言，如国家层面出台的有关城乡规划管理方面的法律《中华人民共和国城乡规划法》﹙2007﹚，该法对我国城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡规划的修改以及城乡规划编制、审批、实施和修改的监督检查等作出了规定，是地方城市治理在城市规划管理规制层面的上位规范。又如《中华人民共和国环境保护法》﹙2014﹚，该法对我国城乡环境的监督、城乡环境的保护与改善、城乡污染和其他公害防治、环境保护的信息公开与公众参与等进行了系统性规定，也是地方城市治理在城市环境治理规制层面的上位规范。总之，在国家法层面，无论是全国人大的法律，还是国务院及其部委的行政法规和规章，都为各地方城市治理法治的制度性构建提供了较为完备的上位法依据，问题是要求各城市能够根据这些上位法规定的原则和规则，结合地方的实际需要进行制度的衔接和配套，在实施细节及操作规范等方面先行先试和制度创新。
二是城市治理法治的实体法与程序法制度。城市治理法治的实体与程序制度主要体现在城市治理法规规章以及规范性文件等制度设计中，多大程度上突出了程序法治的要义和规则。我们现在的许多城市治理制度安排，无论是法律法规层面的，还是政策制度层面的，往往存在实体规定多而程序规定少的状况，体现出“四多四少”的制度思维路径依赖，管理与控制的实体规定多、协作与协商的程序规定少，扩权与处罚的实体规定多、监督与救济的程序规定少，专权与许可的实体规定多、自治与参与的程序规定少。城市治理法治在制度层面如果没有或很少进行程序制度的设计，就有可能会产生实体制度制定和实施的合法性问题，而且制度的运行也将会充满矛盾和冲突，甚至可能出现制度实施的功能障碍。目前许多城市的城市管理和城市治理的地方性法规和政府规章，并不缺乏实体性规制的条款和内容，但是往往在程序制度设计上欠缺较多，比如说城市管理中行政执法人员对相对人进行的罚款和罚没财物的处罚性制度设计，突出的往往是实体性的强制手段，但是欠缺的往往是处罚程序规制，没有程序就会导致执法自由裁量权的恣意和滥用，这就是经常会出现执法人与相对人之间激化矛盾和冲突的一个重要因素，群众往往对罚款和罚没财物的执法行为“要一个说法”，其实这个所谓的“要说法”就包含着公开执法的程序，这个程序诸如出示或告知罚款或罚没财物的制度依据，执法的正当性和合法性依据，罚款或罚没财物的处理规则和步骤，执法的监督程序以及如何公平和公正对待每个执法相对人的权利诉求等。再如有的城市在拆迁过程中，具体的制度设计有实体规定却没有程序规定，或程序规定过于潦草、模糊和简单，在不经过必要程序的前提下，出现了在一夜之间一栋楼给拆了、一个院落夷为平地的怪现象，严重侵犯和侵害了房屋所有权人的权益。因此，我们应该树立以实体合法性来衡量城市治理决策的内容，以程序合法性来检视城市治理决策的过程的实体法治和程序法治理念。
从现代城市治理的发展方向看，沿用过去的城市管理模式已经无法有效解决当前城市运行和发展出现的问题与矛盾，城市管理向城市治理的转型，其中最重要的是制度转型，无论是实体制度还是程序制度都应该有一个转身，诸如从管控向服务的制度转型、从应急向长效的制度转型、从单边向多元的制度转型、从强制向协商的制度转型、从主导向合作的制度转型、从约束向激励的制度转型、从物本向人本的制度转型、从官本向民本的制度转型，最后是要从人治向法治的制度转型。突出程序制度的设计理念和思路，特别是在城市治理的公共决策、多元治理主体、公众参与、不同利益主体间的协商与协作、政府购买公共服务、非政府组织的培育和发展等方面，都需要强化制度设计中的程序机制，特别是对城市治理的行政决策、公众参与、实施步骤、听证评估、监督监察等的规定，亟须进行程序规制。
三是城市治理法治的软法与硬法制度。城市治理法治的软法制度是相对于国家层面和地方层面的法律法规、规章及其规范性文件等硬法制度而言的，在我们传统的城市管理制度模式中，只强调硬法的制度规制，而且强制性的制度规制占有绝对的分量，往往对城市治理其他主体的参与和协作缺乏平等性和协商性的软法制度安排，甚至是排除政府以外的非政府组织和公民的协商与参与。从现代社会发展的趋势来看，“软法与硬法同为现代法的基本表现形式，软法在法治社会建设和社会共同体全面法治化方面起着硬法难以发挥的作用，为共同体的法治化提供了工具和路径”[19]。因此，我们也可以说，软法在城市治理的法治实践中同样具有硬法无法替代的制度规制功能和作用，社会的多元化趋势要求规则也要多元化，相应的城市治理规则也要求具有多样性，软法的非形式化、多样性和柔性化恰好适应了多元社会发展对制度供给的需要。根据软法概念和功能的一般性表述，所谓软法，是指原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则，是由一定人类共同体通过其成员参与、协商等方式制定或认可的规则，一般是共同体内的成员自愿达成的契约、协议。[20]软法的规则形式多种多样，并无一定之规，从城市治理的语境而言，有决议、建议、意见、行动指南﹙纲领﹚、行为准则﹙守则﹚、实施标准、合作协议﹙框架﹚、﹙谅解﹚备忘录、宣言、章程、村规民约等软法规制的形式。城市治理的实质是公共治理，而“公共治理主要是软法的治理，公共治理的原则要求优先采用软法手段”。[21]强制性硬法制度的规制体系在公共治理领域应该被视作兜底性的最后手段使用，应该树立软法能够解决问题的要首先使用软法手段来调整的法治思维和理念，从实践操作来看具有很好的效果。
软法制度在城市治理中应该发挥的功能和作用主要体现在三个方面：第一，多元主体平等参与城市治理的功能。以政府为主导的多方利益主体，政府、非政府组织及其他社会组织和公民共同参与城市治理需要有一个平等的协商机制，并在这种机制下达成协作型治理框架或协议规则，使政府、非政府组织及其他社会组织和公民成为城市公共治理的共同体。第二，政府购买城市治理公共服务的功能。随着城市化进程的不断加速发展，以及城市区域的不断扩大，城市发展过程中的矛盾和问题日益加剧，现代城市政府的有限性和局限性日益凸显，客观上要求政府在公共治理领域向非政府组织及其他社会组织和公民购买公共服务，有些地方政府采取与非政府组织及其他社会组织签订购买公共服务的行政协议或行政合同，这也是现代公共治理软法之治的一种发展趋势。第三，化解城市治理矛盾与冲突的功能。软法具有柔性的制度规制功能，特别是处理城市治理中的冲突和纠纷效果往往比强制性手段要好，矛盾冲突双方以协商、谅解、协议等形成合意，共同遵守承诺，或者有的社区居民就某些共性的利益诉求和行为需要以章程的形式达成一致意向，成为约束和激励社区居民共同体的行为导向，这样后遗症也会减少。在公共治理理念下的现代城市治理如果还一味强调使用强制、管控、单边、指令、约束等刚性的硬法制度规制，并不完全能从根本上消除社会冲突，必须依靠柔性的软法制度规制来缓冲社会矛盾，这已经被大量的城市治理实践所证成，甚至有些地方的乡规民约对所在地区的规范作用超过了法律法规的作用。
3.城市治理法治的行为言说
城市治理法治的意识和制度体系为法治行为体系提供了实践和运行的基础，是城市治理法治实践行为得以实施的重要前提。城市治理应当形成以政府推进为主导，以非政府组织及其他社会组织和社区居民自治为协同，以政府、非政府组织及其他社会组织和公民共治为共同体的法治治理行为模式。因此，城市治理法治的行为主要体现为城市治理法治的行政行为、城市治理法治的自治行为和城市治理法治的共治行为三个方面。
一是城市治理法治的行政行为。从实质意义的法治行政要义而言，法治行政包括了四个方面：政府行政应有组织法上的依据；政府行政应有行为法上的依据；政府所守之法为合乎理性之法；政府违法应负法律责任。[22]另外，从行政行为的概念层面而言，行政行为是国家行政机关或法律法规授权的组织和个人具有行政职权因素的行为，包括行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。[23]可以这样说，法治思维和法治方式在城市治理领域，到了公共行政的实践操作层面，一定表现为法治的行政行为，要求政府在城市治理过程中的一切权力和行政行为来自法律法规的授权。如果结合城市治理法治的行政行为来分析，这里的行政行为主体是政府和行政部门，行政行为对象则是城市治理的公共事务，行政行为内容主要有调整、确认和变更与城市治理相关的权利与义务关系、法律事实及法律地位等，因此，要求在以政府为主导的城市治理过程中体现行政行为的主体法定、行政行为的职权法定、行政行为的程序法定、行政行为的监督法定以及行政行为的责任法定。
二是城市治理法治的自治行为。自治本来是西方法哲学中的一个重要概念，其字面的理解就是为自己的行动立法，或称自我管辖。自治要求个体或群体成员的行为者能够根据自己的理性标准或群体的共同守则来指导自己的行为和安排自己的生活，或者说，自治的行为是出于实践理性的行为。[24]随着社会主体的多元化发展，把自治概念或理念引入城市治理中标志着城市治理的行为模式将发生重要的转型，改变过去一元化的政府管理行为模式，赋予自治在城市治理中的合法性地位和正当性功能。城市治理是规则之治、法治之治，然而自治行为也是规则之治，只不过这种行为规则之治更多地体现为软法之治——群体或个体约定俗成的内在与外在规则体系。如果我们将其放在城市治理法治的视野下来考察的话，自治行为也应该且必须纳入法治的范畴，城市治理法治的自治行为体现为城市社区的自治行为、城市其他非政府组织成员的自治行为、城市居民或外来人口的自治行为等。比如有些城市社区制定有社区自治章程，引导和规范社区成员的行为，还有些城市的公益性社会组织在参与城市治理以及城市公益性活动中都有自己的行动指南和行为规则，这种以软法为主要形式的规范，在城市治理法治的自治行为中发挥了非常重要的引导功能和规制作用。可以说，一个城市治理得好不好，其中非常重要的衡量标准：第一是看一个城市的自治系统是不是完善的、有序的和规则化的；第二是看城市的居民和各个共同体成员“自我管辖”的行动能力。
三是城市治理法治的共治行为。如果说城市治理法治的行政行为主要是以政府公共行政之正当性和合法性要素进行分析的话，那么，城市治理法治的共治行为则是力图构架一个以政府为主导的，与非政府组织和其他社会组织以及城市居民合作共治的法治行为模式。城市治理法治的共治行为模式与以政府为主导的行政行为模式、非政府组织及其他社会组织和城市社区居民的自治行为模式都有不同，政府行政是城市治理的主导型力量，具有强大的公共行政权力进行自上而下的推进，治理的出发点是维护整体性的公共利益；而自治主体是城市治理的协同型力量，体现的是群体或共同体成员间的协议规则，而且这种软法规则建立在共同的利益基础之上，是一种合意性规则。
但是，城市治理法治的共治行为模式与以上两者具有根本性区别，它需要在政府、非政府组织和其他社会组织以及公民等治理主体之间，建立起多边的和平等的合作协同型治理行为模式，这种合作协同型城市治理的前提和基础是需要调整好不同共治主体间的利益需要和诉求，在公共利益、社会利益、共同体利益、群体利益和个体利益之间形成平衡机制，也就是说，城市治理法治的共治行为的达成是各方权益博弈的结果，是各方利益平衡的合作伙伴，但是，这种权益博弈型协同合作需要一个软法的规则体系，这种行为规则往往是以主体间的协议和合同为形式，比如政府购买公共服务的行政合同或协议等。因此，我们可以将城市治理法治的共治行为称为共同立法和共同管辖的行为，其基础和前提首先是建立共治规则，是不同的城市治理利益主体协同维护城市的公共利益、公共秩序、公共环境和公共安全，并有效配置公共资源，提供公共产品和服务的治理行为。
（三）城市治理中社会阶层及其利益冲突调整的法治视角
城市治理是社会治理的一个重要方面，城市治理法治的实质就是对城市各社会阶层不同主体的利益及其冲突进行的法治调整，不同社会阶层和不同社会主体的利益冲突在当今社会不断地凸显，特别是城市治理中不同社会阶层和主体的利益需要和诉求，考验着城市治理法治如何对不同利益进行规制和调整。城市治理无法回避不同社会阶层、社会组织和公民的利益及其诉求，全方位的系统性利益调整已迫在眉睫，这其中就包括了法律规范的供给及其调整机制的运行。合法的利益冲突要靠构建协商性、协议性、导向性和奖励性的法律规范来解决，而非法的利益冲突则要靠构建强制性、约束性和管控性的法律规范来解决。
1.社会阶层的利益及其冲突的生成
利益是“个人或个人的集团寻求得到满足和保护的权利请求、要求、愿望或需求”。[25]美国社会学法学创始人庞德认为利益是“人们，个别地或通过集团、联合或关系，企求满足的一种要求、愿望或期待：因而利益也就是通过政治组织社会的武力对人类关系进行调整和对人们的行为加以安排时所必须考虑的东西”。[26]一切错综复杂的社会现象，包括法律现象，都可以从利益那里得到解释。作为社会生活的基础，利益是生活中唯一、普遍起作用的社会发展动力和社会矛盾根源。[27]法律与利益的关系具有共生性特征，利益虽然不是一个法律术语，但在法学研究中却是一个常见的词汇，甚至有的学者将其作为法律的一项基本价值来研究。[28]可以说，“所有的法律，没有不为着社会上某种利益而生，离开利益，即不能有法的观念的存在”[29]。利益法学派在立法问题上主张，法规范中包含的原理是立法者为解决种种利益冲突而制定的，法是冲突的人类利益合成和融合的产物。法只表明某一个社会集团的利益胜过另一集团的利益，或双方的利益都应服从第三个集团或整个社会的利益。[30]
利益不但具有价值功能，而且具有尺度功能，它衡量人们一切活动的效益性，当然也衡量法律对其调整的公正性。法律的作用和功能不是产生和增进利益，而是承认、确认、实现和保障利益，并且由作为法哲学基石范畴的权利与义务规范来实现，因为“权利关涉利益，而义务则表示为保障这些利益所必需的作为或不作为。权利暗示一个人的请求或申诉，义务则规定了义务承担者必须避免的行为。权利规定了自由的范围，而义务则规定了一个人应当应答或负责的行为。简言之，权利系于利益，而义务则系于与利益相应的负担”。[31]
社会阶层利益的获得取决于该阶层在城市社会中对社会资源的占有量，虽然资源不等于利益，但资源占有量直接决定获取利益的多寡。社会资源的获得从一般意义上说有两种途径，一种是市场博弈的途径，靠阶层及其群体成员通过市场博弈而获得，如私营企业主和个体工商户等阶层，他们的经济资源或文化资源的获得绝大部分是在市场经济条件下通过市场的竞争获得的。另一种是体制安排的途径，由阶层及其成员利用自身所处的体制优势而从制度安排中获取，如国家社会管理者、专业技术人员和办事人员等阶层，他们的政治资源或文化资源的获得主要来源于所在体制内的制度供给。如果用市场博弈和体制安排分别作为纵横坐标的话，那么社会各阶层拥有社会资源的多少都可以在这个坐标系中找到自己阶层的位置。但是，无论是占有资源丰富、获取利益多的上层阶层，还是占有资源匮乏、获取利益少的下层阶层，他们都有共同的利益需求和与自己所在阶层相匹配的个性利益需求。但问题是各阶层公共利益需求从理论上说应该是各阶层共同享有，然而公共利益的资源配置往往向上层阶层倾斜。比如城市的蓝领劳动者及其农民工阶层，他们对公共利益资源的享有非常匮乏，现代社会人口向大城市集聚，导致广大中小城市和农村人口相对减少，其中一个很重要的因素就是公共产品和公共服务供给的缺失和不足。
西方社会学家滕尼斯和瓦尔曼﹙Denisoff ＆ Wahrman，1979﹚用更富现代性的冲突理论概括了当代利益冲突社会的基本特征。他们认为利益冲突源于社会不平等，而非整个社会的功能组成部分，因为“这些不平等来自于某些群体获取权力的能力优于别的群体”。由社会不平等造成的利益冲突“包括利益群体冲突、价值冲突以及权威关系冲突”。[32]
广义利益冲突论认为利益冲突是“利益主体基于利益差别和利益矛盾而产生的利益纠纷和利益争夺”。[33]或者说利益冲突是“不同个人、不同团体或个人与团体之间在各种利益分配或占有过程中出现的矛盾”。[34]可以说，社会阶层冲突的实质是其隐藏其后的物质利益差别和价值利益冲突。我国目前“迅速致富”和“迅速致贫”的阶层，都认为在现在和未来阶层之间的冲突会愈加严重，社会学研究者较多地关注那些“迅速致贫”阶层的冲突意识和心理，认为那些“迅速致贫”的阶层意识到有“相对剥夺感”而更容易产生与其他阶层之间的冲突意识，但根据社会学者们的研究，他们发现“迅速致富”的阶层也认为现在和将来阶层之间的冲突会趋于严重。换句话说，“一方面是那些将自己认同在认同阶层的最底层的人们，认为现在和未来阶级阶层之间的冲突会加剧，另外一方面那些社会上层人士，也对现在和未来阶级阶层之间的关系不抱乐观态度”。[35]社会学家科塞认为，导致人们形成阶层冲突意识和冲突感知的原因，主要可以被归纳为这样两类：“其一是由物质性原因﹙即为了争取物质利益而发生的冲突﹚，其二是价值性原因或非物质性原因，即由于信仰或价值评判标准的差异所导致的冲突。”[36]或者说社会阶层冲突的生成源于两个思维向度，一是物质利益的冲突，二是价值利益的冲突。
一般来说，物质利益的冲突对于改善现行社会制度及其供给方式是有益处的，对所在社会存在的合理性和合法性并不会产生威胁，这种冲突是物质层面的冲突，是差别性冲突，是法律调整的可控性冲突。但是，价值利益的冲突则不然，价值属于人的精神利益范畴，是一种精神层面的东西。这种冲突首先产生的是对当下的制度设计和政策供给的社会价值产生不信任，对其现存社会体制的合法性和合理性表示怀疑，进而会威胁现存社会体制机制的运行，属于社会深度层面的冲突。
阶层之间的物质利益冲突和价值利益冲突的一般状况可以作这样的分析。追求物质利益的冲突表现在：某个阶层基本承认现行制度或执政政府的合理性或合法性，只是因为制度变革或某些原有制度所导致的原因损害了其利益——主要是可见的物质利益的获得，那么，这种冲突就会因为该阶层或利益集团阶段性目标的达到而被消解。而否定现行制度设计或供给方式的价值性冲突则表现在：某个阶层认为现行制度或现行政府的执政状况失去了合法性和合理性。如果不消除原有制度的弊端，该阶层的大多数成员就会持续其阶层行动﹙价值冲突﹚。[37]
根据我国社会学家的实证研究，中国现阶段共有10大社会阶层。[38]当前大多数中国人﹙大约2/3﹚都具有阶层利益冲突意识，每一个阶层中多数成员都感觉到阶层之间存在利益的冲突，认为阶层之间不存在利益冲突的人只是极少数。[39]中国社会十大阶层中，“迅速致富”的阶层及其成员在普遍感到获取巨大利益的同时会努力维持现行制度设计和政策供给并尽可能扩大他们的受益范围和受益程度；相反那些“迅速致贫”的阶层及其成员在普遍感到利益受损或利益剥夺感的同时会增强他们对现实社会的不满情绪以及达成一致性的社会阶层认同，甚至产生对现行制度设计和政策供给的怀疑和否定。
现阶段中国社会阶层的利益冲突突出表现在三个方面：一是下层社会阶层与上层社会阶层的利益冲突；[40]二是致贫阶层与致富阶层的利益冲突；三是每一阶层内部存在的利益冲突。这些利益冲突既有物质层面的，如资源分配冲突、劳资冲突等；又有精神层面或价值层面的，如价值和信仰冲突、公平和正义冲突等。显示出多元复杂的格局。因为各阶层之间利益的不一致，阶层间的利益摩擦和利益冲突不断加剧。据有关方面统计，以阶层冲突中的群体事件为例，1993年有8700起，1999年32000起，2000年50000起，2003年58000起，2004年骤升到74000起，是1993年的8.5倍。[41]
中国的社会结构与西方发达国家的社会结构有质的差异性，西方发达国家社会结构中的主要力量是中产阶层，所谓橄榄形社会结构，执政党在兼顾各阶层利益的同时，只要赢得中产阶层的支持就能稳定执政基础。而中国社会结构中的主要力量是广大的工人和农民阶层，笔者经过粗略的数据统计，中国农民人数截至2005年年底为75705万，占全国总人数的58.24％；其中农民工人数截至2006年年底约为20000万，占全国农民总数的28.42％，占全国产业工人总数的54.9％；可推算出中国产业工人人数截至2005年年底约为36000万。仅我国产业工人阶层和农民阶层总数约为91000万，占全国总人数的70％。[42]这种社会结构形态在过去被称为金字塔形社会结构，笔者认为目前的结构形态更像倒T字形结构，或者说是清华大学李强教授称之为的倒丁字形结构，庞大的人口基数是农民和产业工人，其他阶层成为立柱型竖立在这一横杠上，下层群体过大，且与其他群体之间属于一种两极式的连接方式，[43]这种社会结构是非稳态的社会结构，而且结构关系紧张，只有张力而缺乏均衡，从而利益冲突频发，利益调整难度加大。执政党在兼顾各阶层利益的同时，获得工人和农民阶层的支持是非常重要的，这是中国执政党的“立党之本、执政之基、力量之源”。因此，“在中国共产党的执政理念和执政思维中，必须要在兼顾社会各阶层利益的前提下，优先考虑工人、农民等普通劳动者的利益，突出执政党在执政理念和执政思维中的‘弱势关怀’特征”[44]。因为一个公平正义的社会必定是一个使社会阶层中最不利地位阶层的人多得好处而较少受损的社会，用罗尔斯的话讲就是公平正义的制度设计原则应该是“适合于最少受惠者的最大利益”。[45]“弱势关怀”不能只停留在观念层面，更要有制度安排，特别是在制度层面应该尽快建立起社会各阶层利益冲突的法律调整机制。
2.社会阶层利益冲突的法律调整机制
人既是利益的生产者，又是利益的消费者。个人和所有的人都有权享受一切社会利益，但是每个人享受这些东西的权利受其他所有的人的权利的约束。[46]这里的约束我们可以理解为是法律的控制或调整，法律对社会的控制或调整离不开对利益和利益冲突的控制或调整，法律调整是一个动态的、有机联系的过程，机制引入法学并与法律结合而形成了法律调整机制。所谓法律调整，是指“法律规范对于社会生活中各种矛盾冲突的协调、控制功能，具体表现在每一个法律主体都具有一定的法律上的权利和义务”。[47]而法律调整机制则是指“法律规范作用于事实世界的根据、原理、程序和方法等”。[48]因此可以说，利益冲突的法律调整机制不仅仅是法律调整的一种延伸，而且是通过各种彼此相互联系和制约的法律手段调整社会利益关系的系统性法律原理、程序和方法。它主要是通过系统性的法律规范将利益需要转化为主体的权益，并使之履行相对应的义务和责任，形成权利与义务、激励与约束、公平与效率的利益平衡法律规范生成机制。
庞德认为，法的功能在于调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益，以便使各种利益中大部分或我们文化中最重要的利益得到满足，而使其他的利益牺牲最少。[49]“我们主要是通过把我们所称的法律权力赋予主张各种利益的人来保障这些利益的。”[50]而且庞德进一步指出，某种法律制度要达到法律秩序的目的，就必须通过：承认某些利益，包括个人、公共和社会利益；规定各种界限，在这些界限之内，上述各种利益将得到法律的承认，并通过法律规范使之有效；在法律规定的界限内努力保障这些已得到承认的利益。[51]或者说，合于权利性规范的利益行为应运用放任性法律规范去调整，合于义务性规范的利益行为应运用导向性法律规范去调整，合于道德性规范的利益行为应运用奖励性法律规范去调整，违背法律或道德性规范的利益行为应运用强制性法律规范去调整。
20世纪美国著名诗人罗伯特·弗罗斯特的名诗《修墙》﹙Mending Wall﹚中有一句名言：“有好篱笆就有好邻居”，揭示的就是人们之间的和谐源于法律对利益界分的清晰和确认。正如英国法哲学家弗里德利希·冯·哈耶克所言，只有在明确划定人们各自的自由行动领域之边界的基础上人们才能够在互不冲突的情况下运用自己的知识去追求自己的目标的那种认识，实乃是所有已知文明赖以发展的基础。[52]社会阶层利益冲突的法律调整也同此理，每一个社会阶层及其利益群体享有利益的权利都将受到其他社会阶层及其利益群体的权利的约束。不同的利益阶层及其利益群体是客观存在的，关键是如何运用法律手段界定利益边界、调整利益配置、确认利益差别、平衡利益冲突。
﹙1﹚利益冲突法律调整机制的理念和原则。任何制度设计的根本目的，都不过是为了确立一定的社会秩序，以保障社会稳定和良性运行。但社会是由许多的个人和阶层构成的，彼此之间存在着各种各样的利益冲突，这就需要一系列能为大家所认同的基本理念和原则来指导、决定和分配彼此间的权利和义务，而这个基本理念和原则就是社会的公平正义。
公平正义一直是人类孜孜以求的理想目标，是人类社会的终极性理念，一个真正和谐的社会必定是一个公平正义的社会。社会阶层的利益冲突是客观存在的，任何一个社会的法律规制都无法消除利益冲突，而只能对冲突进行有效的平衡和协调，使冲突在动态中获得调整并发挥正常的功能，这种平衡和调整利益冲突的指导思想就是公平正义理念及其基本原则，公平正义首先是制度的公平正义，它包括了人类一切文明的制度性规范，其中法律制度的公平正义尤为重要。
美国著名哲学家和伦理学家约翰·罗尔斯在他的《正义论》中确立了两个公平正义的基本原则：平等自由原则和差别原则。这两个原则在他的著作中有两句非常经典的表述：“每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。”“社会和经济的不平等应这样安排，使它们：①在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，[53]依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”②前一句就是所谓的平等自由原则，每一个人都享有获得平等和自由的权利，这是对所有人权利确认的普适性法律原则。后一句就是所谓的差别原则，对社会中因为“天然”的不平等所形成“最少获益”的弱势群体和个体应该给予社会和经济利益的补偿及“增加期望”，这是对最少获益的社会群体和个体给予利益补偿及非歧视的平衡性法律原则。
中国经过30多年的改革开放，经济、社会和文化得到了前所未有的发展，这是有目共睹的，但是在总体收入水平提高的同时，不同阶层之间的收入差距还是在拉大，让一部分人富起来的同时贫富差距也在进一步扩大，利益冲突加剧，整个社会出现了两股强大的利益博弈力量：一是庞大的社会弱势阶层的利益诉求；二是得益较多的社会强势阶层维持现状的本能冲动，而且这些社会强势阶层不但享有经济上的好处，也自然拥有政治上的代言人和同盟军。因此，亟须“把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果”[54]。社会的公平正义要靠法律和政策制度来调整和保障。比如中国仍然是一个农业大国，在相当长时期内农民还将是占总人口近60％的基本人力资源，农民也是目前中国十大社会阶层中人数最多、地位最低的弱势社会阶层，和谐社会和小康社会的实现是以他们的利益在何种程度上得到了平衡、增进和保障为前提的。
我们是否可以这样认为，不论其社会和体制背景如何，罗尔斯的西方语境与中国的东方思维有一个共同的契合点，那就是同样关注社会阶层中的弱势群体和个体，以公平正义为理念，运用平等自由原则和差别原则对社会阶层的利益冲突进行法律调整，充分发挥法律调整机制的强制性约束功能和导向性激励功能，以达到维护和实现社会的公平正义之目的。
﹙2﹚利益表达的法律调整机制。利益表达的愿望或需求源于利益失衡或利益冲突，利益表达的不当又往往导致冲突，影响社会稳定。阶层利益表达的上限是实现利益均衡或和谐，下限是社会稳定，利益表达上下限之间的区域就是利益表达法律调整机制建构及其制度安排的空间，目的是要形成规范有序的利益表达及其保障的法律机制，在法律的制度安排中保障各利益主体的利益表达权利，使其利益表达的渠道多元化、利益表达的方式民主化、利益表达的过程程序化、利益表达的诉求实体化，法律调整机制的一个功能就是要为保障各阶层利益主体在利益表达的渠道、方式、过程和诉求等方面提供规范的制度安排和运行机制。阶层利益表达的法律调整机制，是某一阶层及其利益群体的利益表达主体，为实现本阶层及其群体的利益目标，通过法律渠道及其制度安排，直接或间接地主张各自利益的过程，并以法律规范的一定形式和内容固定下来的制度安排系统。
由于我国目前的社会分层加剧，法律和政治的制度供给与社会发展和需求还有差距，政治、经济、社会和文化发展水平还很不平衡，制约了各阶层及其利益表达主体，特别是弱势阶层及其利益群体的利益表达诉求，虽然弱势阶层及其利益群体人数很多，但表达利益诉求可用的资源和渠道却很少，一直处于被压抑状态，沉淀的冲突意识进一步加剧，使我国现阶段各阶层的利益冲突呈现出复杂多元的局面，处于多层次全方位的矛盾并发期，亟待进行制度建构。利益表达的法律调整机制建构是利益冲突法律调整制度安排的一个重要方面，从法律调整机制的系统性结构来看，利益表达的法律调整机制包括了利益表达渠道的供给机制，利益表达程序的启动机制，利益表达方式的选择机制，利益表达诉求的判解机制，利益表达权利的保障机制，利益表达观念的引导机制等。加快利益表达的法律调整机制构建，将社会各阶层利益主体的利益表达行为纳入法治化的轨道，既使其利益能够得到充分有效的表达，又使其行为受到严格的规范，特别要重视对社会阶层中的弱势阶层及其利益群体的利益表达，应该建立系统完整、统一规范和平等互动的利益表达法律规范。
﹙3﹚利益选择和评价的法律调整机制。相互冲突的社会群体中的一方利益应当优先于另一方的利益，或者该冲突双方的利益都应当服从第三方利益或整个社会的利益。实现利益评价与选择的法律调整机制应该是认识所涉及的利益、评价这些利益各自的分量、在正义的天平上对它们进行衡量，以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的优先地位，最终达到最为可欲的平衡。[55]“对相互对立的利益进行调整以及对它们的位序予以安排，往往是依靠立法手段来实现的。”[56]我们知道，法并不能创造或发明利益，而只是对于社会中的利益关系加以选择，对特定的利益予以承认，或者拒绝承认特定的利益应当受法律保护。这种选择表现在两个方面，利益主体与利益内容。但在任何法律社会中，都不可能产生为社会所有成员一致同意的法律规范。[57]法表达利益的同时，也是对利益进行评价与选择的过程，某一利益在法律中应予以保护或不受保护，是基于利害的权衡，所谓两害相权取其轻。对于相互冲突的利益，在确定必须取舍时，首要考虑的问题是利益的位序，依次为国家或民族的利益→公共利益→阶层或群体利益→个人利益，但是，判断利益的位序只是一种法律思维模式，并不必然表示如公共利益在任何条件下一定会比阶层利益或群体利益重要，而使其处于优先保护的地位。我们知道法律法规中都会有一条普适性的法律原则规定：任何权益的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。这是立法中评价利益和选择利益的基本原则和法律精神，可以说这一法律原则的确立已经将利益评价与选择法律化和制度化。利益评价与选择的法律调整机制作为阶层利益冲突调整机制的重要组成部分，旨在通过法律对阶层利益进行评价、衡量和配置，发挥其利益评价与选择法律机制的调整器作用。
就利益评价的法律调整机制而言，指衡量作为利益调整的法或法律是否满足一定利益主体需要以及在多大程度上满足利益需要的认识或评价，并对不同阶层及其利益群体的利益进行估量、比较、批评和预测的法律制度规范体系。正如博登海默所言，如果对相互冲突的利益不能同时满足的情况下，“那么应当如何来确定它们的相对重要性呢？在对上述利益中的这个或那个利益的先后位序进行安排的时候，人们无疑要作出一些价值判断；然而这些价值判断可以或应当根据什么东西来决定呢？这就提出了一个‘利益评价’的问题”。[58]应该说利益评价的法律机制可以从应然和实然两个思维向度进行分析，应然性评价分析的是利益的法律调整机制应该是怎样的和预期的发展水平；实然性评价分析的是利益的法律调整机制的实际状况和能够达到的现实水平。但运用利益评价的法律机制对现实的阶层利益冲突进行评价一般是应然性评价，或者说是对法律维护不同阶层合法权益的现实性和实际状况的一种评价。
利益评价的法律调整机制包括以下几个方面：一是权益主义利益的法律评价机制，指法和法律在多大程度上维护了不同阶层的合法权益，以及在实践过程中对不同阶层权益维护的客观现实性如何；二是公共利益的法律评价机制，指法和法律在多大程度上维护了不同阶层绝大多数人的公共利益，而不是某个阶层或某个群体的利益；三是利益配置的法律评价机制，指法和法律对各阶层利益进行配置时，在多大程度上做到了公平正义和民主开放，其公正性程度、公平性程度、公开性程度、民主性程度或开放性程度如何。
社会阶层的利益冲突往往来源于利益配置失衡、利益分配不公和利益期待不能。因此，运用利益评价法律机制的必要性在于，对各个社会阶层特别是弱势阶层及其利益群体的利益进行估量、比较和预测，对各阶层利益进行测定和度量、对比和确定、分析和表达、推测和预期，有利于把握各阶层利益配置的关系。
利益选择的法律调整是在利益评价法律调整机制的基础上建构的，利益的法律评价过程也是利益选择的过程，从利益选择的法律调整立法模式看，“称职立法者应当这样：坚持利大于害的选择，追求容小害图大利，消除有利无害、一本万利的幻想性选择”。[59]笔者认为，利益选择从法哲学视角分析可以有两种思维向度，一是法和法律在何种程度上可以确认要保护的利益主体或利益内容，或者说可以拒绝承认某个利益主体或利益内容应受法律保护，这体现了法律调整机制对利益选择的强制性和主动性。二是法和法律并不总是主动的，法律调整机制要受到一定社会利益主体或利益内容的制约，当某一利益主体的话语权或影响力强势时，会因本能的利益冲动将其意志和要保护的利益内容法律化或制度化，这体现了法律调整机制对利益选择的适应性和被动性。但在我国当下利益冲突多元复杂的社会背景下，无论是法律的主动调整或被动调整，公平正义理念和原则永远是评价与选择利益的不二法门。
﹙4﹚利益平衡的法律调整机制。庞德认为，在历史上普遍安全是法律首先承认和保障的利益。正常人的社会本能驱使他同别人联合起来以达到永久的安全，这种本能的冲动又使人们的安全感得以增强。在当今社会，人们最大的安全感在于满足人们的物质需要。因此，均衡是安全的依托，是为了达到安全在人的利己本能和合作本能之间维持一种均衡。法律通过对人类本性的控制，在维护这种均衡的过程中发挥了极其重要的作用。[60]法律平衡利益冲突从总体上看，是通过权利与义务、利益与责任的平衡机制实现的，这种平衡关系用张文显先生的话说，就是“结构上的相关关系，数量上的等值关系，功能上的互补关系”。[61]但在当下阶层利益冲突平衡的诉求凸显出来时，是由过去社会绝大多数成员认同的相关各方权利义务并不等值的利益兼顾，逐步被现代阶层利益冲突平衡新诉求所取代，孙立平先生认为，“我国各群体在社会权利上是正式制度层面的权利低水平均衡与非正式层面的事实上的权利失衡结合在一起”。[62]正如江平先生在北大讲坛上所言，我们应该坚持一条，就是改革决不能以牺牲一部分人的利益来使得另一部分人的利益急剧增长。改革是需要花成本的，但是改革的成本和负担应该让大家来承担，不能让一部分人承担改革成本，让一部分人得到改革的利益。[63]人或社会阶层利益之间冲突的实质是权利与义务、利益与责任失衡的冲突。在一个走向权益的时代，阶层的利益冲突平衡亟待从低水平的平衡状态走向高水平的平衡，从义务责任本位走向权益本位。“权利只是利益的表现与获得利益的手段，而不是利益本身。”[64]阶层利益冲突并不仅仅表现为权利冲突，因此，权利与义务平衡的法律调整原则应该作为阶层利益冲突调整的一项法律原则或规则，但不是全部，阶层利益冲突的复杂性和利益需求的多元性特征，决定了平衡阶层利益冲突的法律调整机制的综合性和系统性，权利与义务平衡的法律原则必须和利益与责任的配置、利益的补偿、救济和保障等法律规则相结合，才能对阶层的利益冲突平衡起到实际作用，这些作用不仅仅体现在立法上，也体现在法律运行的其他重要环节，如执法、守法和司法等。或者说，阶层利益冲突平衡的法律调整机制是在对各阶层利益重要性做出估价或衡量的基础上，对其利益冲突平衡做出的制度性安排，以及为协调利益冲突提供的法律规则系统。因为“法律对利益关系的协调，对利益冲突的平衡，一般是通过某些基本原则规定和设计体现的”。“法律无法选择确认每一主体的每一项利益，便必须对各种利益冲突加以平衡，从而不致使人类社会在无谓的利益纷争中毁灭，失去继续发展的可能。”[65]在我国当代社会的转型时期，许多法律制度的颁布和实施，从利益调整的角度看，可以说是各个社会阶层及其利益群体相互冲突、相互制约、相互妥协和相互平衡的结果，遵循的是阶层利益冲突→法律规制→阶层利益均衡的法律调整进路。
社会阶层利益平衡的法律调整机制一般是通过某些基本原则设定和一系列制度安排实现的。这些基本的法律原则和具体制度安排是由利益配置、利益救济、利益补偿和利益保障等实体法和程序法来具体体现的。
就利益配置的法律调整机制而言，遵循的是利益配置的公平与效率性原则，即首次利益分配讲效率而兼顾公平、二次利益分配讲公平而兼顾效率，或者说建立存量分配讲公平和增量分配讲效率的利益配置法律调整模式。公平与效率平衡的利益配置法律调整机制体现在规则的衡平上，公平的利益配置机制与效率的利益配置机制在社会阶层利益冲突的法律调整中缺一不可，也不应该分孰先孰后、优先谁兼顾谁。[66]因为效率是经济学思维的利益最大化增长模式，而公平则是法学思维的利益配置规则模式，效率规则是要发挥对利益配置的激励功能，公平规则是要发挥对利益配置的正义功能，两种功能具有法律调整机制上的互恰性，犹如车之两轮、鸟之两翼。在当前社会阶层利益多元、冲突加剧的状态下，公平与效率平衡的利益配置法律调整机制尤为重要，它要达到的是维护和实现社会公平正义并促进社会稳定和谐发展。如在建立贡献与收益、责任与权利相一致的法律调整机制的同时，强化对社会弱势阶层及其利益群体的权益保障，对这些阶层的利益必须在法律上设定兜底条款。
就利益救济的法律调整机制而言，应遵循利益受损的救济性原则，利益受损的救济机制应从三个方面建构。一是权益的非法剥夺性受损救济机制。对阶层利益冲突中认为其合法权益受到损害的，可以请求司法或行政裁决，以保障其权益，这需要依靠司法性救济的法律制度来解决。二是权益的制度变迁性受损救济机制。对因在社会制度变迁过程中社会阶层及其利益群体的利益受损，如从计划经济到市场经济的转变和体制机制的变革过程中政治、经济和文化资源的配置从过去一般性均等到变革后的差异性配置，都必然使一部分社会阶层及其利益群体成为受损阶层。三是权益的天然形成性受损救济机制。对无行为能力或限制行为能力的弱势群体的利益受损，如社会中的老弱病残等群体。这就需要依靠法律和政策性救助的制度来解决，对于这些社会弱势阶层及其利益群体应建立起强制性救助扶困、基本生活保障、税费减免、社会保险以及就业培训等系统性的法律或政策性制度运行机制。法律和政策性救助的制度安排无论从社会利益供给的覆盖面看，还是从平衡社会阶层利益冲突的操作性层面看都不失为一个非常重要的常态性手段。
就利益补偿的法律机制而言，应遵循利益配置的差别性原则，对弱势阶层及其利益群体或因制度变迁利益受损的群体给予利益的补偿，使“最少受惠者的最大利益”得到一定程度的满足。在利益相互冲突的情况下，法律在确认某一利益应当优先保护的同时对受损利益的一方应当给予必要的补偿。如产业工人阶层的利益补偿法律机制，产业工人在社会经济制度或企业制度变迁中属于利益受损阶层，亟待平等的利益补偿法律机制平衡他们的利益损失。因此，补偿的法律机制生成的原则应该是让利益受损阶层能生存得更好，而不是更糟，我们常说要善法而不要恶法，善待弱势社会阶层的法律才是真正的善法。
就利益保障的法律机制而言，应遵循权益维护的保障性原则，构建对利益冲突中阶层及其利益群体的合法权益给予法律保障的机制，这一法律机制有两层含义，即公共性法律保障机制和差别性法律保障机制。前者针对所有社会阶层的利益诉求，不分强势或弱势阶层，比如建构保障合法权益的法律机制；后者针对社会阶层中的利益受损阶层的利益诉求，比如建构最低社会保障的法律机制。因此，利益保障的法律机制建构包含着既有法律的依法保障机制和无法律规定的法律创制机制。