三 治理民主:民主在中国的可能实现形式
中国民主政治建设的有效性原则，是以确认现有的权力结构和政治秩序的现实合理性、保障其相对稳定性为前提的。20世纪90年代中期以前，中国民主政治建设的主导话语，是“政治体制改革”，而执政党对于政治体制改革的定位始终是“社会主义政治制度的自我完善和发展”。为此，民主政治建设被严格地框定在“四项基本原则”的框架内，被界定为在坚持国家现有的基本政治制度的前提下对政党与民众、国家与社会的关系，以及权力运行机制的完善。90年代中期以后，随着“稳定”被确立为“压倒一切”的首要政治价值，如何创新政府管理，优化治理机制，以适应市场经济发展和社会结构变化成为政治发展的主题，原先的“政治体制改革”话语逐渐为“基层民主政治建设”和“政府创新”(或“行政体制改革”)所替代，而在地方层面，涵盖了基层民主政治建设和行政体制改革的地方政府创新实践则成为民主政治建设的主要载体。
地方政府创新实践的广泛兴起，同样是在坚持基本政治制度不变的前提下实施的可控性治理创新，符合以有效性为基本准则的政治发展逻辑。事实上，在既要适应“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”带来的挑战，又不能触及核心政治制度的背景下，政府创新实际上就成为缓解社会现实的治理危机的必由之路。正如有学者指出的那样，在应对民主化挑战的过程中，中国政府一直努力通过特殊的方式化解来自这方面的压力，如用良好的经济绩效来缓解民众需求的压力，巩固合法性基础;用基层民主试验来启动民主化的步骤，舒缓来自社会底层可能造成的既有体制的紧张;用制度和政策创新来确立民意的回应机制，克服既有体制的结构性障碍，弥补其民意回应机制的不足等。[25]
概括地讲，20世纪90年代后期兴起的地方政府创新实践的实质，是地方政府在传统治理模式面临严峻挑战的背景下，力图通过调整政府角色定位、创新政府管理模式，增强公共管理的民主参与机制，把各种新生的体制外资源(市场资源与社会资源)纳入国家治理体系，将体制内资源与体制外资源、传统治理机制与现代治理技术整合起来，以切实提高社会治理的有效性。[26]从全国各地涌现出来的大量典型案例来看，地方政府创新实践虽然局限于治道变革，没有也不可能触及政道层面的体制结构，但依然给现有治理模式注入了许多新的要素，其持续发展将有可能给地方治理模式带来一系列深刻的变化，并预示着中国民主政治成长的一种新的可能方式。
毫无疑问，地方政府创新实践给地方治理模式注入的大量民主内涵，以及它带来的地方治理模式变迁，同西方治理理论倡导的，旨在建立多中心治理结构的变革实践有着本质的区别。虽然在市场化的社会变革进程中，中国也出现了社会资源分散化、利益结构多元化的趋势，但从总体上讲，多元化的社会政治权力格局远未形成，公民社会的成长还处于起步阶段，传统的“强国家”、“弱社会”局面并没有实质性的改变。因此，地方政府创新实践还称不上是一个社会多元力量共同参与、平等协商的社会变革试验。无论社会组织和公民如何广泛地参与到地方政府创新实践过程中来，他们的参与在很大意义上还是一种“邀请式参与”。地方政府创新实践的目标或最终结果，至少就近期而言，不是建立多中心的治理结构，而是通过整合体制内资源与体制外资源、传统治理机制与现代治理技术的方式，提高地方政府的治理绩效和对社会局面的控制能力。所有体制外的参与主体，只有被纳入了党政一元化的领导体制的框架内，才有可能发挥其在地方治理中的积极作用，因而也就谈不上如何演变为独立于政府的新的治理中心。
但是，我们也应当看到，地方政府创新实践已经成为现阶段推进民主政治建设的一个重要载体，它在追求“有效治理”的过程也从多方面丰富了民主的内容和形式。地方政府创新实践所创造的形式多样的参与机制、协商机制、自主治理机制，客观上为官员和普通民众提供了丰富的民主训练机会。要建立民主体制并让它有效地运转起来，首先要求参与治理的社会多元主体接纳并学会民主。学会民主意味着养成关心并积极主动地参与公共事务的习惯，学会以协商、沟通、讨论的方式处理公共事务，学会以妥协、退让的理性化技巧来处理矛盾和分歧，熟悉和掌握参与共同体生活的规则、艺术。只有当官员和民众都普遍认同民主规则，并开始主动地以民主的方式来处理公共事务时，民主的理念才会真正在人们的心灵深处扎下根来。戴蒙德指出，“要想得到巩固，民主必须在政治精英、政治组织、广大民众等三个水平上达到深厚、宽广和持久的合法性。在每个水平上，行动者都必须在规范上坚信民主是最好的治理形式，在行动上遵守宪政制度的规则和程序。”[27]对于我们这样一个极度缺乏公共生活传统，缺乏民主和法治传统的民族来说，在民主的实践中学习、掌握民主的规则和艺术，提升民主操作的水平，乃是民主政治成长的自然历史过程。
地方政府创新实践扶持民间组织成长，支持民间组织和公民参与公共政策的制定、执行，就公共事务治理进行广泛的听证、协商、讨论，扩大了公民的横向社会交往，促进了公民社会的发育及社会资本的积累。这对于营造公共生活空间，校正市场经济发展和社会组织结构变迁过程中社会公众蜕变为原子式的个体的趋势，起到了积极作用。政府创新实践广泛引入的对话、恳谈、协商机制，有效地建立起了政府与公众的互动机制，增强了政府与民众的相互信任，促进了地方公共理性的发育，其持续发展将有助于将公众基于利益诉求的参与愿望与政府摆脱治理危机的努力整合到合作治理的框架内，形成良性互动机制。“最复杂的信任系统出现在合作治理中，信任是合作的润滑剂，信任是合作的情感基础。与此相反，不信任破坏合作;如果完全不信任，在自由行动者之间的合作治理将会失败。”[28]实践证明，通过各种形式的民主参与试验，建立政府与公众的互动机制，增强地方发展的基本共识，正是增强政府与民众的互信机制，摆脱转型社会的治理危机的重要途径。
就此而言，地方政府创新实践的最重要的意义可能还不在于治理绩效的提升，而在于其在整合治理资源，创新治理机制，优化治理过程方面进行的大量尝试，客观上打破了将民主限制在政治领域，限制在选举环节的传统观念，有效地拓展了民主实践的空间，并极大地开阔了民主建设的视野，丰富了我们对中国民主成长方式的想象力。一是地方政府创新实践通过建立广泛的参与机制，将民间组织、市场主体和公民作为新的治理主体纳入到公共事务的具体治理过程中来，预示着未来完全有可能建立起一种政府主导下的多元主体共同参与的合作式治理结构。二是地方政府创新实践充分证明，即使在不改变现有的政治制度框架的前提下，参与式治理、协商民主及自主治理等民主实现形式依然可以在公共事务的具体治理过程中得到广泛的运用，这些新的治理形式将会有效地丰富民主形式、拓宽民主渠道。三是以谋求有效治理为目标的地方政府创新实践，打破了将民主实践限制在政治领域特别是政治选举过程的局限，创造出了丰富多彩的党内民主、行政民主、经济民主、社会民主、网络民主等民主实践载体，有效地拓展了民主实践的空间。
为了更好地阐释以追求有效治理为现实目标的政府创新实践的政治变革意义，本书引入了“治理民主”的概念，用以指称地方政府创新实践所引发的地方公共事务治理的民主化变革，特别是其呈现出来的贯通宏观民主与微观民主、政治民主与行政民主、选举民主与协商民主、直接民主与间接民主的变革趋向。需要指出的是，本书所称的“治理民主”不是一种新的民主范式的完成时态，而是一种民主成长的“朝向”，一种探索基于国家有效治理的民主实现形式的动态过程。
作为一个描述性概念，治理民主既是一种以实现国家的有效治理为现实目标和基本准则的民主实践，也是一种将民主作为有效的治理方式来运用和开发的治道变革。在我们看来，中国特有的国情，中国民主政治成长特有的约束条件，决定了执政党将会把有效性作为民主政治建设长期遵循的基本准则，把发展民主作为推进国家治理体系和治理能力现代化，实现国家有效治理的重要手段。
以有效治理为现实目标的治理民主，决定了民主在中国将首先被当作一种治理手段、治理方式来对待和开发，只要有利于提升治理效能，各种民主形式都有可能被引入到公共事务治理的各个领域、各个环节中来。因此，治理民主的成长不是基于某种宏大的民主理想，设计出最优的民主体制和民主化方案进而分步实施的过程，而是根据经济社会和政治发展的需要，逐步将各种民主形式、民主手段吸纳到公共事务治理之中的过程。正如哈耶克所言，“民主本身并不是一种终极的价值或绝对的价值……民主很可能是实现某些目的的最佳方法，但其本身却不是目的。”[29]概而言之，在治理民主的视域中，民主无非是众多社会治理手段中的一种，执政党将在不同的发展阶段，根据社会治理的需要和现实条件有选择地采用民主式的治理手段，推进治理方式民主化的试验。
以有效治理为现实目标的治理民主，将超越西方代议制民主那种政治与行政二分的体制建构，着眼于实现国家的有效治理，将民主治理的方式、方法融入政治和行政的整个过程，在实现维护社会秩序的和谐稳定、推进经济社会协调持续发展的国家意志的同时，逐步满足公众日益增长的民主参与诉求，扩大社会成员的自由空间，并有效激活社会发展的活力。这种民主建设方式，意味着在特定的发展阶段，民主成长的空间将可能集中在与公众的日常生活关系更为密切的行政领域，甚至将推进行政民主作为缓解政治民主建设压力的有效策略。
以有效治理为现实目标的治理民主，将不会将民主实践局限于政治领域，而是根据经济转型、社会转型、文化转型对国家治理体系提出的挑战，将民主作为一种有效的治理方式，运用到经济、社会、文化建设的各个领域，作为各个领域提高治理效能的重要手段。正是在这个意义上，从十六大以来，执政党在民主政治的具体实践上一直强调发展民主就是要大力“健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道”。这种民主发展策略，固然有缓解民主政治发展压力的现实考量，但在这种开放性和试错性的探索过程，社会生活各个领域的民主治理机制和载体有可能会不断创造出来，最终形成融政治民主与行政民主、经济民主、社会民主、网络民主为一体的新型治理模式。
以有效治理为现实目标的治理民主，将不会将民主实践的重点过多地集中于民主选举制度的建构和扩展，而将更多地致力于民主管理、民主决策、民主监督等治理机制的完善。如果我们将民主理解为一种现代国家治理方式，那么，选举只是民主治理的一个重要环节，而决非民主实践的全部，选举之后能否建立完善的民主管理、民主决策、民主监督机制，对于治理民主来说，同样十分重要。美国著名的民主理论家英格尔哈特认为，多数决定的民主是一种最简单的民主形式，“我们可以在几乎任何地方建立选举民主，但是如果民主不能扎根于使精英回应人民的基础之中，选举民主基本上没有意义”[30]。正如有学者指出的那样，不同的国家，不同的地区有可能会因为不同的背景而选择在不同的时期开发和完善不同的民主工具，从而使得不同国家的民主化道路呈现出差异性。在某种时空背景下，首先开发出的是选举这种民主工具，然后才开始逐步完善民主所需要的其他工具;在另外一种时空背景下，则有可能是首先开发和完善出除选举以外的其他工具，最后才开发选举这一工具;还有一种可能是，在开发选举这一工具的过程中同时完善其他工具。[31]当代中国的民主实践，发生于国家治理体系的大变革时期，发生于市场经济和开放社会的发展对传统国家治理体系提出一系列严峻挑战的特殊背景之下，民主政治建设服从和服务于经济社会建设的战略定位，决定了中国民主政治建设必然会优先突出民主作为一种治理方式的功能，形成治道民主优先于政道民主的局面。
诚如任剑涛批评的那样，“当代中国的民主实践是一种政道民主缺席的、属于单纯治道民主的政治实践”，而“治道民主是一种工具化的民主，它既无法离开政道安排而独立、长期、全面地发挥效用，也无法始终停留在权力的自我调整层面而具有始终如一的效果”。[32]但是，我们也必须指出，“政道民主”发展的滞后，并不是否定地方政府创新实践所代表的治道变革意义的充足理由。一方面，治道变革积累的成果，包括民主理念的普及，公共领域的建构，社会资本的积蓄等，是政道民主得以有效运作的重要前提。考虑到巨型国家政道变革的复杂性，治道民主优先于政道民主的发展路径，应当讲具有重大的现实合理性。另一方面，如果不以西方民主体制为参照系，而是完全立足于中国政治发展的现实可能性，以政府创新实践推进治理模式的变革，如果能辅之以适时跟进的重大制度安排的创新，最终也完全有可能形成一种独特的民主实现形式和民主成长路径。
“民主永远处于尚待改进的状态，而改进的过程是永远不会完成的。”[33]作为一个巨型国家，中国的国情特别是民主政治发展的现实制约条件可以讲是独一无二的。无论中国的民主会经历一个什么样的成长历程，可以肯定的是，中国最终形成的民主样式，一定是相当独特的，会在体制建构及运行机制方面表现出大量不同西方大国现有民主体制的特点。为此，对中国民主政治成长的前景应当保持更为开放的心态，它将在很大程度上是一个渐进的试错性过程。政府创新实践大量涉及的是微观民主机制创新、非政治领域的民主载体创新，以及选举之后的治理机制创新，这些创新如果能够同宏观层面的政治制度创新衔接起来，形成宏观民主与微观民主、选举民主与协商民主、直接民主与间接民主、政治民主与生活民主相互支持、相互补充的格局，就有可能孕育出某种新的，更符合中国国家治理需要的民主样式。
本书的治理民主研究以浙江丰富多彩的地方政府创新实践个案为经验支撑。改革开放30年来，浙江凭借民营化、市场化改革的先发优势，克服经济基础薄弱、资源匮乏等障碍，迅速崛起，成为主要经济指标位居全国前列的经济大省，创造了令人瞩目的“浙江现象”、“浙江经验”。更值得关注的是，浙江在长期保持经济社会快速发展同时，呈现出了民主政治试验高度活跃的态势，成为全国地方政府创新实践和地方民主政治试验最为活跃的省份之一。从某种意义上讲，浙江内生型的发展模式最重要的成功经验，就在于形成了一种市场发育、社会成长与治理创新相互支撑、相互促进的发展格局，一种经济社会发展与民主政治建设的良性互动机制。一方面，浙江市场体系的率先发育和社会组织的健康成长，既为民主政治建设提供了强大的内在动力，也为民主政治建设的有序推进创造了诸多有利条件;另一方面，活跃的民主政治试验通过进一步落实公民的民主权利，满足公民日益增长的政治参与愿望，有效地激发了经济社会发展的内在活力，维护了社会秩序的动态稳定。浙江内生于市场秩序扩展进程的民主政治建设，在提升地方治理绩效的同时实现自身的可持续进步的实践经验，为观察和思考有中国特色的治理民主的成长道路提供了一个具有典型意义的研究个案。
[1]［美］弗朗西斯·福山:《历史的终结及最后之人》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社2003年版。
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[3]［法］德里达:《马克思的幽灵》，何一译，中国人民大学出版社1999年版，第91页。
[4]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1965年版，第281—282页。
[5]［美］罗伯特·H.威布:《自治:美国民主的文化史》，李振广译，商务印书馆2006年版，第15页。
[6]［美］菲利普·施米特:《民主是什么，不是什么?》，载刘军宁编《民主与民主化》，商务印书馆1999年版，第41—42页。
[7]［美］萨托利:《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1998年版，第9页。
[8]［古希腊］亚里士多德:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997年版，第176页。
[9]［美］塞缪尔·亨廷顿:《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，新华出版社1998年版，第60—63页。
[10]《列宁全集》第28卷，人民出版社1990年版，第163页。
[11]《列宁选集》第3卷，人民出版社1995年版，第181页。
[12]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第323页。
[13]［美］达尔:《论民主》，李柏光、林猛译，商务印书馆1999年版，第93页。
[14]［美］利普塞特:《政治人》，刘钢敏等译，商务印书馆1993年版，第53页。
[15]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第1页。
[16]林尚立:《有效政治与大国成长——对中国三十年政治发展的反思》，《公共行政评论》2008年第1期。
[17]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第241页。
[18]［美］塞缪尔·亨廷顿:《发展的目标》，载罗荣渠主编《现代化:理论与历史经验的再探讨》，上海译文出版社1993年版，第332—333页。
[19]王绍光:《民主四讲》，生活·读书·新知三联书店2008年版，第131页。
[20]［美］拉里·戴蒙德:《民主政治的三个悖论》，载刘军宁编《民主与民主化》，商务印书馆1999版，第123—124页。
[21]［美］阿瑟·刘易斯: 《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1990年版，第520页。
[22]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第220页。
[23]［美］詹姆斯·布坎南、戈登·塔洛克:《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第41页。
[24]［美］塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活·读书·新知三联书店1989年版，第23页。
[25]燕继荣:《“中国式民主”的理论构建》，《经济社会体制比较》2010年第3期。
[26]参见何显明《顺势而为:浙江地方政府创新实践的演进逻辑》，浙江大学出版社2008年版。
[27]Larry Diamond，Doh C.Shin.Institutional Reform and Democratic Consolidation in Korea.Hoover Institution Press，2000: 18－19.
[28]［波］彼得·什托姆普卡:《信任:一种社会学理论》，程胜利译，中华书局2005年版，第82—83页。
[29]［英］哈耶克:《自由秩序原理》(上卷)，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第129页。
[30]英格尔哈特:《现代化与民主》，载伊诺泽姆采夫主编《民主与现代化:有关21世纪挑战的争论》，中央编译出版社2011年版，第151页。
[31]何俊志:《民主工具的开发与执政能力的提升》，《公共管理学报》2007年第3期。
[32]任剑涛:《政道民主与治道民主:中国民主政治模式的战略抉择》，《学海》2008年第2期。
[33]［美］卡尔·科恩:《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第40页。