第三节 工业环境管制制度优化
针对目前中国工业环境管制制度本身以及相关配套机制存在的问题，需要对工业环境管制制度体系进行优化，从而达到改善环境品质、实现经济永续发展的要求。根据本章第一节和第二节的分析，本小节将从法规制度、机构设置、管制工具以及监督体系四个方面讨论现有工业环境管制制度体系进行优化问题。
一 健全工业环境管制的法规制度
纵观中国工业环境管制的相关法规政策，可以得出目前中国工业环境管制法规政策体系仍不健全，一些法规的出台时间较早，难以适应不断变化的中国工业环境管制与环境品质要求，为此亟须完善与创新中国工业环境管制法规政策体系。
（一）修编环境管制现有法律
如《中华人民共和国环境保护法》早于1989年12月26日全国人大常委会通过并执行，目前该环境保护法出台已经有20多年的时间，这些年来中国工业的技术经济特征、工业生存的政策环境、工业生产的技术工艺等方面发生了根本变化，该保护法中的许多重要内容难以适应中国工业转型升级的现实需求以及经济社会发展的客观需要。因此，需要相关部门尽快修订或出台新的环境保护法，以适应可能出现的复杂多变的环境污染事件以及环境品质提升的需求。同时，需要弥补环境管制法规制度空白，如排污权交易制度的位阶较低，缺乏国家层面的法律法规来保障和支持排污权交易的实施。为此，需要全国人大或国务院法制办尽快出台更高位阶的《排污权交易与有偿使用法（或条例）》，提高排污权交易制度的法律效力。
（二）完善环境管制规范性文件
环境管制中的规范性文件对地方环境管制工作的落实具有重要意义。建议采用源头控制制度来替代现有的末端控制制度，防范环境污染和公害的发生；以面源污染治理代替点源污染治理；摒弃陈旧的环境管制制度，根据中国工业的实际情况尽快建立符合当前环境管制客观形势的新制度。此外，鉴于目前中国工业环境管制的法律规范中对环境管制行政机关的职能范围的相关规定还不够清晰，为此建议立法机关明确职能范围，避免多头管理与部门之间的职能交叉。同时，需要健全环境管制体制，确保立法机关、行政机关和司法机关之间的权责明晰，不同主体各司其职、相互配合，从而建立相互统一、协调一致的中国工业环境管制的法规制度体系。
二 建立工业环境管制机构的协调机制
从规范分析角度来看，设置相对独立的环境管制机构以及建立多部门间的协调机制，是保障环境管制机构高效运行的客观条件，也是最优的环境管制机构设置与运行的重要基准。目前中国已经建立了相对独立的环境管制机构，但环境污染的减排与治理不仅涉及环境保护一个部门，有时还需要物价部门、财政部门等多部门的有机协调。此外，环境污染问题有时还是个流域或区域问题，虽然目前已经在水利部下设立了太湖流域管理局、黑河流域管理局等多个流域管理局，但是还缺乏上下游之间以及区域性的工业环境管制机构或多区域相关部门的有机协调机制。由于缺乏有效的监管机构以及多部门、多区域的协调机制，可能导致上游污染企业将工业废水偷排入河湖，从而流入下游，导致下游地区水质突变，给人民群众生活和生命安全带来不良影响。此外，有些地区工业废气存在“外溢”效应，影响周边城市的环境质量。因此，涉及跨地区、跨部门的工业环境污染事件都需要建立多部门、区域间的有机协调机制。
（一）健全管制机构之间的有效协调机制
应该在大力精简议事协调机构和加强协调制度建设的同时，寻求从政府职能的配置上、组织结构的改造上取得根本性突破。为此，可以尝试进行决策的大部制与执行的分散化、专业化改革（徐超华，2010）。[1]管制机构的有效协调机制，是指同一层级政府部门之间的横向协调机制。目前，中国环境管制的机构协调机制并不理想，主要有两个方面的突出问题，一是出现环境污染事件后，临时建立管制机构的协调机制，由环境保护部门牵头，并与多个利益相关部门之间建立短期的协调机制。二是管制机构之间的协调机制还不够健全，协调还不规范。2008年国务院曾出台《国务院议事机构设置的通知》（国发［2008］13号），该通知提到与环境管制相关的议事机构为国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，具体工作由国家发展改革委员会承担。在实践中，环保部和地方环保局是环境污染的直接管制机构，为此在管制机构之间有效协调机制构建过程中，应该确立由环保部和地方环保局作为管制机构有效协调机制的牵头单位。关于健全管制机构之间有效协调机制的基本思路主要是：
第一，建立环境管制机构间（包括环保、物价、发改、财政、水利等部门）的协调程序制度，如联席会议制度。明确协调时效、协调的依据与标准、协调参与方的权利和义务、协调决议方案的法律效力以及执行主体。
第二，建立协调部门间的监督和问责机制。目前一方面缺乏有效的环境管制机构间的协调机制，另一方面已有其他机构协调机制的监督与追责制度缺失，部门间协调随意性很强。为此，本书建议建立一个由国务院领导人作为行政长官的部级协调监管机制，确定主要的环境管制机构协调机制的牵头单位，由该机构制定环境管制部门间的协调规则。同时，该环境管制机构有权对部门间的权限争议进行商议解决与有效处理，在明确各部门权限的基础上确定各部门参与协调的主要任务，并以此为责任追索与惩罚的主要依据。
第三，建立环境管制相关机构信息共享平台。环境管制制度、环境污染信息以及环境事件处置进展等信息对环保部门以及水利、建设等其他部门而言，在发挥管制机构有效协调机制方面具有重要作用。为此，建议各有关管制部门通过内外部网络、邮箱等信息传输工具以及数据共享平台等实现环境污染事件、环境管制效果、环境政策等共享，为不同部门预防与处理环境污染事件提供合作基础。
（二）建立流行性污染的跨界环境管制组织或机构
有些环境污染具有流动性、影响范围等特征，如2013年1月的全国1/3城市的雾霾天气，主要原因来自北方的煤炭取暖带来的空气污染。现有行政区划内的环境管制机构与权责配置显然难以解决环境污染跨界流动的区域间环境协调问题，为此亟待建立跨行政区、跨流域的跨界环境管制组织。从目前的情况来看，为了监测区域性的环境污染问题，由环境保护部环境监察局、环境保护部环境应急与事故调查中心以及华东、华南、西北、西南、东北和华北六个环境保护督查中心组成的环境保护国家监察新体制已初步建立。事实上，仅仅依靠这六个督察中心，在中国跨界环境管制任务重、涉及范围广、突发事件多的客观背景下，难以形成有效的环境管制体系。为提高流行性污染的跨界环境管制效果，需要加大对现有监察中心的管制投入，通过技术创新和制度创新，提高现有监察中心的环境管制能力。建议在工业污染较为严重的地区、跨区域污染以及流域性污染的地区建立跨界环境管制组织或监察中心，弥补现有六大环境保护监察中心在权责配置上的不完备性。此外，新建立的跨界督察中心需要有效协调原有六大督察中心以及地方性环境管制部门之间的权责配置及有效协调问题。
三 优化工业环境管制的政策工具
目前中国工业环境管制的政策工具主要采用命令控制型政策为主、经济激励型政策为辅的策略。从经济理论来看，激励企业自发降低环境污染的政策工具能够产生较好的经济效果，因此，理想的工业环境管制政策的工具组合应是在现有命令控制型政策的基础上，进一步采取经济激励型工业环境管制工具，同时保障经济激励型工业环境管制工具组合的合理有效。一般而言，相对于命令控制型政策工具，经济激励型政策工具更能激发污染型企业降低工业污染。为此，本部分将主要从完善经济激励型工业环境管制工具与政策组合优化角度进行研究。
（一）提高污染物排放的费用征收标准
目前中国绝大多数省际按照2003年7月1日实施的《排污费征收标准管理办法》（以下简称《办法》）对工业企业的污水、废气和固体废弃物征收费用。全国“一刀切”的排污费征收标准显然无法反映省际污染水平和产业结构的差异情况。目前，江苏、广东等省际结合企业特点和城市发展实际，对排污费征收标准进行小幅度调整。同时，《排污费征收标准管理办法》的实施距今已有十余年时间，当前企业特征、环境保护的迫切程度以及资源节约的特点与出台《办法》时的情况发生了较大变化，因此，为适应资源与环境约束的客观需求，各省需要按照排污成分与浓度，分时间、有步骤地调整排污费征收标准，从而适应经济社会可持续发展与提升城市环境品质的客观需求。具体而言，一是科学测算污染治理成本。明确各类污染物的污染治理成本的依据和方法，根据污染物的种类、浓度、危害性等，分类、分档对不同环境污染的治理成本进行测算。二是合理制定排污费征收标准。按照略高于污染治理成本的原则，根据企业的治污成本、污染的环境损失等来核算适当的排污费的费率水平，逐步提高排污费的征收标准。三是提高超标排污惩处力度。大幅度提高超标排污费的征收标准和罚款金额，迫使企业加强对环境污染的治理，实现按规定标准排放污染物，提升环境品质。
（二）构建排污费与排污权交易有机结合的协调机制
目前，大部分省市仅采用对排污企业收费的制度，该项制度难以从总量上实现控制环境污染的目标。如果排污费征收标准低于企业治理污染的成本，企业存在增加排污、缺乏治理动机的可能。当前，中国各省在每污染当量排污费征收额度为0.7元左右，对一些企业过低。为实现有效控制工业污染总量的目标，建立总量可控的排污权交易制度势在必行。目前，浙江等少数省市开始实施排污权交易制度，但离真正意义上的市场化交易模式还有较长的一段距离。为实现中国经济与环境的和谐发展，省市应该建立排污权交易制度与排污收费制度相协调的机制，从而实现二者之间优势互补，突出排污权交易的市场作用，发挥排污收费的保障功能，增强企业节能减排的动力，更加高效地控制区域污染物的总量排放，实现在环境保护中的市场机制与政府管制的结合、灵活性与权威性的结合、主动与被动的结合。从国外环境管制的实践来看，欧美等发达国家的环境管制都是通过“一揽子”政策来实施的，既有环境标准等行政控制型环境管制政策，也有排污费、排污权交易等经济约束型、激励型环境管制政策，并且在政策组合与配置上各有侧重。中国为应对各种环境问题，应通过环境政策的“组合拳”来提高减排效果。
四 完善工业环境管制的信息披露机制
目前中国工业环境管制信息披露不够，严重制约着社会公众对企业环境污染行为与政府治理绩效的有效监督。在中国加快推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需求下，加快完善工业环境管制的信息披露机制势在必行。为此，应从转变政府对环境信息的公开观念、进一步完善环境信息的政务公开、扩宽公众自由获取环境信息渠道三个方面来完善工业环境管制信息的披露机制。
（一）重视政府对环境保护的服务
政府的一项重要职能是环境保护，在现行行政体制下，履行该项职能、转变政府观念是提升政府环境管制绩效的关键，其核心在于由管制型政府向服务型政府转变。经济理论表明，信息的完全程度与经济效率之间是正相关的，为此，需要转变政府观念，强化环境信息公开。为此，本书认为，作为“公共财产”的环境，需要让全社会知晓环境品质的基本现状与变化趋势，这需要政府转变履行环境保护职能，强化服务职能，提升环境信息的公开程度。此外，由于信息存在不对称性，社会公众也可以通过司法或行政程序对政府进行监督。
（二）进一步完善环境信息的政务公开
环境管制部门通过推行政务公开，将大大提高环境管制信息的公开数量，但是在信息的公开程度与信息质量上不够理想。一些公众亟须了解的环境污染信息的公开力度与准确性同公众期望之间还存在较大距离。在政府治理体系现代化的时代，通过网络公示环境污染与环境管制的信息为信息传播提供便利，也为公众监督政府管制行为与企业污染治理行为提供可能性。针对当前环境管制信息公开存在的诸多问题，应该重视以下工作：（1）环境管制机构公开的内容应包括国家与地方层面的环境管制法律法规制度、环境治理成本、污染排放达标情况、环境污染的经济损失与社会损失、环境污染事件上诉件数等。（2）应该重视重大环境污染事件的时效性，建立水质、空气质量指标每日播报制度。
（三）建立公众自由获取环境信息的长效机制
国际经验表明，政府环境信息公开的方式主要有两类：其一为依法主动公开，即行政机关依法对各种规范性文件，按照法定程序公开。其二为依申请公开，即公众对与自己利益相关的政府环境信息可以向有关机构申请公开和使用。目前中国政府环境信息公开方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会等方式的信息公开，还没有建立和实行依照公民的申请而公开环境信息的机制。公民和社会组织向环保行政机关申请提供信息一般难以满足，导致公众对高质量的环境信息的需求得不到有效满足。为此，需要建立公众信息的合理需求平台，保障环境污染与治理信息的公众知情权。通过环境信息公开，提升公众对环境管制机构的监督力度，从而提升环境管制机构绩效。
[1]徐超华：《政府部门间协调机制问题初探》，《武陵学刊》2010年第3期。