第二节 以内大臣为首的宫中势力

1868年维新政府成立之初的体制是依据“王政复古”，恢复所谓古代天皇制的形式。从1868年到1885年期间，在三职制和太政官体制下，并没有严格区分所谓的“宫中”和“府中”。在皇室事务方面，明治二年（1869年）初设立了“内弁事”负责皇室事务，不久变更为“内廷知事”，同年旧历7月8日成立了宫内省，“内廷知事”被“宫内卿”取代，以上三种职位都是专门负责宫廷事务。宫内省和其他各省一样，是太政官政府的一个行政部门。这一时期到1885年，宫廷行政部门一直是政府部门之一，但宫内卿虽然是省卿中的一员，却并不包含在政府决策核心之中。

在内阁制度建立之前，宫廷内一直有势力在活动试图实现真正的天皇亲政。在明治初期主张天皇亲政的是元田永孚、佐佐木高行等天皇侍讲集团。元田从明治四年（1871年）开始担任天皇的侍讲，1873年9月他曾向岩仓右大臣抱怨，培养天皇的仁德“是我国最有能力之人的责任，但现在的情况是委任给了二、三流的师傅。今日最有能力的人士成为太政大臣、左大臣、右大臣、参议。他们几乎不就政务与天皇进行交谈”^[9]。在元田等人的努力下，1877年8月29日，在宫廷创设了侍补集团，用以培养君德。侍补集团主张廷政一体，要求天皇亲政，但他们的活动被伊藤博文等握有政府实权的参议们压制下去。1879年10月13日，作为宫中官的侍补制被废除。以伊藤为首的改革派一直有将宫廷和政府机构分离的想法，并逐步采取行动，同时逐渐将宫廷贵族从政府机构中排除出去。

伊藤博文从欧洲调查宪法回国时，木户孝允和大久保利通已相继去世，伊藤成为事实上的新一代领导核心。伊藤在担任政府参议一职的同时，又担任了1883年设立的制度取调局的长官，制度取调局的任务是调查研究宫廷制度、政府制度，制定皇室法及宪法草案。四天后的21日，他又就任宫内卿，这样一来，他就身兼政府内、宫廷内以及制度取调局内的三职，他也因此被在野的政治家和政治集团内部的政敌指责为掌控宫内、“利用天皇”，受到了来自反对派的猛烈攻击。伊藤认为自己兼任宫中、府中职务虽然违反了其一直倡导的建立宫中、府中之别的主张，但在改革的关键时刻必须保障宫中、府中各方面统一，才能确保改革的顺利进行，因此认为这只是权宜之计。这样一来伊藤占据了宫廷和政府中的要职，成为内阁制度改革的主导者。

在伊藤博文的主导下，1885年日本改太政官制为内阁制，建立“宫中”、“府中”之别，面向国民施行国务的内阁称为“府中”，负责皇室事务的机构称为“宫中”。负责皇室事务的宫内省不再隶属于政府机关，而是独立于政府系统之外。在制定《大日本帝国宪法》的同时制定了《皇室典范》，确立了皇室自律原则。在明治宪法下，《皇室典范》异于一般法律，与宪法同为最高法规。这样一来，宫廷拥有自己独立的官僚体系，那就是宫内省，还有规定皇室制度的基本法《皇室典范》，成为独立于宪法和政府之外的特殊部分。伊藤博文在内阁制建立后，于1887年9月辞去了宫内大臣一职。之后，近代日本再没有出现现任首相兼任或有首相经历者担任宫内大臣一职了。从形式上看，宫廷承担的更多是祭祀的功能，而政府承担的是统治功能，即天皇和宫廷举行仪式，而政府则担当政策决策和实施者的功能。两套体系看似互不相属、互不干涉，但其实是密切联系、相互补充的，天皇和宫廷使政府决策正当化、合法化，而政府的活动又尽量保持了皇室的神秘性和无责性，模糊了天皇和政府的政治责任。

在日本宫廷系统中所设置的“辅弼”天皇的最主要的职位有四个，分别是内大臣、宫内大臣、侍从长、侍从武官长。

宫内大臣统领宫内省，负责管理皇室财产及皇族、贵族的监督、管理，向天皇提供一些国务、军务方面的资讯。^[10]在1886年的宫内省改组中，简单的记述宫内大臣的职责是可以决定皇室的所有相关事项，监督侍奉皇室、皇族的工作人员、主管华族事务。1889年修改宫内省组织法，更详细地规定了宫内大臣的职责，除1886年规定的各项外，还赋予了它可以向负责仪式、祭奠、行幸的部门发布指令的权限，同时赋予了它可以向以东京警视统监、县知事为首的政府工作人员发布指令的权限。^[11]1911年，依据皇室令施行宫内省官制，宫内大臣成为辅弼天皇、处理皇室一切事务的机关。“二战”结束时，宫内省底下有大臣官房、侍从职、式部职、宗秩寮、诸陵寮、图书寮、侍医寮、大膳寮、内藏寮、主马寮、总务局、警卫局等单位，另外还设有一些附属机构。从近代历史过程来看，宫内大臣主要是主管宫中事务。

侍从长是负责管理天皇事务的随身侍从，并辅佐包括政务在内的天皇日常活动。侍从长因为能够尽“奉侍天皇之侧”等多项职责，也有一定影响力。

除侍从长外，宫内同时还设置有侍从武官长，负责接受天皇有关军事问题的垂询。1896年（明治二十九年）4月根据第113号敕令，公布了侍从武官府制度，由“高级老资格者”担任侍从武官长。官制规定的侍从武官长和侍从武官的职责是“平日奉侍在天皇之侧，上奏或回答有关军事事件，传达命令，天皇亲临演习、行幸及其他之祭仪典礼宴会谒见等场合陪侍扈从”^[12]。

在宫中设置的这些职位中，内大臣是最特殊的。内大臣独立于宫内省之外，从历史上看其作用也是相当特殊的。

在日本古代史中也曾有过内大臣这一官职。最早在奈良时代就设置了内大臣的职制，初代内大臣由藤原鎌足于天智朝担任，但当时未成为固定官职，到了一条天皇永延三年（989年）成为常置官，由藤原道隆担任。在古代太政官体制下，内大臣是太政官编制之外的大臣，俗称“内府”，相当于中国唐代的内丞相，地位仅次于左右大臣，负责参与政务，协助左右大臣。当左右大臣都不能出朝时，代行总裁太政官的政务和典礼。德川家康曾一度担任内大臣，织田信雄、丰臣秀赖也曾担任该职。后来，该职逐渐成为宫廷内的一个职位，直到幕末宫廷内还有该职位。明治维新后建立太政官体制时并没有继续设置该职位。在1885年进行内阁制改革时又设立了该职位。

从宫中各职位历任者的经历及身份来看，内大臣在宫中领导者中是最有权威的。从明治十八年（1885年）到昭和二十年（1945年），在历任的13名内大臣中，有4人曾担任过内阁总理大臣，9人曾任国务大臣，7人曾任枢密院顾问官（其中的两人还曾担任枢密院议长），除1人外其余均有任贵族院议员的经历，其中松方正义、大山岩、桂太郎是元老。历任内大臣中只有一人出身皇族，就是伏见宫贞爱亲王。担任内大臣的都是有爵位者，其中皇族1人、公爵5人、侯爵1人、伯爵2人、子爵2人、男爵2人。

表2-1 历任内大臣一览

对于设立内大臣的目的，史学界有两种看法。一种认为设置目的是为了安置先前的太政大臣三条实美，因而是一种虚职。三条实美的祖父和父亲在幕末都曾担任过这一职务，在改太政官制为内阁制时，给三条这一地位很高的虚职，就排除了来自他的阻力。三条担任内大臣后，也常被攻击说对伊藤内阁卑屈逢迎。

从设立内阁制时的形势看，设立内大臣或许有安置三条实美的目的。三条在幕末攘夷运动中是公家方面的领导者，明治政府建立后，由于他在倒幕维新中的功绩及出身“清华”家的高贵门第，因而在政府中占据了枢要位置，任相当于后来的总理大臣的太政大臣。1885年伊藤博文着手改太政官制为内阁制时遇到了来自三条实美等的阻力，在将太政官制改革为内阁制的过程中发生过如下一段插曲。

在太政官体制下，虽然出身中下级武士的省卿们掌握着实权，但在职制上地位更高的太政大臣、左大臣等职位则分别被出身旧公卿、皇族的三条实美和有栖川宫占据，而且按照旧制他们是终身制的政府首脑，这与制定宪法、开设国会的新时代不相适应，必须作相应的调整。为给制定宪法做准备，伊藤认为必须改革政府机构，改之前的太政官制为内阁制，废除太政大臣、左右大臣、各省卿，设置新的内阁总理大臣及各省大臣。

在这种情况下，伊藤开始做三条等人的工作。1885年5月20日，伊藤拜访三条太政大臣，建议更改太政官制为内阁制，三条没有接受。他的理由是设太政大臣和左、右大臣三大臣制能够取得人事的平衡，将来这些大臣也可以由不是公卿及皇族出身的人担任。三条认为只选一个总理大臣不利于维持各藩阀间势力的均衡，会给将来施政带来困难。

见自己的劝说没有效果，伊藤又让井上馨去说服三条。8月19日，井上和三条会面，井上详细的解说了伊藤的内阁设置计划，希望能得到三条的同意。但三条却还是从在太政官制框架下取得派阀均衡的见解出发，认为伊藤的方案过于急激。并提出即使维持现行的太政官制，也可以任命伊藤为现在欠员的右大臣，如果担心这样做的话会打破萨、长的均衡，可以让有栖川宫引退，然后让伊藤当左大臣，右大臣可以让萨派的代表人物黑田清隆担任。

面对这样的局面，伊藤采取了以退为进的战术，他拒绝就任左大臣或右大臣，这样三条提出的维持萨、长平衡的建议就难以执行下去。而且按照三条的提议要任命来自萨派的黑田清隆为右大臣，但黑田政治能力并不很强，且有酒癖，在德望上并不很孚众，对此各参议及省卿心里也有些意见。伊藤的推辞就任也使三条感到困扰，在政府内也引起了一些波动，双方僵持了近三个月的时间。11月11日，三条召集参议兼陆军卿大山岩、参议兼农商务卿西乡从道、参议兼大藏卿松方正义、参议兼海军卿川村纯义、参议兼内务卿山县有朋、参议兼司法卿山田显义，就推荐黑田任右大臣一事征求他们的意见。松方、大山、西乡、川村等都属于萨派，对推荐黑田自然没有异议，但对黑田能不能胜任这一职位心中也没底。山县有朋属于长州派不好直接反对，只有山田显义对此事能否进行下去持消极态度。三条看到这一决定没有遭到强烈反对，就找来黑田劝他就任。黑田也就此事和伊藤商量，伊藤表面上表现得很支持黑田，但背后应该做了很多幕后工作，争取天皇和参议们支持自己施行内阁制。

伊藤坚决不就任左大臣，而主张黑田单独任右大臣。最后三条不得不召集上次没有参加会商的各参议征求他们的意见。兼任工部卿的佐佐木高行直接提出了反对意见，认为黑田不能说是智德兼备，而且有酒乱之性癖，不能适任。其他参议也默认肯定了他的论调。但三条依然坚持自己的主张，仍劝说黑田出任。黑田清隆也明白自己德望不及伊藤，他提出如果能够得到伊藤的帮助自己就答应出任右大臣，伊藤博文当然不会答应这一要求。无奈之下，22日黑田写信给三条，最终推辞就任右大臣。

在这种情况下，11月24日三条又将伊藤、西乡、大山、山田、杉孙七郎等召集到自己的府邸，建议既然黑田坚决拒绝任右大臣，那就推荐伊藤任右大臣。当然伊藤还是坚辞不就。最后，这次补任左、右大臣的纠纷闹到了天皇那儿。12月3日天皇召见太政大臣三条实美，下达了“先前伊藤就提出了政府改革方案，为什么没有审议该案，却在现行的太政官的大臣问题上纠缠不休呢？先审议改革方案吧”的指示。天皇的一句话决定了事态的发展。这个时候，天皇及其周边的人对伊藤的信任已经超过了对三条的信任度。12月4日，三条召集众参议，审议伊藤提出的内阁制度方案，在问到“废止原来的参议、省卿等，设置一名内阁总理大臣，由其推荐任用各省大臣，由总理大臣统领之”时，各参议全体赞成。^[13]在谁应就任总理大臣的问题上，各参议都认为伊藤是适合的人选，见此情景，三条也无法再坚持自己的旧说。当天三条进见天皇，上奏了内阁制的方案，并推荐说伊藤博文适合担任总理大臣。12月7日，天皇召见伊藤，任命他为内阁总理大臣，整备新的政府体制。

这一插曲从侧面说明伊藤在建立内阁制的过程中遇到了来自各方面的阻挠和压力。在当时情况下能够最大限度地减少矛盾，争取政府内多数人的支持是很重要的，给三条实美一个内大臣职位也是可以理解的。

学术界对于为何设置内大臣一职的另一种看法是，认为在宫中设置该职是伊藤等人的精心设想。认为伊藤博文等担心将来议会政治发展会冲击到藩阀势力，因而在天皇身边设置这样一个职位，随时能够通过内大臣策动天皇权威来解政府危困。

井上清在他的《天皇制历史》一文中说：

国玺、御玺并不是君主私用，而是应作为国家元首使用，因此守护他们的职位理应设置在政府中，但（由内大臣管理）却是将这一职位设在政府外直属天皇。并且内大臣拥有日常辅弼天皇的权力和责任，这里的天皇既是作为个人的天皇也是作为君主的天皇，因此如果内大臣发挥他的权势，策动天皇就什么事都能办到，将来即使议会将政府逼入困境，掌握着国家印章的内大臣任何时候都能挽救政府。虽然一般认为1885年设置内大臣，是伊藤博文同情被停任太政大臣一职的三条实美，而在政府外设置了与原来的太政大臣地位相近的职位，目的是为了安置三条，但实际上内大臣并不是在偶然的想法下产生的无足轻重的职位。它是作为伊藤等的天皇制官僚军阀专制的最后的牙城而设置的。在整个体制平稳无事时看不出它有何作用，但一到非常时期它的实质立刻就显现出来。侵略中国开始后，自1930年至这次的战败期间天皇制处于“非常时期”，特别是太平洋战争爆发后，内大臣制完全发挥了它的作用，它在天皇和如今作为战争罪犯关押在巢鸭监狱的政要军人间起联络作用，建立他们想要的政府，对这些我们还记忆犹新。^[14]

井上清就认为内大臣一职不应被看作是宫中的职位而是政府在宫廷中安插的一个职位，之所以将政府中的职位置于天皇直属之下，是有它的意图的，那就是在藩阀政府和帝国议会对立的时候，可以利用天皇救助藩阀政府。当时之所以由三条担任这一职务，是由于一方面三条是政府精英中的一员，长期担任太政大臣，虽然时常被指缺乏政治领导力，但其威望是不可磨灭的；另一方面作为公卿贵族的他具有能够接近天皇的优势，同时又精通各种宫廷惯习和规矩，由他担任“辅弼”天皇的这一职责是最合适的。从事实来看，三条在担任内大臣期间，确实很好地起到了联络天皇和府中以及协调府中各派矛盾的作用。

对于设立内大臣的初衷是什么很难有直接资料证明，但以上的种种猜测和看法也说明不管是政界还是学术界都认为内大臣是一个很特殊的职位。

对于内大臣的性质，在学术界也有争论。传统研究中多认为内大臣就是宫中官职。而学者川口晓弘则认为“基于国家体制整备的观点评价每种机能的客观必要性，从其职务内容来看，内大臣明显是置于‘宫中’的国务官”^[15]。他的依据是1917年伊东巳代治对于在宫中设立临时外交调查会的一段发言。1917年，当时的首相寺内正毅提议设立临时外交调查会时，有人提出疑问，认为临时外交调查委员会设立在宫中是不是紊乱了宫中、府中之别。对此，明治宪法体制下官制的建立者之一伊东巳代治做了如下解释：“临时外交委员会虽设立于宫中但并未紊乱宫中、府中之别，盖所谓宫中并不是以其所在位置作为事务之区别，故在宫廷设天皇直属之机关不能说是紊乱宫中、府中之别。”^[16]伊东的意思是说并不是设在宫中的机构就都被认为是“宫中”官职。上文中提到井上清也认为：“国玺、御玺并不是君主私用，而是应作为国家元首使用，因此守护他们的职位理应设置在政府中，但（由内大臣管理）却是将这一职位设在政府外直属天皇。”^[17]应该说在制度上并没有明确规定内大臣在宫中或府中官阶上处于什么样的地位。

内大臣的人选一般由元老、内阁首相、现任内大臣、宫内大臣等协商推荐，由天皇亲任。而一旦被任命，也只有天皇对其有罢免权。

1885年12月22日，依据太政官达（通知）第67号，开始在宫中设内大臣职。当时规定的内大臣职责是（1）掌管国印、御玺；（2）常侍辅弼天皇；（3）主持宫中顾问官的议事。在之后的明治四十年到昭和十七年的内大臣府官制中，取消了主持宫中顾问官议事一项，加上了掌管诏书、敕书及其他相关文书一项。^[18]内大臣下配置了两名奏任的秘书官、一名敕任的秘书官。同时，依据1886年发布的“制定法律命令之格式”的公式令第十四条规定，国玺、御玺由内大臣保管，亲署国玺、御玺之后内大臣负责鈐玺，因此内大臣也是鈐玺官。内大臣府官制第一条中还有掌管内廷之文书相关事务的规定。所谓的内廷文书是指在内大臣府编集保存的《内廷录》和《请愿同关系文书》。前者是御玺、国玺等的使用记录等，类似于内大臣府的业务记录。后者是依据宪法第三十条及请愿令，国民向天皇提出的请愿，因此内大臣也是处理请愿的官职。

从上述条令来看，内大臣有常侍辅弼天皇，保管国玺、御玺，鈐玺，处理向天皇提出的请愿等职能。至于就哪些事务辅弼天皇、用何种方式常侍辅弼、处理何种请愿等则没有具体的规定。

如果从可以常侍辅弼天皇，保管国玺、御玺，鈐玺等职能来看，内大臣确实既具有宫中官职又具有府中官职的性质，其职责规定也相当模糊。从近代日本几届内大臣的政治活动来看，笔者认为内大臣是一个相当特殊的职位。内大臣和元老一样，在政界是一种介于天皇和府中之间的特殊势力。