第三节　主要概念的界定

刘献君教授指出：概念是对事物本质属性的概括，是思维的工具，是判断推理和进行论证的基石，也是学术探索的结果。刘教授根据自己的多年研究心得还指出，对一个概念的理解是无限的，一个概念在多种解释中，应该根据自己研究的需要选取最适合自己的解释。[10]概念的清晰界定是开展研究的起点，它可以精确划定研究的边界、范围、基本内容、主要特征。如果有必要，还可以与相似的概念作一些比较分析，突出自己的特点。研究中界定的概念应该具有可操作性，一个研究应该只有一个核心概念，并在核心概念的基础上分解成若干个重要概念，这样整个研究才能得以展开，在展开的过程中不至于跑题离题偏题。本书的核心概念是“大学章程”，由于大学章程的主要功能是规范大学权力，因此本书还界定了“大学权力”这一概念。

一　大学章程

“大学章程”是个比较宽泛的概念。从学术史考察来看，通常认为大学章程起源于中世纪大学的特许状。当时教皇或王室给大学颁发的特许状（charter）和章程（parens）构成中世纪的“大宪章”（Magma Charter），赋予大学开设课程、聘请教师、制定学术标准的权利，同时授予大学师生居住权、审判权、罢课权、免税权等特权。这些特许状的形式和内容基本具有现代大学章程的特征，成为大学章程的雏形。[11]近代以来，大学章程在不同的语境中有不同的表述。表达大学章程的英语词汇有很多个，比如charter、statute、bylaw、legislation、ordinance、organic-law、rule、constitution等；在德语中是Universitt Verordnungen，我国学者现在一般翻译为“大学条例”；在法语中是Règlements de l'Université，一般翻译为汉语中的大学章程；在日本就称为“宪章”[12]。大学章程这一概念在我国经历了“舶来品”到“本土化”的语言转变，已经成为一个法律语言。比如近代中国大学一般称之为“组织大纲”、“组织规程”、“大纲”，现在台湾地区仍然沿袭民国时期的称呼，大学章程在香港一般叫“大学条例”。近几年我国大陆大学制定的章程一般都称为“章程”，出自《教育法》、《高等教育法》中“学校章程”的叫法，成为一个法律语言。通过对相关文献的阅读，本书认为“学校章程”作为我国教育法律法规中的一个术语已经存在了近20年了，但对大学章程这一概念的具体内涵至今仍是不够清晰。一个完整意义上的大学章程应该包括charter（特许状）、statue（大学法令）和bylaw（董事会规则），如《牛津大学章程》。但很多大学的bylaw单独设立，如明尼苏达大学章程，这也就是很多人说的西方大学章程可以分为单一型和混合型两种。目前我国无论是理论界还是实践中的大学章程主要指中国大学的statue（大学管理规则），忽视中国大学的charter（办学许可证）和bylaw（作为最高权力机构的党委会的议事规则）。中国语境中的中西方大学章程概念差异见图1—1，我国学者对大学章程的理解主要有以下几种：

图1—1　中国语境中的中西方大学章程概念范围差异比较

大学章程是大学管理制度。目前能检索到的文献中，唐朝纪等人认为学校章程“即保证学校工作正常进行而制定的学校管理制度，又叫学校规章制度，它是以条文形式对学校师生员工应该遵守的共同规范和共同行为准则做出的规定”[13]。根据他们对学校章程的理解，可以推断出大学章程就是大学管理制度。这种理解显然是不符合实际情况的，最大的问题是把章程与一般规章制度混为一谈，没有凸出章程的“宪章”地位。

大学章程是大学自律性基本文件。目前文献反映出来我国最早对学校章程进行系统研究的是中国人民大学教育学院陈立鹏博士，他在20世纪末出版的学校章程方面第一本专著中指出：学校章程是指为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题做出全面规范而形成的自律性基本文件，是学校自主管理、自律及政府监督管理的基本依据。[14]持这种观点的还有王国文、王大敏[15]等人，与该观点比较接近的还有蒋超[16]、米俊魁[17]。以他们的观点来推断，大学章程就是大学依据教育法律，为了自主管理、接受政府监督，就大学重大和基本问题作出全面规范的自律性文件或规范性文件。这样的理解虽然比“大学章程就是大学管理制度”的理解更进了一步，指出了大学章程的地位不同于一般的管理制度，但还没有对大学章程的制定主体、制定程序、法律效力等作出相应的界定，不能反映出大学章程内涵的全貌和本质特性。

大学章程是大学的总纲领。刘香菊和周光礼教授通过考察学术史，基于中世纪大学特许状是现代大学章程的雏形，认为大学章程是指由大学权力机构制定的、上承国家或州政府教育政策或法律法规，下启大学内部管理的具有一定法律效力的治校总纲，是大学治理的“宪章”，是大学与政府、社会交流沟通过的合法中介，又成为大学内外制度的衔接者。[18]这一观点抓住了大学章程的实质，大学章程是大学作为一个学术机构的最高纲领，还指出了大学章程的制定主体，与国家法律、大学内部规章制度的关系，以及大学章程的作用，但忽视了章程的制定程序。在此基础上，大学章程的终极意义是国家法治和高等教育法治的具体表现与本质内涵。[19]制定大学章程的目的是为了落实大学办学自主权，满足大学自主管理和依法治校的需要。[20]从我国教育法律法规来看，大学章程是大学法人成立的基本要件，具有法律规范的性质、特征和功能。[21]

本书认为，要正确把握大学章程的内涵，要从以下几个方面入手：第一，把握大学章程内涵的前提是清晰界定大学的法律属性。大学从中世纪拥有特权的行会组织发展到今天，已经不仅仅是一个“人才培养和学术研究的机构”。近代以来，大学逐渐从社会边缘走向社会中心，特别是第二次世界大战后大学已经成为名副其实的“社会轴心机构”，不仅要进行人才培养和科学研究，服务社会的功能也愈加凸显，大学还是一个公共组织，行使一定的公共权力。第二，大学章程是大学获得合法身份的必备条件，具有立法效力和法律效力。大学章程一经颁布施行，对大学内部成员具有约束力，对大学外部的政府和社会也具有约束力，政府和社会介入大学内部事务必须符合大学章程的规定。第三，大学章程上承国家法律法规，下启大学内部各项规章适度，是大学的最高纲领，大学的“宪法”。因此，大学章程的制定主体必须是大学的“立法机构”，即大学的最高权力机构；大学章程的法律效力等级位于国家法律法规[22]之下、大学内部规则之上。第四，在法治时代，由于大学从一个自治主体演化成一个公共组织，大学章程应该体现“正义”、“自由”和“秩序”等法律价值[23]。

基于上述分析，本书中的大学章程是指大学最高权力机构，依据国家法律法规、尊重大学组织特性、遵守行政法规制定程序，制定出来的上承国家法律法规下启内部各项规章制度的大学最高纲领。包括5个方面的意思：一是大学章程的制定依据包括国家法律法规和大学的内在逻辑；二是大学章程的制定主体是大学最高权力机构；三是制定大学章程要遵守行政法规制定程序；四是大学章程是大学的最高纲领；五是大学章程是连接国家法律法规和内部各项规章制度的纽带，可以调整大学的外部关系，也可以调整大学的内部关系。

二　大学权力

（1）权力。大学权力这个概念由“大学”（university）和“权力”（power）构成，大学这个概念无须赘述，至于权力则是社会科学中的一个众说纷纭的概念，不同的学科有着不同的理解，而且同一学科从不同的层面也有不同看法，因此要给权力下个定义是非常困难的。罗德里克·马丁、戴维·米勒和韦农·波格丹诺夫[24]曾专门对17世纪以来著名思想家关于权力的定义及其纷争进行过系统的介绍，概括为7种学说，即因果论、关系论、集体论、信息流论、一维论、二维论、三维论。政治学中的权力通常是指权力主体的一种影响或支配他人的强制性力量[25]；管理学中的权力一般是指一种施加给他们的控制力量，也具有强制性；社会学中的权力是指产生某种特定事件的能力或潜力；法学中的权力是指特定社会组织对其成员进行指挥、协调、管理、约束的合法支配力[26]；从人权的角度看，权力是以实现公共利益为目的的公共机关或人合法行使的强制性控制和支配力量，是人类社会存在和发展的基本维系力量[27]。

（2）办学自主权。办学自主权在我国还是一个学术概念，作为一个政策语言首次出现在1985年的《决定》中，具体表述是“高等学校的办学自主权”。通观目力所及的文献，我国的研究者大都有意或无意认为大学自主权与大学办学自主权是同一个概念，以至于在行文过程中两个概念交替适用。[28]即使有人意识到两个概念的差异，但认为二者间的差异仅仅是字面意思的差异，本质是同一回事[29]，不同的表述只是一个历史上政治遗留问题。本书中认为大学办学自主权与大学自主权虽有若干差异，但办学自主权是大学自主权的核心，在世界各国语境中没必要做过于仔细的区分，从本质上来说二者是相通的。正确理解“自主权”的含义是理解大学作为一个办学主体的“办学自主权”的前提。在现代汉语中，自主权的含义是主体“对自己的事务在职责范围内独立自主地进行支配”[30]的权力。“自主”对应于“他律”，“自主”是在他律制约下的相对自主。目前我国学者对大学办学自主权这一概念的界定主要有两个视角的含义。

第一，教育学视角中的大学办学自主权。林正范等人认为大学办学自主权是指大学“针对其面临的任务和特点，为保障办学活动能够依据其自身的特点和内部客观规律的要求，充分发挥其功能所必须的自主决策权、自主执行权、自主监督权等”[31]。此概念强调了大学行为的自主性和自律性，但忽视了自主权的他律性。与此类似的观点还有黄新宇[32]、陆兴发[33]、毕颖慧[34]、刘冬梅[35]、张进香[36]、周雄文[37]等，他们认为大学办学自主权是指大学为实现其教育目的，根据国家的教育方针、政策和法律法规，结合其自身的办学条件和办学实力，按照高等教育办学的发展规律，发挥其办学效益所必需的权能或资格。后来林正范还把大学办学自主权分为3个层次：最高层次表现为在整个高等教育管理与政府控制之间的关系上，教育管理所具有的自主权；第二个层次表现为在一所大学的内部管理与政府控制之间的关系上，大学所具有的管理自主权；第三个层次表现为大学本身的整体管理与校内学者的自我管理关系上，学者们在开展教学与研究活动时所具有的自主权。[38]蔡国春也有类似的区分，把大学办学自主权区分为林正范先生的第一和第二两个层次的制衡关系。[39]这个概念突出了办学自主权的外在属性与内在属性的结合。周光礼教授认为大学的自主性来源于大学自身独特的沟通媒介——真理（学术）；大学办学自主权是指大学在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地进行教学管理活动的资格和能力，其核心是学术的自主权，离开学术谈大学的办学自主权没有任何意义；办学自主权的大小取决于大学的自主性及外部控制；大学自治是探讨大学办学自主权的论述起点，学术自由是大学自主办学的深层理念。[40]

第二，法学视角中的大学办学自主权。从权力（权利）产生视角界定大学自主权，是“指高等学校独立处理自己内部事务的权力，如教什么、怎样教的权力、制定研究计划的权力、法律规定的权力等等。它是进行创造性研究和教学活动的必要条件，是分析高等学校与政府和社会之间关系的关键点，它反映了政府和社会对学校活动支持与干预的程度”。[41]依据我国法律法规，学校办学自主权是学校及其他教育机构在法律上享有的，为实现其办学宗旨、独立自主地进行教育教学管理、实施教育活动的资格和能力，[42]在性质上是一种公权力。[43]此概念强调了高校自主权的法律规定性，但忽视了大学教学科研服务社会活动的特殊性和自主性。还有人认为大学自主权是大学进行教育教学活动、科学研究以及管理行为的能力或资格，是大学成为教育法律关系主体的前提，包含3层意思：大学办学自主权，核心是解决政府与公立高校的权利义务分配问题；大学内部管理权；学术自主权。[44]大学自主权具有多重法律属性，其法源至少有：学术自主权，国家教育权和社会教育权。[45]从我国大学办学自主权的提出背景来分析，办学自主权的实质是要大学具备能主动适应经济社会发展需求的自我发展和自我约束的能力，而不是在封闭系统里搞自我完善的所谓自治权力。[46]大学办学自主权也是一种获得竞争资源的主动权，扩大自主权的概念与高校改革的市场化取向具有内在的一致性。[47]

（3）大学权力。大学权力也是一个学术概念，以大学权力为研究对象的文献很少去界定大学权力的概念，而想当然地把大学权力作为大学组织中的各种权力的综合体，即大学权力是学术权力、行政权力、政治权力、学生权力、教师权力等的综合体。[48]也有研究认为大学权力是指大学内部各权力主体之间人际关系的影响力或制约他人行为的力量。[49]因此，大学权力作为一个学术概念，在中国语境中与大学办学自主权或大学自治权差异不大，本质上是指同一个概念，没有必要去区分大学权力与大学办学自治权或大学自治权。

从上述学者们对大学权力的概念的含义来看，大学权力具有6个特征：一是授权性。我国司法实践和理论界通常认为大学是“授权行政组织”，从而认为大学权力来自政府的“授权”。二是有限性。大学权力不是一种绝对的权力，是“他律”下的“自主”，与国家行政权一样，接受司法监督和大学成员的民主监督。三是合法性。大学权力来自法律的规定，以及大学自身的内在逻辑，是一种法律赋权与大学组织特性相结合的权力。四是综合性。大学权力既有来自国家的公务分权，这部分权力是公行政权；大学权力还来自大学作为一个社团组织自身内在需要的自治权，这部分权力属于私行政权。五是目的性。大学权力是大学为了实现其组织使命，具体就是为了大学更好地从事人才培养、科学研究和服务社会。六是媒介性。大学权力是构建大学与政府之间法律关系、大学与内部成员之间法律关系的媒介。

基于上述分析，本书认为大学权力是大学作为一种公共组织和学术组织，由利益相关者共同享有的、为达成大学使命，构建大学内外部法律关系、保证大学正常运行、依法享有的各种权力的综合体。这个概念包括5层含义：一是大学权力是一种基于公务分权和大学内在逻辑结合的混合权力；二是大学权力必须接受大学内外力量的监督；三是大学权力的合法性基础是大学的使命；四是大学权力的存在的价值在于构建大学与政府、社会的法律关系以及大学与内部成员的法律关系；五是大学权力具体以大学章程为表现形式。这些含义基本也符合西方语境中的大学自治权的本质内涵，因此，本书认为我国的大学权力与西方大学自治权虽然表述有差异，具体的权力内容也不完全对等，但二者的本质是相同的，可以说中国语境中的大学权力就是西方国家语境中的大学自治权。