第一章 农村公共产品供给的集体行动性质

第一节 农村公共产品供给研究的论题界定

改革开放以来，“三农”问题日益成为中国社会发展的焦点问题。从1982年到2010年中共中央总共下发了12个一号文件，其中2005年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出要统筹城乡区域发展，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设。2006年一号文件指出要扩大公共财政覆盖农村的范围，要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村，加强饮水安全、农田水利、乡村道路、农村能源等基础设施建设，加快教育、卫生等公共事业发展。2008年十七届三中全会提出要加强农村基础设施和环境建设：1.农村饮水安全工程建设，五年内解决农村饮水安全问题；2.加强农村公路建设——客运网络；3.推进农村能源建设。电网、清洁能源；4.实施农村清洁工程，加快改水、改厨、改厕、改圈，开展垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件和人居环境；5.推进广电网、电信网、互联网“三网融合”；6.发展农村邮政服务；7.健全农村公共设施维护机制，提高综合利用效能。可以看出，加强农村公共产品提供成为解决三农问题的一个主要思路。显然，农村公共基础设施对于支撑农村经济、社会、文化发展以及改善农民生产生活环境有着重要意义。基础设施的普及性决定了经济机会的分布状况，更加平等地获取基础设施的机会不仅有助于经济机会平等，往往也是经济增长的条件。

农村公共基础设施在更一般的意义上被称为农村公共产品。公共产品（Public goods）一般是相对于私人物品（Private goods）而言的。按照萨缪尔森发展的经典定义，他从公共产品的两大特征出发，将公共产品定义为“在消费上同时具有非排他性和非竞争性的产品”。农村公共产品是指农村社会农民生产、生活所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。这里的农村公共产品主要是根据受益对象和受益范围来界定的，而不是生产主体。有些公共产品虽然是由国家或者国际组织提供的，但主要是为农村地区居民服务的，例如乡村道路、自来水工程等，依然符合农村公共产品的范畴。

农村公共产品可以分为经济性和社会性两大类：经济性公共产品包括向农村提供基础物质或服务，以促进农村经济增长，提高生产力和增进社会福利的部门及设施，如电力、交通、水利等；社会性公共产品是向农村提供无形产品或服务，对提高劳动力素质，推动社会进步具有积极作用的部门和设施，如科技、教育、卫生部门及设施等。同时，以公共性的不同程度为标准，又可以将农村的公共产品进行分类^[1]。

公共性为标准的农村公共基础设施分类

（1）纯公共物品农村公共基础设施，包括农村道路、大型水利灌溉、生态环保设施等。这类设施由于存在消费上的非竞争性和非排他性，以及效用不可分性和消费上较强的搭便车倾向，使供给成本难以通过收费补偿，无法运用市场供求和价格机制实现其供求均衡，市场供给失去了前提和基础。因此，应当由政府通过不同于市场机制的需求显示偏好和税收补偿向农村强制性提供。

（2）公共资源类农村公共基础设施。这类设施一般无排他性或弱排他性，但有竞争性，包括奥斯特罗姆列举的渔场、地下水流域与水体资源、牧区、森林、灌溉水渠等“公共池塘物品 ”，消费上可能存在过度使用即“拥挤效应 ”问题。一般通过政府供给，或利用市场或自愿供给，但需要政府规制以缓解竞争性压力。

（3）排他的农村公共基础设施，即不具有竞争性但有排他性或排他成本很低的设施，通常存在能够收费的排他技术，允许付费消费并排除不付费者进入，是俱乐部物品的一种。政府免费供给可能会引致过度消费而大大增加拥挤成本，可以采用付费消费的供给方式。但这类设施一般具有自然垄断性和边际成本下降的趋势，完全由市场供给往往达不到效率水平。一般由政府所有的公有企业提供，实行收费消费以补偿其成本。农民自治组织自愿合作供给也是一种较好的选择。

（4）拥挤的农村公共基础设施，它们具有非排他性和非竞争性，但当消费达到某一水平即拥挤点后就会有竞争性，这也是俱乐部物品的一种。在出现拥挤效应之前，增加一个消费者消费的边际成本为零，但在拥挤点之后，增加一个消费者的边际成本大于零，因此其供给必须进行排他性安排。由于其非排他性和非竞争性，完全由市场供给会造成供给量过低，导致效率和社会福利损失。因此一般选择政府供给或自愿供给，并考虑排他性安排，通过收费来维持其供给。

本书在吸收其他研究者的研究成果的基础上，将农村公共产品分为生活性公共产品、生产性公共产品两大类。当然，有些公共产品既是生活性的又是生产性的，在后面的研究中将详细论述。

解决农村公共产品的供给问题，第一要加大供给力度、增加资金投入，第二要提高公共产品的供给效率、让既定投入既定数量的公共产品能更好地满足农民的需求。新农村建设启动以来，投向农村公共产品建设的资金日趋增多，如何用好这些资金，让这些资金发挥更大的作用，更加有效地促进农村农业的发展水平、改善提高农民的生产生活条件，是新农村建设过程中有待解决的重大问题。这一问题的实质就是如何提高公共产品的供给效率。本书首先将对公共产品的供给效率进行理论解释，然后运用五个镇的数据对公共产品供给效率的影响因素进行实证分析，进而探讨提高公共产品供给效率的可能路径。

国内关于公共产品投资效率的实证研究尚不太多。叶敬忠对我国东部、南部、西部和北部4个地区的农民和村干部对新农村建设的理解与需求进行了深入细致的调查研究；李剑阁课题组就新农村建设现状调查了全国2749个村庄，通过调查分析认为农村基础设施与公共服务的现状和需求令人担忧；樊宝洪通过实证研究了农村公共产品影响因素以及税费改革对农村公共产品供给的影响，认为农村公共产品供给必须改革乡镇财政体制；石洪斌的调查表明村民自治有利于改进农民的公共产品需求表达，促进农村公共产品供给效率的提高；刘义强的研究指出应建立需求导向的公共产品供给制度的结构性安排；李燕凌分析了影响农民公共产品需求满意度的影响因素。就农村公共产品这一领域而言，目前已有的研究尚有所不足：其一，理论研究过多，实证研究过少；其二，农村公共产品供给研究过多，需求研究过少；其三，公共产品供给效率概念模糊，理论界定混乱；其四，理论和实证相结合的研究甚少，建立在严密的理论基础和客观的实证数据基础上的综合研究是我国农村公共产品投资效率研究中的薄弱环节。

本项研究试图弥补已有相关研究的不足，通过采用规范意义上的效率定义，研究公共治理绩效与农村公共产品供给效率之间的关系。根据前文所述的理论逻辑，本书的理论假设是：能有效地满足村民的需求、在村民中达成了更大范围同意的公共产品的供给方案是有效率的；在农村，村民自治要求村庄里的公共事务要尽可能地在全体村民中进行协商讨论，村民治理的有效性越高，则可以认为效率的实现程度越高。我们采用农民对农村公共产品满意度来衡量农村公共产品的供给效率的实现程度，用“村委会选举民主程度”、“对村干部工作满意度”、“干群关系”、“公共事务参与机会”、“村财政了解程度”、“村财政公开度”等指标来刻画村民治理的有效性程度，通过两者之间相关性的讨论来探讨影响公共产品供给效率的因素。本项研究将采用实证研究和理论研究相结合的方法。首先，梳理关于公共产品供给和需求理论、激励机制理论、社会选择理论以及协商民主理论等诸多学术流派和观点，抽离出关于公共产品供给效率的最新理论成果。其次，通过实证的问卷调查法，收集浙江、吉林、四川和湖北四省农村公共产品满意度及其治理绩效指标数据。通过描述性统计方法和两元线性回归模型分析影响农村公共产品供给效率的因素。最后，在理论分析和数据分析的基础上，借鉴发达国家的先进经验，总结归纳出适合我国国情的农村公共产品供给机制。