导言
本书是继笔者《地方法治建设的法理与实证研究》一书出版之后，第二本基于地方法治建设的视野，对城市法治建设进行专题性研究的著作。笔者对地方法治建设进行研究始于20年前，源于对法治理论的长期学习和思考。在中国这样一个具有非常深厚的人治传统和权力本位意识的社会中，法治在当下的中国，特别是在地方、区域和城市究竟应该如何发挥功能和作用，这确实需要理论与实践两个方面的结合性研究。
记得法国思想家托克维尔在他的《论美国的民主》一书中有这样一句经典的话，他说：“在美国，几乎所有政治问题迟早都要变成司法问题。”[1]粗听起来似乎觉得政治与司法应该没有什么关联，但如果你结合作者的语境，会发现文中的司法其实指涉的是法律，也就是说，几乎所有的政治问题迟早都会变成法律问题，笔者以为这是对法治社会的最精辟的注解。因为在人类社会中，相对于经济、社会和文化问题而言，最难进行法的规制的就是政治问题，而政治问题的最核心要素和部件是公权力问题，我们今天的社会生活和政治生活中还会出现“有许多的法律问题最后都会变成政治问题”的倒置现象，不能不说明在中国社会中法治与人治一直在进行着艰难的博弈，但人们的共识显然是政治问题法律化的社会显然要比法律问题政治化的社会更民主和更让人有公平感与安全感。另一方面，在一个权力本位的社会中，公民的权利往往被压缩到最小和最少，甚至被侵害和剥夺，因此，规制和约束公权力也就成为维护和保障私权利的最现实的选择。习近平总书记在纪念宪法公布施行30周年会上就讲到“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，以及习总书记常说的“要把权力关进制度的笼子”，这些重要讲话体现的是对私权利保护和对公权力规制的法治思维和理念。相映成趣的是，这让笔者又想起了已故的世界著名经济学家、“科斯定理”创立者、1991年诺贝尔奖得主罗纳德·科斯对中国十大忠告中的第八点忠告：“中国必须让其政治权力服从于法治。”同样，1990年诺贝尔奖得主米勒对中国发展开出的药方是：“中国不需要更多的经济学，而是更多的法律。”[2]这话虽说有点偏激，但也不无道理，一个经济学家提出将法治作为中国发展的关键，不能不说他的睿智。2013年诺贝尔奖得主席勒对中国发展开出的药方是“经济发展的基本动力来自人们可以平等地拥有财富”。三位世界级著名经济学家对中国社会法治建设的关注和忠告，可以说是“字字珠玑、其言无价”，但是我们整个社会要实现在思维层面的法治、制度层面的法治和行为层面的法治，确实还有着艰难的长路要走。
三位诺奖得主对中国社会发展的忠告都无一例外地聚焦在法治建设层面，是否可以做这样的解读：其一，中国的市场化改革走到今天，遇到的瓶颈和主要挑战已经不是靠发展经济能够解决的问题了，目标指向了政治体制的改革及其对公权力的规制问题。其二，价格规律、自由竞争等经济学基本原理是中国经济改革取得成果的内在逻辑，但若缺少法律的保障，这些经济学规律在市场上就可能被来自市场外的力量所扭曲，无法推动进一步发展。其三，无论是谁，不管是穷人还是富人，都不会希望生活在一个贫富差距巨大的国家，尤其是这个差距被公众视为是不公平的。每一个社会，无论是中国还是西方，都有同样的原则，那就是：经济发展的基本动力，来自于人们可以平等地拥有财富。只要是通过努力的工作和承担风险进行的投资，那么即使是某人拥有巨大的财富也是完全正确的。人们设置社会规范，在游戏规则内获得财富，就可以获得这些财富并不被仇恨。我们所要小心的，是让收入分配在多数人认为公平的范畴内进行。[3]可见，三位经济学家所关注的已经不再是经济发展问题，而是法治在中国社会的各个层面能够在何种程度上发挥规制公共权力、保障个人权利的功能和作用。
由此，又让笔者想起开头的疑问：法治在中国究竟应该发挥怎样的作用和如何发挥作用？笔者理解的法治之于中国当下的社会而言，首先是要解决三个战略性问题：一是要不断完善对公权力的规制，二是要不断完善对市场的规制，三是要不断完善对利益的规制，笔者以为这三个方面的规制恰恰是法治建设的关键抓手、重要使命和艰巨任务。从十八届三中全会决定的高度、深度、广度和力度来看，中国正在向着全面规范政治、经济、文化和社会的方向发展，笔者乐见其成。
法治在中国的实践需要加快地方法治建设的步伐，这其中自然包括了区域法治建设、城市法治建设和乡村法治建设等，可以说，地方法治建设既是法治中国建设的题中应有之义，又是法治中国建设的逻辑延伸，也是法治中国建设的重要基础和组成部分。法治中国的实现既需要国家层面的顶层设计，也需要地方层面在法治国家建设的统一原则和宪政框架下发挥能动作用和首创精神。
城市法治研究作为地方法治或区域法治研究的一个重点领域，具有非常重要的理论与实践价值，而且城市法治的理论和实践具有法理的支撑和广阔的腹地，因此城市法治的研究一是可以放眼于法治中国的宏大背景和时代视野，二是可以导源于中国城镇化发展的战略布局和社会治理，三是可以立基于我国地方法治建设的区域性探索与实践。城市法治在法治中国的宏伟蓝图中具有枢纽性的特殊功能和作用，对上承接国家层面法治建设的战略部署，对下进行行政区域内法治建设的实践，创新法治方法和手段，总结法治经验和模式。
我国城市法治建设的巨大成效为法治中国建设奠定了坚实的基础，也为进一步推进法治中国建设创造了极为有利的条件。但在进行城市法治建设的同时也不同程度地存在着一些亟待重视和需要研究解决的问题，诸如东西部法治建设不平衡问题、法治建设自上而下与自下而上推进的不平衡问题、城乡法治建设不平衡问题、法治建设强政府弱社会问题、法治建设的碎片化问题、法治建设的部门利益制度化问题、法治建设的民意缺失问题等。
从地方、区域和城市法治建设和发展的前瞻性来看，有如下几个方面值得进行系统性研究：一是地方、区域和城市法治如何进行以现实问题为导向，进行针对性、解剖性和嵌入性的实证研究。二是地方、区域和城市法治如何以法治的意识系统、制度系统和行为系统为分析问题的框架和工具，进行法治建设的系统化的结构性研究。三是地方、区域和城市法治如何在凸显其规制公共权力、保障公民权利、调整利益关系、促进社会治理、完善基层自治等方面进行功能性和导向性研究。四是地方、区域和城市法治如何对中央与地方、省际与区际、省级行政区域内各城市之间的行政关系、权力关系、利益关系、协议关系等的法治化进行研究。五是地方、区域和城市法治对如何将公众参与引入法治建设的全过程，以形成法治建设自下而上地推进机制进行研究。六是地方、区域和城市法治如何对法治成效有一套能够体现以群众满意度为依归的公众评价体系，以及国家层面对基层法治建设绩效的评价体系进行研究。这些研究的未来取向也正是笔者今后需要继续努力研究的内容。
如果从提高自身研究水平和能力的要求而言，地方、区域和城市法治的未来研究还应该有所创新：一是研究问题要有所创新，亟待对地方、区域和城市法治建设进行系统性和整体性研究，这在我国目前的学术界和实务界很少有人对此进行过研究，出现了案例研究较多，系统化的基础性和综合性研究很少的困局。二是研究方法要有所创新，应该将社会学的调查分析方法引入法治研究领域，将案例样本分析与民意调查分析相结合，凸显出问题研究的实证性、客观性和真实性。三是研究角度要有所创新，能够从系统论研究的视域对地方、区域和城市法治建设进行总体结构和纵横向结构的构建性研究，弥补以往对法治建设碎片化和案例化研究的局限和不足。四是研究领域要有所创新，地方、区域和城市法治建设应该进行纵横向关系法治化构建，而不仅仅是着眼于地方与中央纵向关系的法治化，还需要进行省际、区际、城际等横向关系的法治化研究。
城市法治建设涵盖的内容和范围极其驳杂与广泛，绝不是这一本小书所能尽述的，可以说，城市法治建设是一个庞大而具有纵横向关系的系统工程。这本书的书名为《城市法治建设的法理与实证》，它既不是一本教科书，有完整的章节目及严密的内外在逻辑结构和概念证成；也不是一本纯学理性的研究专著，有自为的学术体系和分析架构。这是一本试图以法理基础为分析工具，以城市法治实践为分析样本，以城市民意回应为分析基础的实然性描述与应然性构建相结合的研究成果。
本书共有五章，均围绕城市法治建设这一主题展开专题研究，内容分别有：城市治理法治化、城市政府重大行政决策评估法治化、城市法治文化街区创建、城市法治建设公民参与以及城市社会管理法治化五个专章，相互之间具有内在的逻辑关联，并且都归统在城市法治建设这一主题之下。这些专题研究虽然不是城市法治研究的全部内容，但它的每一个专题研究试图回答三个方面的问题，即是什么的问题、做什么的问题和如何做的问题，并试图对城市法治建设的未来发展进行不同维度或视角的理性勾勒。
第一章是城市治理法治化问题的研究。该章由三部分构成：城市治理法治的逻辑理路与系统结构、城市治理法治的域外经验与本土实践、城市治理法治的价值重塑与完善路径。该部分研究试图从城市管理向城市治理的转型切入，探讨构建运用法治思维、法治规则和法治方法处理和解决城市治理问题的理论逻辑和实践路径。在城市治理和城市治理法治的理论证成基础上，概述和总结了国内外城市治理法治化的经验和实践，提出了城市治理法治的四大战略回应和五大实现路径。四大战略回应为：用法治思维分析城市治理的现状与问题，用法治规则保障城市治理的私权与公权，用法治方式解决城市治理的矛盾与诉求，用法治指标评价城市治理的效能与成果。五大实现路径为：一是从物本向人本转型，完善城市治理法治的能动机制；二是从官本向民本转型，完善城市治理法治的主体机制；三是从政策向法制转型，完善城市治理法治的规则机制；四是从无限向有限转型，完善城市治理法治的分担机制；五是从战术向战略转型，完善城市治理法治的统摄机制。
第二章是城市政府重大行政决策评估法治化问题的研究。该章由六个部分构成：重大行政决策法治的观点述要及其应然分析、重大行政决策评估制度的现状及其完善路径、城市环境综合治理重大行政决策的民调分析、城市环境综合治理重大行政决策的特性分析、城市环境综合治理重大行政决策的影响因素、城市环境综合治理重大行政决策的战略应对。该部分研究试图从城市环境综合治理这样一个城市治理的重大行政决策评估实践案例研究切入，梳理重大行政决策评估的制度供给现状和问题，提出了城市政府重大行政决策评估法治的完善路径。
第三章是城市法治文化街区创建问题的研究。该章由四个部分构成：城市法治文化街区创建的理论逻辑、城市法治文化街区创建的现实问题、城市法治文化街区创建的民调分析、城市法治文化街区创建的理念原则。该部分研究试图从城市区域创建法治文化街区的民意回应切入，在立足于理论分析的基础上，确立法治文化街区创建的构成要素：法治理念、文化载体、制度构建、城市设计、公共参与。归纳和总结出法治文化街区的三大功能：整合功能，强调对法治文化资源进行有效性配置和统合；服务功能，强调制度供给层面的服务和技术供给层面的服务；规范功能，强调从社会认同、外部评价、环境约束和行为矫正几个层面进行综合性引导和规范。
第四章是城市法治建设公民参与问题的研究。该章由三个部分构成：城市法治建设公民参与的权利分析、城市法治建设公民参与的民调分析、城市法治建设公民参与的实现路径。该部分研究试图在立足于对公民参与权利的法定性和正当性进行理论逻辑层面的证成基础上，再从城市法治建设公民参与的民意诉求和需要的回应切入，构建城市法治建设公民参与的实现路径，包括了公民参与的思维理念、公民参与的制度供给、公民参与的信息供给、公民参与的环境供给和公民参与的评价机制。
第五章是城市社会管理法治化问题的研究。社会管理法治是社会治理的一个重要组成部分，该章由五个部分构成：城市社会管理法治的结构系统与实践原则、城市社会管理法治的社会背景与制度检视、城市社会管理法治的区域发展与运作模式、城市社会管理法治的绩效评价与基本路径、城市社会管理法治的战略构建与实践进路。该部分研究试图以从社会治理的宏观层面切入，运用法理分析工具对社会管理法治的结构系统和实践原则进行论证，并综合梳理国家和地方及其城市社会管理的制度供给状况，同时以城市社会管理法治区域发展模式概括为参照样本，创建了七大社会管理法治的绩效评价系统：法治理念绩效评价、法制体系绩效评价、行政法治绩效评价、民权法治绩效评价、参与法治绩效评价、司法法治绩效评价和监督法治绩效评价。并构建了八大社会管理法治的实践路径：民生保障法治、重大决策法治、信息公开法治、公众参与法治、公共安全法治、矛盾化解法治、网络社会法治和社会组织法治。
当手头这部书稿完成并付梓之后，这一研究也就告一段落，但确实很有必要再回过头来对这一研究成果进行一个理性的审视和逻辑的梳理：一是为了给有兴趣进行地方、区域和城市法治问题研究的同仁提供一个具有个性化研究的视角；二是能够为地方、区域和城市法治建设提供一个理性的和实证的支持；三是能够为自己后续性研究提供一个阶段性的思维脉络；四是也能够为这一主题的进一步深化研究提供一个逻辑发展的理路。
这本小书肯定存在着诸多的不足和瑕疵，但如果研究的内容和观点能够给有兴趣进行城市法治研究与实践的理论工作者和实践工作者带来裨益的话，那就善莫大焉！
[1]［法］托克维尔：《论美国的民主》﹙上卷﹚，商务印书馆1988年版，第310页。
[2]叶竹盛：《法治与改革，谁是笼中之鸟》，《南风窗》2013年第24期。
[3]《诺奖得主席勒对中国的六大忠告》﹙http://www.yokamen.cn/people/events/2013/1015137842_ 3.shtml﹚。