第三章 浙江海宁综合要素改革经验与借鉴的调研报告
自2013年9月以来，浙江省在海宁市率先实施要素市场化配置综合配套改革，实践中引入亩均效益综合评价体系，实现产出、税收、能耗、排放一揽子综合评价，为工业要素市场化改革提供了思路。本章在对海宁试点深入调研后，提出了推进工业要素市场化改革倒逼中小企业转型升级的建议。
第一节 中国工业要素流转和使用现状与问题
现阶段，中国工业要素流转和使用情况可以概要地归纳为以下两点。
一 受体制与市场双重约束，工业要素难以市场化流转，导致配置效率低下
以工业用地为核心的要素供应历来是地方招商引资的重要筹码，行政干扰充斥整个要素流转过程，致使市场机制无从发挥配置效率。行政干扰下的工业要素配置以GDP和经济规模为导向。2005年中国正式将节能减排单位指标列为约束性指标，2007年之后，各地陆续增加亩产指标。但效率指标在要素进入市场的初次配置过程中依然处于从属地位，而且管理较为分散，效率评价体系不明确，配置导向性不强。另外，由于工业要素交易市场体系还很不健全，存在着交易渠道不畅、交易信息不对称、效率配置导向不明等诸多问题。市场机制较难通过完全的自由市场交易实现对初次配置的纠偏。发展前景看好的优秀企业往往受制于要素供应而难以扩大投资再生产。另外，部分落后产能却又无法顺利变现退出，造成土地、资金等宝贵的要素资源无效沉淀。
二 工业要素使用“三高一低”问题突出，要素流转失灵，降低转型升级活力
一方面，企业生产过程中“三高一低”（高投入、高消耗、高污染、低效率）问题普遍较为严重，致使地方经济发展陷入“资源撑不住、环境容不下、社会受不起、发展难持续”的战略困境。据联合国报告，中国原材料消耗量约占全球的1/3，是美国的4倍，全国近17％的土地受重金属污染，约三成的主要河流和六成的地下水资源遭到污染，全国325个城市中仅40.9％的城市空气质量达标。“三高一低”问题的症结在于“一低”，即中国工业要素效率过低。中国单位GDP能耗是世界平均水平的2.03倍、美国的2.37倍、德国的4.18倍、日本的4.39倍；单位GDP碳排放是世界平均水平的3.39倍、美国的5.5倍、德国和日本的7.3倍。
另一方面，要素流转困难提高了部分落后产能的退出门槛，抑制了中小企业主动转型升级的意愿，也削弱市场倒逼的激励机制，甚至滋生出一批占据要素资源却无法正常营运的僵尸企业。部分中小企业既无动力也无压力推进转型升级，导致粗放型增长方式难以转变，并成为地方经济的顽疾。据调研，2014年春节过后，75％的企业无意当年投资，仍以稳定生产为主，67％的企业近期暂无转型升级意愿。
第二节 海宁要素市场化配置综合配套改革的基本情况
2013年9月开始，浙江省在海宁实施要素市场化配置综合配套改革试点，为要素市场化改革和增进要素效率提供了新思路。早在2011年，海宁就曾尝试倒逼转型升级，增进要素效率，但受体制制约，主要依靠行政手段，成效一般。此次综合配套改革伊始，便以深化体制改革为切入点，省、市、县三级联动，取消、下放一批审批权限，使原338项许可事项精简为164项，非许可事项也从84项削减为20项，使海宁成为浙江省行政审批事项最少的县（市）。同时，再造审批流程，先证后照，加强事中事后服务和监管，部门职能重设与内设机构调整，取消所有涉企涉农类行政事业性收费。引入“零审批”、“先证后照”等创新机制，使一个工业项目上马“涉及部门节点只有2个，再加上公示的7天，一共只需要10天时间，若按照以往的审批，企业起码要经过20多个部门，上百个环节，审批时间需100多天。”上述改革措施不仅营造了良好的改革氛围，还使政府职能转变为事后监管，减少行政力量对要素流转的干扰，监管力量下沉至乡镇，为提高要素效率提供了基本保障。
海宁改革试点明确提出，要以要素效率评价为导向，采用亩产税收（50％）、亩产销售收入（12％）、亩产工业增加值（10％）、单位能耗增加值（10％）、排放每吨COD工业增加值（10％）和全员劳动生产率（8％）等按权重构建亩产效益指标。第一轮改革中，将占地三亩以上的1659家工业企业按亩产效益综合评价排名分为A类（细分为A1类109家和A2类1098家）、B类327家、C类84家，暂未分类41家。评价结果每年进行动态更新并向社会公示，并同时告知企业后续差别化要素配置政策。“以前是一个班级，不考试，仅少数班主任喜欢的学霸拿奖学金。现在则是全面考核，主课和素质科目都考，凭成绩说话。”亩产效益评价机制为企业确立了清晰的效率导向的要素配置标准。
围绕亩产效益评价机制，海宁采用差别化手段，改进要素市场化配置效率。对A1类企业，保障用地需要；对A2类企业，鼓励“零增地”技改；对B类企业，限制低效产能扩张；对C类企业，不予核准和审批新投资项目，不准其参与土地招拍挂，禁止C类企业之间、C类与B类企业间转让工业用地。除了用地供应外，海宁还根据亩产效益评价结果，在拍卖地价、城镇土地使用税、新增土地使用年限、排污权、污水处理费、电价、信贷评级、信贷投放等方面，全方位采用差别化市场供应，充分利用倒逼机制，迫使B类和C类企业转型升级或资产重组。截至2013年年底，首批84家C类企业中，有19家企业被关停，13家企业计划关停，17家企业完成兼并重组或正在实施兼并重组，10家企业计划兼并重组，完成“退低”项目70个；退出落后产能33.6亿元，腾退低效用地2647亩。板子“打”在仅占5％的C类企业上，但“疼”在所有企业身上。“再不想办法提升工艺，转型升级，企业就没有明天。”
第三节 对策与建议
按照打通大数据的要求建立综合要素效率档案，加速构建多层次专业要素市场体系，及时跟进全局性要素价格改革。具体对策与建议如下：
一 明确改革的实施主体、优先次序与路线图
首先是顶层设计，简政放权，县市主体。工业要素流转地域性强，与地方产业发展紧密相连，应尊重基层首创，建议以县级政府为主体开展试点改革。中央和省级政府应统筹做好顶层设计，明确改革导向，制定改革的负面清单，画红线、守底线，简政放权，制定权力清单和改革时间表，帮助县级试点实现自我革命。
其次是先东后西，先硬后软，配套跟进。建议在要素制约更为严重的东部沿海地区加速试点，逐步完善后再推广至中西部地区。同时，率先针对工业用地、排污权、用能等“硬”要素围绕亩产效益评价开展区域性市场化改革，然后配套开展金融、科技、人才等涉及全局性体制机制改革的“软”要素改革。以深化体制改革为主线，围绕综合要素效率评价，制订一揽子改革计划，其他综合性改革配套及时跟进。
最后是试点一批，系统总结，对标推广。重视试点县市的个性化改革方案，鼓励地方措施与全国政策合理搭配，系统总结可标准化的地方经验，试点县市对标国际经验，跟进地区对标试点县市，逐步形成全国性、系统化的政策措施。
二 以审批制度改革和体制机制创新为先手
工业要素供应主要掌握在地方政府手中，新增要素流转的审批环节多、行政干扰多、利益牵扯多，严重影响了市场力量发挥应有的配置作用。之前，各地也曾提倡“亩产论英雄”，借助倒逼机制转型升级。然而，多年来，上述举措成效一般。其要害还在于地方政府闲不住不该动的手。行政审批制度对工业要素流转的制约集中表现是“事前审批多、流程环节繁、事后监管弱、公共服务少”。应以简政放权为契机，省、市、县三级政府联动，大力度取消、下放审批权限，以承诺制、备案制代替事前审批，引入“零审批”等创新机制，推动政府职能向事后监管转变，力量配置前移至乡镇。同时，再造审批流程，先证后照，加强事中事后公共服务，部门职能重设与内设机构调整，取消所有涉企涉农类行政事业性收费。2013年，浙江在海宁试点的要素市场化配置综合配套改革就以深化体制改革为先手，不仅营造了改革氛围，切实减少行政干扰，使“无形之手”、“有心之手”无从下手，为增进要素效率提供了保障。
三 以亩产效益一揽子评价为牛鼻
招商式的要素配置往往以GDP为导向，标准含糊，主观性强，工业要素配置存在导向偏差。近年来，各地纷纷提倡加入“亩产税收”、“投资强度”等附加指标，加以纠正，但依然走不出“重规模、轻效率”的窠臼。要素效率指标监管呈现“零散化、碎片化、边缘化”，经信、发改、环保各提各的效率指标，部门间画地为牢，政策措施相互牵制，单位排放指标在地方实际监管中往往被忽略甚至被省略。新一轮工业要素市场化改革应当明确以增进要素效率为导向。海宁以亩产税收、亩产销售收入、亩产工业增加值、单位能耗增加值、排放每吨COD工业增加值和全员劳动生产率等分项指标，综合构建“亩产效益”这一综合要素效率指标，评价结果每年动态更新向社会公示，同时按评价结果，采取差别化要素配置政策，值得借鉴推广。
四 以差别化市场规则制定为手段
实现市场化配置最有效的武器是价格机制。在目前行政主导意识尚未弱化、市场规则尚不完善、流转体系尚未完备的情况下，价格机制容易受人为因素干扰，容易遇到市场失灵。另外，完全依赖市场价格机制有可能会导致要素价格飙升，凸显负面效应，增加改革阻力。建议按亩产效益评价排序，分产业将企业评定为四个效率等级，扶强、保优、促良、汰劣，制定涵盖用地保障、拍卖地价、城镇土地使用税、新增土地使用年限、排污权、污水处理费、电价、信贷评级、信贷投放等方面的一揽子差别化定价规则和供应规则，排序最前的强企享受优惠待遇，保障需求；优企享受正常待遇；鼓励良企转型升级，限制扩张；帮助劣企资产重组，有序退出。合理设置强企、优企、良企、劣企的比例十分关键，海宁大致按20％、55％、20％、5％的比例，实践效果较好。淘汰倒逼类企业比例不宜设置得过大，一是考虑到减少改革阻力；二汰劣更多是手段，最终是建立动态倒逼机制，实现整体促强。