第一节　选题背景与研究的问题

一　选题背景

1.建设具有中国特色的现代大学制度已经提上国家议事日程

我国《高等教育法》第39—43条规定了大学内部领导体制和管理体制，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）（下称《中长期规划纲要》）、《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号）以及《教育部2010年工作要点》指出：按照政校分开、管办分离的要求，进一步理顺政府和学校的关系，加快中国特色现代大学制度建设；发布《高等学校章程制定办法》，保障高校办学自主权，完善学校内部治理结构；健全议事规则和决策程序，依法落实党委和校长职权；开展基层学术组织形式及其运行机制改革试点，健全学术委员会制度，探索教授治学的有效途径。可见，“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”已经提上了国家的议事日程。但我国现有的大学制度最大的弊端是：领导体制中政治框架与法律框架不协调，政治框架内的“一把手”与法律框架中的“一把手”双峰并列；决策体制中行政决策与学术决策脱节，实践中要么是行政决策架空学术决策，要么是行政决策与学术决策“两张皮”；行政体制中的权力与责任失衡，高校与政府的法律关系不明晰，大学内部党委书记与校长职责和职权行使方式不清晰、大学与行政人员学术人员关系也不明确。[1]大学内部权力过度集中在学校层面，基层学术组织缺乏足够积极性、灵活性，内部管理体制不畅通、权力结构不完善已经导致大学内部内耗比较严重，影响了教育资源的使用效率，偏离了大学治理的需要，难于满足大学实现人才培养、科学研究和服务社会等使命。我国大学内部权力结构的“政治原则、行政原则、学术原则和民主管理原则”存在着规范和事实两个层面的失衡，迫切需要在规范层面，尤其是教育法制和大学章程的层面重新设计内部权力的横向结构和纵向结构。[2]

2.中国公办大学制定章程成为一项久拖未决的基础性难题，部分已制定的章程沦为一纸空文

按照《中华人民共和国教育法》（下称《教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（下称《高等教育法》）等法律法规以及《关于加强教育法制建设的意见》（1999年12月）、《关于加强依法治校工作的若干意见》（2003年7月）的规定，大学章程是大学设立的必备条件，也是大学依法自主办学的重要依据，还是推进现代大学制度、建设高水平大学的一项重要基础性工作。《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》中指出，《高等教育法》颁布后申请设立高校者，必须向审批机关提交章程；《高等教育法》施行前设立的高校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。截至2009年2月，已向教育部报送了章程的本、专科院校近600所，加上推定638所民办高校已具有章程，具备章程的高校仍不足全国2600余所高校的50％，而且绝大多数的公办高校至今还没有章程。[3]可见，国家法律法规要求各大学做到依照章程自主办学与超过二分之一的大学无章程可依之间存在突出的矛盾，大学制定章程成为一件久拖未决的基础性难题。目前已经制定了章程在形式和内容上存在千校一面，体现学校办学特色的内容不足；学校决策机制的规定基本雷同突出了“党委领导下校长负责制”，而对学校其他法定机构或者民主决策机制则规范不足；偏重校内行政管理机制，很少章程明确了学术权力和行政权力的运行与监督机制；对学校与举办者的权利义务关系的规定比较原则和宽泛，缺乏具体规定，很少体现学校自主办学、自主管理的权限与责任；章程制定、颁布和修改程序混乱，缺乏统一性。[4]这些章程在大学的日常运行中所起的作用非常有限，很多章程都是为了完成管理部门布置的任务而制定的，甚至本校很多师生员工根本就不知道学校存在章程。大学章程在很大程度上仅仅成为一种摆设，一件向上级主管部门提交的物品而已，沦为一纸空文的现象并非个案，只有等到上级主管部门来学校检查工作时才能发挥作用，证明学校已经按有关法律法规制定了章程。周光礼教授指出，我国公立高校制定章程碰到的最大问题是章程的法律效力问题。[5]

3.大学章程的缺位加剧了中国大学的“行政化”

我国法律赋予大学办学自主权，要求大学依法面向社会自主办学，但国家全面干预大学事务，大到党委书记校长等领导的任命，小至招生计划、课程设置，处处可见政府的身影。由于政府干预过度，大学领导普遍“唯上是听”，大学与政府的关系基本还停留在计划经济时期，即大学是政府的附属机构，缺乏应有的自主性和独立性。“在中国高等教育的各项改革议题中，扩大高校办学自主权其实是最早受到关注的，但同时也是进展最缓慢的。”[6]在落实和扩大大学办学自主权过程中，始终无法走出“一放就乱，一收就死”的困境。

《教师法》第7条第（五）款、《高等教育法》第43条规定了教师有参与学校管理的建议权和监督权，没有参与决策的权利，而且教师具体如何参与学校管理、参与管理的程序在现行的大学制度中没有相应的规定。多元民主参与机制和程序正义的缺失导致大学权力运行过程中教师的参与权只是纸上的权力。由于大学内部领导和管理结构不完善，作为教师民主参与大学管理的教代会由于被行政人员的控制而沦为一个泛行政化机构；学术委员会的情况与教代会类似，在行政参与和渗透这点上，有过之而无不及。[7]

近年来，大学职务犯罪呈暴发态势，正处于“活跃期”。大学职务犯罪由20世纪90年代的“星星之火”蔓延成现今的“燎原之势”，发生职务犯罪的大学上至“985工程”大学、下至一般院校。一项基于网络资料的研究表明：2004—2008年，北京市、湖北省、浙江省、四川省和陕西省各类高校共有239人次涉及职务犯罪，涉案人员中的职务级别最多为处级，其次为科级和厅级，涉案最多的罪名是受贿罪，其次为贪污罪和挪用公款罪，涉案的主要领域是基建、教材图书和学生用品等采购、后勤、招生和办各种创收班，涉案单笔最大金额高达600多万元、单笔最少2.2万元，嫌疑人的年龄集中在中年，其次是老年，其中最小年龄为19岁，涉案人员以高学历为主，案件呈窝案、串案为多。[8]北京市海淀区检察院副检察长、反贪局局长王长林指出教育系统贪污腐败问题已成为当前查办和预防职务犯罪工作的重点之一。大学作为一种坚守社会良知的“象牙塔”，如此密集的职务犯罪侵蚀了大学的公信力，折射出大学权力缺失应有的监督。大学不能保证权力的规范运行，成为政府不敢赋予大学过多权力的障碍。因此一方面大学呼吁政府“扩大办学自主权”，另一方面大学办学自主权陷入难于落实的矛盾局面，破解这对矛盾需要制定切实可行的大学章程。

二　研究的问题

大学[9]章程作为现代大学制度的重要组成部分，要厘清大学与政府之间的关系，以及保证大学内部权力合理配置，以充分实现大学自身的使命是世界各国/地区知名大学的惯例。为了保障中国大学权力规范运行，制定大学切实有效的大学章程是当前中国大学面临的一个普遍命题。在把握发达国家和地区的相关经验的基础上探究制定适合我国国情的大学章程，是中国大学建设大学章程的必由之路。因此，本书的核心问题是为了扩大和落实办学自主权，保障大学权力规范运行，中国大学需要什么样的章程。具体包括：第一，大学章程是什么？第二，世界发达国家/地区知名大学的章程的基本特征是什么？第三，中国已经制定出来的大学章程与世界发达国家/地区知名大学的章程相比较的缺陷是什么？第四，如何才能制定出既体现“中国特色”，又遵循“世界通例”的大学章程？第五，这样的大学章程究竟要包括哪些主要内容？