第二节　英国的城市化与产业化

英国是世界上最先完成城市化和产业化的国家，在发展模式上经过了一个由自由放任到政府干预的过程。20世纪以前，英国主流政治文化的基本信条都是“管事最少的政府就是最好的政府”。[35]因此，当时英国的城市化进程完全是在产业化的引导下进行的，而产业化则是在资源和市场等经济因素的综合作用下自然发展的。直到第二次世界大战之后，英国政府才开始调整观念，对国家的城市化和产业化进程进行人为的规划与管理。由英国的这个转变过程可以看出，随着现代经济与社会发展的日趋复杂化，政府的合理介入与干预是不可避免的，是国家经济与社会健康发展的重要保证。

一　英国城市化与产业化的进程与发展模式

1.英国的城市化进程

英国的城市化进程发端于18世纪中叶。18世纪早期，英国的城市人口约占总人口的20%—25%，到1801年就已经增加到33%。1800年，伦敦的人口达到100万人，成为当时世界上人口最多的城市。1851年，英国已有580多座城镇，城镇人口达到总人口的54%。19世纪晚期，英国70%的人口都已经居住在城市中，成为世界上第一个实现城市化的国家。从历史上看，英国的城市化进程是在工业革命的拉动下实现的，城市化是产业化的一个结果，大量人口涌入城市的主要原因是寻找工作。这段时期的英国城市主要是围绕着资源和市场等因素自然地发展起来的，各个城市在产业结构和经济功能上各具特色，在形成曼彻斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、里兹等工商业中心城市的同时，出现了一批分别以纺织、工矿、港口、海滨、交通枢纽和商业为主要功能的中小型城市，城市群和城市带出现端倪。

“二战”结束以前，英国政府对城市化进程基本持不干预的态度，使得英国在城市化的过程中出现过不少问题。

第一，很多英国城市都是围绕着某种产业发展起来的，那么该产业的衰落就会损害城市的存在基础，导致大量居民流出，形成“破败市镇”。20世纪20—30年代，英国的煤炭、纺织和造船工业日益衰落，致使100多万人流出以上述工业为支柱产业的北方城镇，涌入大伦敦地区和英格兰南部新兴城市寻找工作，达勒姆—诺萨伯兰地区、苏格兰中部低地、泰恩塞德、默西塞德、西约克郡和南威尔士地区的很多老工业化城镇的发展陷入停滞。

第二，由于缺乏必要的规划和疏导，英国城市化过程中出现了人口分布严重失衡，多数人口集中在少数大城市的情况。目前，英国人口80%以上都集中在英格兰地区的几个大城市中，加剧了人们在就业、交通、住房等方面的困难，对人们的生活质量产生了消极影响。

第三，很多英国城市在形成过程中缺乏规划，存在街道狭窄、住房拥挤、公共设施布局不合理的情况。实际上，从19世纪中期开始，英国的地方政府已经开始广泛地介入城市街道改造、公共设施建设和住房管理等事务。1866年，格拉斯哥市政府通过法案，对市中心约88英亩范围内的区域进行重新规划，拆除杂乱无章的建筑物和私搭乱建的贫民窟，对街道进行新建和扩建，建设了公园绿地等公共活动空间。为缓解居民住宅狭窄的问题，利物浦市政府从19世纪40年代就出台了条例，对居民的住宅建筑提出了一些基本要求。[36]但从效果上看，这种先放任自流然后治理改造的模式存在很多缺陷，成本高昂、成效有限。

“二战”结束后，英国政府启动了国家投资的“新城(new towns)开发运动”，标志着该国城市化进程进入了新的阶段。1945年，英国中央政府依据“新城法”拨款建立了“新城开发公司”，负责在全国范围内建立新的城市。开发公司的资金完全来自中央政府，通过中央统一基金提供预付款项，通过城市设施租售分期偿还。1940年，阿伯克比(Patrick Abercrombie)完成了一个大伦敦规划，主导思想是有计划地在伦敦周围开发新城，分散人口、工业和就业，缓解城市中心区的压力。在新城开发公司的规划和开发下，1946年在伦敦北部40公里处建造了第一个新城斯戴藩(Stevenage)，人口规模10万人。按照这种思路，到20世纪70年代中期，英国已经先后建立了33个新城，其中11个分散在伦敦外围129公里周长范围内。11个新城的总人口为180万人，迁入2009个新的工业企业或其他性质的公司，这些公司、企业提供了18.8万个就业岗位。由于经过精心的设计，每个新城都有完善的基础设施，包括水、电、气、道路、公共交通等。与70年代前建立的新城比较，20世纪90年代的大型新城除了像原有的新城一样拥有完善的、基本的公共和社会基础设施之外，还增加了更完善的生活服务设施和文化娱乐设施。据统计，90年代初英国的城市人口为全国人口的90%，其中的23%是居住在政府规划和建设的各种不同规模的新城里。[37]

1979年撒切尔夫人上台后，认为新城开发运动有国家过度干预之嫌，在第三期开发项目尚未完成的情况下终止了这个运动。1990年，新城开发公司解散，善后事宜移交“英格兰工业房地产公司”。[38]目前，英国由政府出资的新城开发建设运动已经基本终止，只是在一些私营机构建设的“花园郊区”或者新居住区项目中还能看到一点新城的影子。新城建设终止的原因除了意识形态因素的影响，与社会需求的下降也有关系。经过几十年的开发，英国的城市布局已有明显改善，人口密度分布基本趋于合理。目前，虽然英国的人口密度比我国高得多，但城市人口密度却比我国要小得多。有人以北京和伦敦为例进行了比较:2004年北京朝阳区等四个旧城区的人口密度高达24862人，而位于伦敦西区的卡姆登区等6个旧城区的人口密度仅为9297人，北京的人口密度是伦敦的2.7倍;但论及外城区的人口密度，北京仅为279人，伦敦则多达3582人，北京只有伦敦的7.8%。[39]

2.英国的产业化进程

英国是世界上第一个完成产业化进程的国家。从18世纪中期工业革命开始，19世纪40年代基本结束。[40]17世纪初期，英国还是一个小农经济占主导地位的国家，2/3的英格兰和威尔士家庭的主要收入还来自农业生产。至1811年这类家庭下降到1/3，1831下降到1/4，到1851年就只有1/5了。到1890年，英国的产业化进程基本完成。

由于率先进入工业化时代，当时的英国在世界贸易中迅速确立了优势地位，以至于人们把19世纪称为“英国世纪”。据统计，1740—1770年间，英国的工业品出口增加了3/4，商品结构从毛纺织品扩展到多样化的制造业产品，市场扩展到美洲、非洲、印度和远东地区。1850年，世界上60.2%的煤、50.9%的铁、46.1%的棉花都是由英国生产的，使英国因此获得了“世界工厂”的美誉。但是很快，美洲和欧洲国家就先后启动了工业化进程，由于英国的主要工业力量集中在纺织、煤炭和钢铁等几个传统产业中，设备老化、技术陈旧，新兴工业部门发展相对迟缓，在世界竞争中的优势逐渐减少。到19世纪80年代，美国的工业产值已经超过了英国。[41]经过两次世界大战的沉重打击，英国工业在世界制成品市场上的领先位置已经丧失殆尽。

20世纪60—70年代，英国政府有意识地组织了产业结构调整进程，英国贸易部、投资发展署、企业发展局等职能部门都发挥了重要作用。在产业结构调整的过程中，英国首先在钢铁、石油、天然气等传统产业中加快进行技术改造。以钢铁制造业为例，1966年英国政府把该行业的90%收归国有，次年便开始了一项投资30亿英镑进行现代化改造的10年计划。在这期间，新的科研成果不断应用于冶炼与轧制、设计与生产、管理与营销等方面。新技术的应用，极大地提高了劳动生产率，到1980年，该行业就业人数从国有化时的26.8万减少到13万，但生产效率却超过了任何欧洲国家。到1988年英国钢铁业再次私有化时，就业人员已经减少到5万，但生产效率和产品质量却仍居世界领先水平。在改造传统工业的同时，战后英国把产业结构调整的重点放在发展新兴产业方面，在伦敦东部、曼彻斯特、格拉斯哥等老工业化地区建立了一批电子信息、计算机、生物工程、光电子等高新技术企业。到目前为止，这些城市以及苏格兰地区已经形成了以高新技术、金融服务为主的产业结构。

经过半个世纪的调整，英国传统产业在提供就业机会和占GDP比重方面不断下降，就业人数已经从1945年的80%下降到目前的20%左右。曾经以制造业为经济支撑的曼彻斯特，其制造业在GDP中的比重由调整初期的60%下降到目前的17%，IT制造业已上升到10%以上。据统计，目前在英国2790万的就业人口中，产业工人仅为350万，所占比例为12.5%，降到英国19世纪中叶完成早期工业革命以来历史最低水平。同时，英国新兴产业的产值却在不断增长。以苏格兰为例，2003年该地区IT产业年营业额已达20亿英镑，其中软件产业为15亿英镑。其PC产量占全欧洲的28%，占全世界的7%以上，工作站产量占全欧洲的近80%，自动柜员机产量占全欧洲的65%，笔记本电脑产量占全欧洲的29%。

进入21世纪之后，英国的“创意产业”在欧洲国家中是发展最快的，表演艺术、电影电视、出版、艺术品及古董市场、音乐、建筑、广告、数码娱乐、电脑软件开发、动画制作、时装及产品设计等行业在其国民经济中的地位日益重要。10年来，英国整体经济增长70%，而创意产业增长93%，显示了英国经济从“制造型”向“创意型”的转变。以增加值计算，软件自2002年取代服装成为英国最大的创意产业。2000年，英国的创意产业增加值已超过500亿英镑，占国内生产总值的7.9%，年增长率是其他产业的3倍，达到9%;提供岗位115万个，占总就业人数的4.1%。2001年，根据英国文化媒体体育部发表的《创意产业专题报告》，当年英国创意产业的产值约为1125亿英磅，占GDP的5%，成为英国仅次于金融服务业的第二大产业，在“部际商业注册机构”注册的创意产业行业公司达到122000家。[42]

在产业结构调整的过程中，英国的面貌发生了重要的变化。例如，伦敦历史上曾经是英国重要的工业城市，“二战”前夕工业总产值约占全国的1/4，在1945—1968年工业最为鼎盛时期，全市有3270家工厂。此后，伦敦加快了工业改造和外迁的步伐。20世纪70年代后，伴随着英国大规模工业改造进程的开始，伦敦城内的许多工厂关闭或外迁，逐步建立了以金融业、信息产业和旅游业为主的产业结构。随着工厂迁出和大量新建绿地，伦敦由于污染严重而戴上的“雾都”的帽子也随之被摘掉。目前，伦敦在“创意产业”发展方面再度领先。2003年，英国首相战略小组指出，用就业和产出衡量，伦敦创意产业对经济发展的重要性已经超过了金融业，一年中伦敦的境内外游客仅在艺术文化方面的花费超过了60亿英镑。

3.英国城市化与工业化的发展模式

英国是世界上最典型的“先发型”资本主义国家，其城市化和工业化的发展经历了一个由“自由放任”到政府干预的历史过程。“二战”以前的英国是典型的盎格鲁—撒克逊模式的自由放任资本主义模式，政府只充当“守夜人”的角色，对经济发展的干预度很低。“二战”结束后，凯恩斯主义在很长时期里成为英国主要政党的共识，实行了企业国有化、经济宏观调控和充分就业等一系列政策，被人们称为“粉红色的社会主义”国家。20世纪80年代以后，英国进行了新自由主义性质的改革，措施包括国有企业私有化、减少干预经济、削减国家福利等。但是，这些改革并没有使英国退回到战前的自由放任状态，而是完成了一个“螺旋式上升”的发展过程，在政府管理和经济自由之间达到了新的平衡。1997年布莱尔的工党政府上台后，提出了建设“新英国”的口号，表示“在新千年里，政府的使命是实现国家的现代化和复兴，这是第二次现代化和城市化”。

作为最早实现城市化的国家，英国率先完成了两次城市化的进程，其发展模式在发达国家中颇具典型意义。在第一次城市化的过程中，英国在中世纪形成的城市迅速向周边农村和小城镇扩张，由中等城市膨胀为大城市和特大城市。“二战”结束后启动的“第二次城市化”进程则是对第一次城市化膨胀状态的“消肿”，大量企业和居民逐渐向城市郊区和小城镇迁移，小城市重新增多，城市布局重新走向均衡。这个转变过程可以追溯到战后英国的郊区新城开发运动。它的形成过程与土地富裕国家的郊区城市不同，完全是在政府的规划下，由政府拨款的新城开发公司联合私有企业，在专业规划的指导下建立起来的。英国的新城开发避免了一些传统都市的弊端，但也面临很多问题，由于缺乏持续的投资，不少新城在50年后的今天已经显现出衰败的迹象，住房和城市基础设施老化、住宅密度过大且缺少配套的公共设施，在城市中形成了一些高失业率、高犯罪率衰败地区。[43]

布莱尔工党政府重提“第二次城市化”的概念，具体政策则有很大变化。按照他的理念，政府主要不应该作为投资者和建设者介入新兴城市开发，而应该用政策手段引导和促进城市周边地区的发展，通过持续的基础设施开发，让高速火车、电子商务、远程教育、科技协作、远程医疗等以往无法想象的技术进步推动城市周边地区的发展。2007年布朗上台后，承诺在未来三年内斥资100亿英镑，建造针对低收入人群的“社会住房”。这些工程将遵循环保原则，实行严格的建筑标准以使二氧化碳排放量达到最低。同时，布朗政府还准备在一些废弃或闲置的“褐色地带”新建住房，在保护大城市郊区生态环境的同时切实解决中低收入者的住房困难。从历史发展的角度看，布朗的这种举措可以被理解为英国第二次城市化的一种新的发展趋势。

和城市化一样，英国的工业化进程也经历了一个由“自由放任”到“政府干预”的螺旋式上升的过程。历史上，英国政府强调不用行政手段干预工业化的发展。但是，工业化是一个经济组织变革、技术变革和工业结构变革同时发生的过程，没有坚实的政治保证是无法顺利进行的。事实上，英国政府在工业化早期实行的“自由放任”政策绝不是“放任自流”政策。恰恰相反，当时的英国政府通过圈地运动、解散修道院等政治手段为工业化进程创造了基本条件。16世纪中期开始的圈地运动持续到19世纪初期，1761—1792年，约有50万英亩土地根据议会法令被圈占;拿破仑战争期间，又有100万英亩土地被圈占。18世纪50年代，英国“政府改革了金融制度，从而成为经济社会中最有信誉的借方”。[44]通过政府主导的殖民贸易，英国的工业化获得了大量的资金支持。18世纪中期，英国议会批准建立“运河股份公司”，作为担保人向社会融资建造公共基础设施，为工业化的发展创造了必要的环境。更加重要的是，在整个英国工业革命期间，英国政府对维护本国的技术优势给予了高度的重视，曾多次立法禁止英国和欧洲之间进行技术交流。[45]

“二战”结束后，英国在战后重建过程中实行了大规模的国有化，对银行、交通、钢铁、能源等涉及国家经济命脉的行业实行国家控股或参股，甚至连续提出了国家经济发展的计划。20世纪80年代后，撒切尔夫人领导的保守党政府进行了“新自由主义”性质的改革，将多数国有企业重新私有化、减少国家对经济的干预、充分发挥市场机制的作用，试图让市场这只“看不见的手”去淘汰没有竞争力的产业和企业。布莱尔上台后，在保持撒切尔改革成果的前提下着力改变政府在经济发展过程中的作用，试图在更高的层面上引导国家工业经济发展的方向。总的看来，布莱尔政府在这方面工作的重点是通过政策导向和资金投入加快信息化进程、扶持中小企业的发展和加大教育培训投入，从而在产业基础、产业格局和人才培养三个方面为国家的工业发展注入了新的活力。

第一，布莱尔政府动用公共开支努力推进新技术的普及程度，上台之后就提出了2002年要使英国成为“全球最适合电子商务发展的地点”的目标，到2001年已经兴建了1000多个信息技术培训中心，2002年实现了公共图书馆和学校全部上网，在每个社区都建立了公共互联网服务站，以确保每个人都不被排除在这类信息技术之外。

第二，布莱尔政府着力扶持新兴的中小企业，使其与大企业实现在产业结构上的优势互补。他认为，大公司的生存能力和抗御风险的实力较强，政府的工作重点应该是扶持中小企业(员工少于250人，年营业额低于1200万英镑)，培养这些企业的全球化观念，鼓励它们走出国门。英国政府通过提供信息咨询、争取欧盟支持、向金融机构推荐、提供政府软贷款等手段，全方位地向中小企业提供了服务。

第三，政府加大对教育的投入，努力建立高质量的终身教育培养体系，促进高等教育、职业教育和继续教育的全面发展。同时，通过教育培训促进就业、保证产业结构调整得以顺利实施。

总的看来，战后英国各级政府扶持新工业发展的手段主要不是资金投入。即使是资助高新技术企业的无偿拨款，一般也要求企业界的投入大于50%。政府的风险投资主要采取建立投资基金的方式，以吸引更多社会投资的介入。多数情况下，英国政府不作为投资人直接参与经营管理，而是拨款创立一个实体，然后委托多个机构组成董事会，由董事会任命总经理来具体负责管理。同时，英国政府还特别注意发挥中介机构在新工业发展中的作用。英国的主要城市基本上都有贸易会、商会、企业局等机构，这些机构均具有完全的独立性，政府对其不下达指令，主要以经济白皮书等方式对其进行引导。苏格兰1980年就制定并开始实施了“城市复兴计划”，苏格兰企业局只负责帮助指导企业，不制定任何产业政策和经济行为准入政策，而是强化发挥中介机构的作用，投入资金或争取欧盟支持，在老工业城市成立若干科学研究开发中心，承担提高国民素质、旧城改造及部分研究开发任务。同时，英国政府还建立了一批半官方的中介组织来发挥作用，这些组织的部分经费来自政府，战略计划由政府制定，但具体运作由社会各界代表构成的理事会任命的执行总裁负责。

值得注意的是，英国主要城市的产业结构调整，都是和城市规划、旧城改造紧密结合，统筹规划，分步实施。如伦敦东部原来是传统制造业、制衣业的基地，在英国中央政府的指导下利用欧盟的援助，大力创建小科技公司，加大员工培训的力度，统筹规划进行了产业结构调整。格拉斯哥原来是苏格兰的汽车制造、船舶制造基地，经规划，在原造船基地上建设了科技公司和通信交换中心。传统工业的更新和新兴产业的出现，使曼彻斯特这样的重工业城市在交通、通信、能源等方面都面临挑战。在解决问题的过程中，曼城政府运用了行政手段与市场手段相结合的办法，目前已建成年吞吐量达1850万人次的现代化机场，拥有大西洋至英国海底光缆周转通信枢纽，使这个老工业城市重新具备了发展的潜力。

二　英国关于人口流动的引导与控制

按照西方学术界的理解，人口流动包括地理流动(国内流动和国际流动)和行业流动(由农业到工业到服务业)两种内涵。目前，英国对国内的人口流动和迁移没有任何明文政策、规定和限制，对国际人口迁入则有准入条件和配额限制，根据国内劳动力市场的需求引入不同职业、技能和数量的人才，对低技能移民则实施比较严格的控制。

1.英国工业化时期的国内人口流动

从历史上看，英国是世界上劳动力转移起始最早、规模最大、最具代表性的国家。英国农村劳动力转移最早开始于11—12世纪，这是世界上出现的第一次农村人口向城市持续转移的浪潮。这一时期迁移的人群主要是失地农民，迁移的主要目的是为了生存，距离也比较长。在16—17世纪，英国又出现了第二次劳动力快速向城市转移的浪潮。这一时期迁移的对象主要是商人、工匠和青年女性，迁移的目的是为了更好的前途和获得丰富的生活资料，迁移的距离较短。英国劳动力流动最稳定、规模最大的时期是从18世纪下半叶的工业革命开始的。因为此前的两阶段虽然劳动力转移规模比较大，但到工业革命前的18世纪60年代，英国的农业人口仍占总人口的80%以上，而到工业革命后的19世纪中叶，英国的农业人口急剧下降到总人口的25%。总的来说，促进英国农村劳动力转移的原因，主要有以下几个方面:

第一，农村人口的持续增长。近代以来，适度的人口增长促进了英国经济的快速增长，但经济的增长反过来又加速了人口的不断增加。随着农村人口的快速增长以及英国土地长子继承制的制约，人口与土地的关系日趋紧张，许多没有继承权的贵族子女和一些佃农为了生存不得不移居他处，迁移的地方主要集中在城市和工矿区。

第二，始于15世纪的英国圈地运动，是农村劳动力转移的重要因素之一。在圈地运动中，许多农民丧失了自己的土地，失去了收入来源，在农村失去生存基础的农民不得不加入自由流动的人流。此外，圈地运动还引发了农村经济变革，如大农场的建立、农村产业结构的调整、生产技术和管理水平的提高等，进一步产生了大量的剩余劳动力。

第三，到18世纪中后期，英国机器生产开始代替手工劳动，工厂代替手工工场及家庭作坊，农业和手工业在国民经济中的比重逐年下降，从事制造业、采矿业、运输业、商业和家庭服务业等众多行业的人口逐年提高。随着生产要素和人口的集中以及工业化的继续推进，19世纪英国建立了一大批工业城市，城市中迅速发展的第二、第三产业需要大量的劳动力，为农村剩余劳动力提供广泛的就业机会。可见，英国的工业革命引起的生产方式的变革和经济结构的变化，是推动劳动力转移的决定性因素。

从政治上看，英国工业化进程中人口流动的加快与制度障碍的消除有关。在中世纪，封建领主为了确保庄园拥有足够的劳动力建立了庄园劳役制度。他们采取各种措施实行财产扣押制度、担保制度和罚金制度等把农民束缚在土地上，人为地限制了农村劳动力的转移。另外，工业革命以前及早期的一些法律(主要是《济贫法》和《定居法》)也限制了人口的流动。在农奴制、劳役制度崩溃后，特别是在工业革命以后，为了满足工业对劳动力的大量需求，政府颁布和修改了一系列的法律制度，消除了限制人口流动的制度障碍。其中，1846年颁布的《贫民迁移法(修正案)》使一些贫民不再被遣返原籍; 1865年议会通过的《联盟负担法》扩大了救济贫民的区域范围和贫民居住地范围，使限制定居地不再可能。这些约束性制度因素的消除，大大促进了劳动力的转移和英国的城市化进程。

2.战后外来移民的管理与控制

19世纪中期以后，国际移民成为英国人口流动的主要形式。最初，随着殖民地的不断扩大，英国大量相对过剩人口流向海外。据统计，从拿破仑战争结束到第一次世界大战的100年间，有2000多万英国人移居国外，其中1300万人迁往美国、400万人移居加拿大、另有150万人到澳大利亚和新西兰定居。[46]1920—1970年间，英国一直是向外移民数量最多的欧洲国家，占到同期欧洲移出人口的22%—30%。“二战”结束后，随着英帝国的瓦解，从海外殖民地流回英国的人员数量迅速增加，英国逐渐由移民净输出国转变为净输入国。但是，在很长一段时间里，英国的移民流入数量与其他欧洲国家相比并不是很多。直到20世纪90年代以后，由于欧洲大陆国家(特别是德国)的难民庇护法趋紧，而英国给予非法移民和难民政策相对宽松，流入英国的外来移民数量才开始急剧增加。

从根本上说，英国出现移民过剩的主要原因是:由于该国的工业化进程已经进入了稳定发展阶段，对于人口增长的经济需要有所降低。英国移民观察智囊机构的格林爵士说:近年来英国“增加的人口数量中有70%以上是外来移民。从公共服务与基础设施建设来看，英国人口数量增加如此迅速是无法承受的，更重要的是，移民数量巨大对英国社会的凝聚力将产生消极影响”。很多英国人认为，来自发展中国家的移民不断增加，给英国带来了一系列社会问题，包括就业压力增加、贫困问题严重、文化融合任务艰巨等。在最直接的层面上，新移民的流入加大了英国社会住房压力，迫使政府提供更多住房。英国社区与地方政府部表示，新建房屋规划中预计将有1/3的房屋提供给新移民。[47]英国地产网站最新公布的调查显示，英国房价与人口流动态势紧密相关。金融危机以前，英国房价过去10年一直在增长。根据英国国家统计局、社区与地方政府部(Department of Communities and Local Government)和土地注册处(Land Registry)公布的数据，该国人口增长和房价增长的相关性达73%。[48]换句话说，英国房价快速增长的主要原因之一就是大量移民的涌入。

为了抑制移民流入速度，英国开始执行日益严格的签证制度。由于英国与多数发达国家和地区都有免签证协议，所以这种措施实际上完全是针对发展中国家的。据英国《泰晤士报》2006年8月的报道，此前3年英国签证机关在没有正当理由的情况下，拒绝了约4.6万人的签证申请。根据英国有关机构的调查，英国对入境申请的拒签率2000年为6.5%，到2004年就上升到19%。在签证问题上，英国签证机关明显采取了歧视性态度，很多人遭拒签的原因实际上就是他们的国籍。英国签证官员经常要求来自贫困或政局动荡国家的申请人证明前来英国动机的合法性(根据英国法律，这样做是不允许的)，以不合情理的理由拒绝穷国申请人的入境申请。例如，拒绝给一名罗马尼亚妇女签证的理由是她“知道在英国生活、学习或工作的好处”。大批印度人被拒签的原因是，他们的生活水准即便以当地标准衡量仍然很低，所以他们清楚来英国生活工作可以带来经济上的益处。对于孟加拉国人，英方竟以申请人“在孟加拉国生活无望”而拒签。据统计，在加纳首都阿克拉，对学生签证的拒签率2000年为35.4%，到2004年竟然猛增到85.7%。[49]

实际上，英国严格签证制度的目的是阻止贫困、低技能人员的流入，对富有和高技能人员还是非常欢迎的。2006年8月，英国政府公布了新的移民政策构想。该政策的核心内容是对移民申请人建立分级评估制度，吸纳更多来自新欧盟成员国的劳工以填补英国国内低技术含量的职位，而对来自欧盟以外没有技能的劳工关闭移民大门。在受理签证申请的过程中，英国移民局把移民申请人分为5个等级(Tier) :第一类为高技能人士移民签证;第二类为一般技能人士工作签证;第三类为低技能工作临时签证;第四类为学生签证;第五类为短期访问签证。然后，再从四个方面对其进行评估，包括智力、经验、年龄和劳工市场需求等。对于那些在英国投资或高技术人才移民，移民局将加快他们和他们的家庭成员办理英国公民身份的速度。但相比之下，对低技术含量的劳工，新的移民政策就比较苛刻了。首先，英国将限制在英国打零工的发展中国家劳工的数量，这些劳工最多只能在英国居住1年。他们的家人也不能随同来英国。他们的工资必须是在确定他们离开英国后，才会支付到他们的银行账号中，以彻底消除他们滞留在英国的可能性。

三　英国的城市规划与资源利用策略

在城市化的过程中，英国社会各界逐渐认识到，由于土地资源的有限性和城市生活的复杂性，市场因素无法自发地解决城市在布局管理和持续发展方面遇到的问题。只有政府建立强有力的城市规划、土地使用、工业布局等方面的管理体系，城市化进程才可能顺利发展。这样，尽管英国在政治文化传统上非常崇尚自由市场的作用，但在城市规划方面，20世纪后的英国政府却一直处于核心地位。

1.英国的城市规划

作为世界上最早启动城市化进程的国家，英国也是最先开始进行城市规划工作的国家。由于长期奉行不干预的政策，到19世纪，英国已经开始面临城市化带来的一系列问题，如大量侵占农业用地、城市人口急剧膨胀、城市布局杂乱无章等，城市中的公共健康和社会秩序状况也日益恶化。迫于各种压力，1909年英国颁布了《住房与城市规划法》(Housing and Town Planning Act)，标志着政府全面介入城市规划工作。政府的城市规划工作很快就得到社会各界的肯定，促使英国议会先后于1919年、1925年和1932年三次发布了相关法律。[50]

介入城市规划工作之初，英国政府把重点放在城市建筑、街道、公共设施的合理布局和建设工作等方面。20世纪40年代，英国政府先后发布了巴罗(Barlow)、斯科特(Scott)、尤斯瓦特(Uthwatt)和雷斯(Reith)等四个政府调查报告，全面扩展了城市规划工作的范畴，提出了全新的理念。1940年的巴罗报告重点讨论了工业人口分布问题，强调应统筹处理产业布局、人口迁移和土地再分配，以实现工业化的合理布局。1941年的斯科特报告主要讨论了农村土地使用问题，提出了保护农业用地、鼓励城市进行高密度开发的理念。1942年的尤斯瓦特报告主要讨论了城市开发中的补偿金和改善金(compensation and betterment)问题，提出公共部门征地建设时，应该按照市场现价向土地所有者支付补偿金;但考虑到土地所有者必然乘机抬高地价，政府应酌情向这些人征收改善金，以维护其他社会成员的利益。1947年的雷斯报告提出了由政府组织，在大城市周围建设新城的想法，启动了英国历史上最大规模的政府城市规划建设项目。[51]

“二战”结束后，英国于1947年发布了新的《城乡规划法》(Town and Country Planning Act)，确立了一个完全由政府主导的土地利用规划体系，这被认为是西方国家土地规划史上重要的转折点。该法的基本原则是:地方政府是土地开发和城市规划的管理者，任何开发行为都必须得到它的许可方可进行;如果未能获规划许可就强行开发，地方政府有权进行制裁。由于确定了地方政府在城市建设中的核心地位，战后英国公共住房的设计建造、城市中贫民窟的治理、衰败的城市中心区的清理等工作全部是由地方政府主导进行的。英国政府进而提出了建设新城、土地开发国有化、控制工业布局、设计国家公园、保护宜居环境等新的土地开发理念和项目，极大地促进了英国战后初期的恢复重建工作。

但是，到了20世纪50年代，这种政府主导型体制的弊端逐渐显现出来。

第一，新城建设和城市重建工作的市场化程度不足，难以充分体现公众的愿望与要求，造成了脱离实际需要和结构不合理等问题。由于新城开发的影响，许多城市尤其是大城市出现了内城衰退的现象。致使英国政府在1976年全面停止了新城建设，把工作重点转移到内城改造方面。

第二，由于开发工作的主导权不在中央政府，而在地方政府的职能部门，后者比较容易侧重于消极的开发控制，而不是积极进行有效规划，最终影响了全国开发布局的合理性和发展速度。

为解决这些问题，1968年英国发布了新的《城乡规划法》，建立了中央政府与地方政府协作进行土地开发的政策体系，由中央政府提出结构规划(structure plan)，地方政府在其指导下提出地方规划(local plan)。此后，英国的城市规划工作基本是在这种管理框架中进行的，1991年的《城乡规划法》(Town and Country Planning Act)对地方政府的规划权进行了一些微调，加大了伦敦与其他6个大都市区政府的权力。但从城市规划的管理格局看，整体结构并没有发生根本的改变。

2.英国城市规划中的资源利用策略

20世纪90年代开始，“可持续发展”逐渐成为英国社会各界普遍接受的经济与社会发展的基本理念。这种理念很快就反映到城市规划工作中来。2000年，英国环境部发表一份白皮书，正式提出了“城市复兴”(urban renaissance)的概念。[52]白皮书指出，由于英国文化对于乡村生活的推崇和对于城市生活的片面批判，战后历届政府始终把控制大城市的发展作为城市政策的基点。这种城市规划的思路推动了城市周边地区的迅速发展，但也带来了土地和能源方面的浪费。更加重要的是，由于大量人口向郊区流动，城市内部资源浪费严重。据白皮书估计，当时英国城市中大约有将近5.8万公顷已使用的土地是空置的和被弃置的。另有报告指出，当时仅英格兰地区的城市中就有70万幢住房是无人居住的，其中25万幢已经空置了一年以上。白皮书指出，英国长期以来形成的蔓延式城市发展模式在环境上是不可持续的，必须立即开始运用税收和财政政策来鼓励开发弃置的土地(brownland)。据估计，当时在英格兰地区已有5万至20万公顷的土地受到污染。白皮书建议通过降低税收来鼓励污染清理工作，鼓励运用新技术进行土地修复。[53]

2004年，英国颁布了《规划和强制性收购法》[54]，对城市规划的体系和目标进行了重大调整。在管理体制方面，该法重新设定了国家、区域和地方三个层次的责任。在国家层次上，政府负责制定有关规划方面的国家政策和系统运作的总体原则，发布中央政府的“规划政策陈述”(PPS)和“规划政策指引”(PPG)。同时，该法要求各地区级政府制定“区域空间战略”(RSS:Regional Spatial Strategy)，明确该区域内重点发展地区和10—15年内土地利用方案。地方层次提出“地方发展文本”，具体落实中央和地区政府的理念和规划。在开发模式方面，更加强调私营部门和社会公众的广泛参与。在开发理念上，更加强调可持续发展的原则。2005年，英国政府副首相办公室(ODPM)[55]根据该法发布了指导性文件，要求各级政府以可持续发展为核心，广泛征求社会各界的意见，提出切实可行的地方性政策框架和行动策略。在这个过程中，要对“区域空间战略”和“地方发展文本”进行“可持续性评估”。文件要求各级政府在城市规划与开发过程中，要综合考虑社会公平和就业增长、气候变化和能源使用、生物多样性和地方性保护以及社区发展和个人福利等问题，实现人与人之间、人与自然之间的和谐相处和城市经济与社会的可持续发展。

在中央政府的反复强调和统一管理下，目前英国各城市在进行城市规划和开发建设时都把可持续发展放在核心位置。在规划立项的过程中，在土地与建筑的重新利用、减少噪声和空气污染、改善城市微气候、提高公共交通的覆盖面和舒适性以及保护自然环境和生物多样性等方面提出了具体的“可持续设计标准”和指导方针。在城市设计方面，英国学者提出了建设“紧凑城市”(Compact City)的概念，倡导在城市规划中以公共交通、步行和自行车为主要出行方式，合理提高建筑密度，在城市中心区实现公交化、步行化、集约化，建立结构紧凑型的城市。与此同时，他们还提出了城市“内填式发展”(infill development)的概念，强调在城市已开发地区合理提高空间的利用率，在建筑重建、郊区建设的过程中实现可用空间的“巧增长”(smart growth)。[56]此外，英国在城市可持续发展方面还推出了一些实验性示范项目。伦敦南部伯丁顿地区2002年完成的“零能”项目(BedZED)[57]，通过场地规划、绿色交通、节能设计、太阳能收集、生物能发电、热交换器以及热电一体化设备的使用，基本上实现了建设项目的能源自给和无污染排放，建立了英国第一个“零能耗、零排放”的社区，于2003年获英国皇家建筑学会(RABA)一等奖。伦敦格林威治的“千年村”项目(Greenwich Millennium Village)和伦敦东区的2012年奥林匹克中心规划也在推进实施可持续发展方面进行了有益的探索。