第一节 有限豁免的产生与发展

一 有限豁免的概念

传统普通法理论并不认为行政人员享有绝对豁免权，而是认为其应当与普通人一样承担侵权责任。直到1896年，最高法院才在判决中确认高级行政人员具有自由裁量权力，应和高级法官一样享有豁免，不论是否出于恶意。后来又将适用对象扩展到一般行政人员。法院认为，限制一般行政人员的豁免，是忽视当代政府规模的庞大性和复杂性。是否需要豁免，不取决于官员的职称，而取决于官员对所执行的职务是否有控制或监督的权力。一切自由裁量性质的行为，不论出自何人，都应受到相同的保护。但是由于法院对自由裁量权采取扩大解释，行政人员的行为很少不具有自由裁量性质，结果造成行政人员的侵权行为只要在职责范围内，都不负民事责任。这种现象直到1988年的韦斯特福尔诉欧文案才得以改变。该案中，最高法院认为应从严解释自由裁量权，认为行政人员所有的行为，几乎都包含少量的自由裁量因素，但不能因此就认定其行使的是自由裁量权。因为该判决对联邦职员的豁免问题产生重大影响，直接导致了美国国会于1988年制定了《联邦职员赔偿责任改革和侵权赔偿法》，对联邦政府全部职员，包括立法、司法、行政人员在内，其执行职务范围内的一般法律上的侵权行为，都给予绝对豁免。^[1]该法律仅仅对职员的一般法律上的侵权行为予以豁免，对于侵犯宪法权利的行为则不包含在内。因此，对于行政人员豁免，需要根据行政人员是否符合有限豁免条件来决定政府替代责任的有无。

有限豁免来自于法院的创造，目的是为了避免绝对豁免的不必要延伸适用。有限豁免是对那些不能得到绝对豁免保护的政府官员提供的另一种豁免形式，除了那些不能胜任的和明知违反法律仍然实施行为的人，有限豁免对政府职员提供了充分的保护。“赋予执法部门的官员有限豁免权，或许是现代法院面临的最关键的个人豁免问题。”^[2]“有限豁免是为了在补偿那些受到政府行为损害的主体和保护政府履行传统的政府职责的能力之间寻求平衡。”^[3]如前所述，即使享有绝对豁免的法官、检察官，如果其从事的与司法程序无关的行为，也只可能享受有限豁免。例如，当检察官从事调查事务时，他只能享有有限豁免。绝对豁免属于无条件的豁免，只要是从事职责范围内的相关行为，不论是否存在恶意，都会享有该权利。相对豁免则不同，只有具备一定的条件，才可能享受到豁免。从程序上分析，绝对豁免从入口上设置障碍，只要个人的作为或不作为是在其职责范围内，法律就禁止对其提出民事诉讼。无论其行为多么恶劣或者其结果多么有害，绝对豁免都会得以应用。而有限豁免取决于被告行为的动机和背景，这些有赖于法庭审判时对证据的审查。^[4]那么，什么是有限豁免呢？有限豁免是指当政府职员侵犯了他人宪法权利，但在行为实施时并没有违反一个理性的人应该知道的“明确确认”的法律时，豁免承担民事责任。因此，从某种意义上说，有限豁免原则是对政府职员侵犯宪法权利行为的保障。最初，法院采取主观标准进行判断，也就是说，如果该职员的行为出于恶意的剥夺他人的宪法权利，他就不会获得豁免。按照最高法院的观点，有限豁免适用于那些享有自由裁量权的政府职员。最早的有限豁免授予了警察，只要其合理的、善意的相信其逮捕行为是合宪的，他将豁免因其违宪逮捕引发的民事赔偿，采取的主观标准。后来，法院采取主、客观标准相结合的方式判断被告的行为是否符合。主观标准即诚信、善意标准（good-faith），需要考察行为人的心理状态。但是，由于主观上的善意、恶意不易判断，1982年在Harlow v Fitzgerald^[5]案中，法院明确废除了恶意标准，确立了客观标准。即（1）被告是否侵犯了宪法权利；（2）在被告实施行为时，一个理性的人是否应当知道该权利已被“明确确认”（clearly established）。按照最初法院的实践做法，如果不能证明被告违反了宪法权利，即授予被告有限豁免权，无须进行第二步考量。后来法院改变了“两步走”的强制做法，允许就个案进行选择。由于美国是判例法国家，各法院的判决存在不一致在所难免，而判例又具有法律效力，因而实践中如何判断权利的“明确确认”存在较大争议。废除强制次序判断的做法也导致宪法回避问题的产生，有限豁免制度未来的发展值得关注。