五　中国统计改革与发展的政策实施

根据前述对中国统计体系的评估可知，现阶段中国统计体系基本适应了时代的发展和用户的数据要求，但也存在不少问题，面临诸多挑战，特别是在统计工作独立性、数据发布规范性、统计信息及时准确性、统计标准和分类国际可比性等方面，离国际标准、发达国家先进水平之间还存在较大差距。在今后的统计工作中，应积极采取有力举措，改革和发展中国统计体系，不断提高统计能力，更好地服务于社会各界对统计的需求。

(一)基本原则

中国统计体系发展应当在一定的原则和基调上进行，唯有如此，才不会偏离经济社会良性发展的轨道，才能达到统计体系为时代进步提供基础性条件，时代发展又进一步促进统计体系不断趋于完善，二者相辅相成、互为条件。归纳来看，未来中国统计体系发展应当遵循以下五项基本原则[43](见图1－4) :

1.与国情相一致的原则

即改革后的政府统计体制必须与我国的实际情况相一致。具体地，一是要与社会主义市场经济体制相适应，要使政府统计的各个组成部分之间分工明确，责、权、利关系清晰;二是与人口众多、地域广阔的国情相适应，我国一个省的人口和地域就相当于国外一个甚至几个国家，要搞一个集中统一的统计体制，把方方面面的需求都包揽在内，难度极大;三是要考虑经济体制转型过程中经济利益主体、收入分配关系、社会组织结构等多样化的现实;四是要与整个国家的管理体制相适应，现在各级政府都抓经济建设，都关心统计数据，但在地区特色的基础上，各自关注重点不尽相同，因此，政府统计工作在纵向管理上可以尝试采纳“地区统计分散型”模式。

2.服务公众与政府的原则

政府统计体制尤其是统计服务体系，应该能够向公众提供比较全面、及时、可信的统计数据，且让公众了解相应的统计方法制度体系和指标诠释，以取得公众认可。这有利于增加他们在统计调查时的配合度，还有助于获取用户统计需求的反馈信息，为改进统计工作提供参考依据。此外，还要能够满足各级政府宏观决策的需要，满足政府对统计数据“快、精、准”的要求。政府统计应当努力打造成现代服务型统计，提高统计数据的可信度，树立政府统计的权威性和良好形象。

3.与国际统计惯例相接轨的原则

目前，随着经济全球化浪潮的涌动，世界各国之间交流更加频繁，贸易范围也不断加大，为了更好地参与国际事务，统计理念、统计方法、统计标准、统计数据与国际统计惯例接轨成为统计工作中最基本、最迫切的要求。因此，政府统计体系应在充分考虑国际统计共识的基础上，结合具体国情和实践经验教训灵活地全面采纳国际标准，不断对统计分类、概念、指标、数据质量管理等内容加以改进和完善。

4.需求与可能相结合的原则

当前我们正处于全面建设小康社会攻坚时期，财政投入倾向于关注与经济发展、民生改善直接相关的部门，而统计所带来的经济效益与社会效益多是长期而潜在的、间接的，对统计工作的投入在某种程度上受到各方面因素制约，统计体系发展的可用资源也是有限的。基于此，未来统计体系改进和发展应在充分考虑现实基础和资源约束下量力而行，重在提高资源利用效率。

5.政府统计的独立性、中立性和公开性、透明性原则

这些原则必须通过法制建设来保证，为此，未来政府统计体系尤其是统计保障体系应当以统计法制体系建设为主。

理论上，统计体系涉及的范围广、内容多，现阶段中国统计存在的弊端和发展瓶颈也较为突出。基于上述原则，未来一段时间中国统计体系发展的关注重点应包括:

第一，完善统计调查方法体系，确保基础数据质量，拓宽数据来源渠道。这要求更加注重抽样调查技术在原始数据获取中的重要作用，完善与抽样调查相关的配套制度建设(如抽样框设计、基本单位名录库的建立和更新等)，同时积极开拓新的原始数据源，如整理各部门行政记录资料、收集企业会计财务与经营记录资料、尝试利用电子商务的交易资料等。

第二，改革统计管理体制，力保统计工作的独立性和中立性。数据质量是统计工作的生命线，统计结果能否真实地反映经济社会发展状况，在政府决策中能否充当参谋作用，能否引导和促进科学发展，都取决于统计数据质量水平。中国统计管理体制的种种弊端降低了统计数据质量，为保障统计工作的中立性，提高数据质量，应尽快变革统计管理模式。

第三，积极研究、开发和采纳新的国民经济核算标准——2008SNA，尽快构建全国统一经济核算制度。联合国等机构发布国民账户体系的最新修订版本2008SNA后，世界各国纷纷开始更新核算方法、澄清重要指标，尝试在SNA2008处理建议的基础上解决经济中出现的一些新现象、新情况和新问题(“SNA的修订与中国国民经济核算体系改革”课题组，2013)。我国经济核算主要遵循1993SNA，与2008SNA之间存在较大差距，加上各级政府长期受“GDP崇拜”观念支配，形成了单纯以经济增长速度评定政绩的错误观念差，因此，统计体系发展的重点之一就是要尽快更新核算体系，构建起国家统一的经济核算制度体系，为准确测度国民经济规模和结构、实现国际可比性，以及改进领导干部政绩评价奠定坚实的制度基础。

第四，大力加强资源环境与民生统计。当前，我国资源环境问题日益突出，加强资源环境统计能够为社会经济发展、资源利用和环境保护提供更好的信息支持。同时，中国正处于全面建设小康社会的关键时期，民生问题受到空前关注，改进和加强民生统计对优化政府决策极为必要。

第五，积极改进和完善服务业统计。一直以来，服务业统计是我国统计体系中的一个薄弱环节。随着第三产业占GDP的比重超过第二产业，服务业在国民经济中的地位更加显赫，改进服务业统计，更全面地掌握服务业发展状况，有助于更好地开展经济管理与宏观调控。

第六，积极应对大数据对统计体系的挑战与冲击。大数据为统计发展带来了新的机遇，更是一种前所未有的挑战。推动中国统计体系的改革与发展，一个重大课题就是要积极研究大数据对统计所带来的新挑战，在改进统计信息化支撑体系的同时，探讨大数据对现行统计理论与方法的冲击，进而改进统计体系组织与运行模式，提高统计效率与数据质量。

第七，尽快建立和完善危机监测与预警体系。2008年国际金融危机及其后的欧洲主权债务危机，对世界经济造成巨大冲击，也对各国统计与监测体系提出了新的要求和挑战，金融系统性风险、危机预警体系、经济金融脆弱性等问题成为研究者关注的热点。随着中国经济高速增长，规模不断增大，如何保证这艘经济巨轮平稳前行而不出意外，是中国政府高层急切关注的课题，因此，建立和完善危机监测预警体系无疑将是中国统计发展的关注重点之一。

第八，其他需要重点改进、更新或新建的制度体系，如统计指标与标准、统计法律法规，以及统计数据生产与用户需求协调机制建设等领域。

(二)政策建议

统计体系是一个开放、动态的弹性体系，随着国内外经济社会环境的演进和人们对统计产品需求的变化而不断发生适应性变革。根据上述改进原则与发展重点，为了更好地促进中国统计体系发展，下面拟从统计组织体系、统计调查方法体系、国民经济核算体系、统计分类与指标体系、统计数据质量控制体系、统计产品生产者与使用者之间的沟通和协调机制、统计信息化技术支撑体系、统计法律体系八个方面分别提出一些具体的政策建议。

1.改革统计组织体系

基于机构观和功能观的内在要求，国家统计体系的设计必须遵循一个基本原则，即统计功能决定着统计机构的设置，统计机构的设置必须有助于统计功能的实现，保证统计体系的高效率，更好地为社会提供统计产品与服务。为适应当前的形势，建立起一个功能健全的高效统计体系，如图1－5所示，中国应当对现行统计组织体系进行结构重组与职能调整。其中要点涉及以下几个方面:

(1)设立国家统计协调委员会。国家统计协调委员会的职责是统一领导全国统计工作，负责制定国家统计发展规划，以及统计制度、统计分类、统计方法、统计标准的备案与最终审核，协调综合统计系统与各部门统计系统的关系。在人员构成上，国家统计协调委员会应由国务院副总理(或相当级别)担任主任，国家统计局局长担任副主任，委员包括相关部委的主要负责同志和统计领域的知名专业人士等。国家统计协调委员会每年定期召开工作会议，日常性工作由国家统计协调委员会常设机构负责，常设机构设在国家统计(总)局。

为提高政府统计体系有效性，还应设立第三方监管机构，对统计机构运行状况予以监督，对统计管理成本进行核算。在实施监督过程中应确保第三方监管机构的独立性、中立性和超然性，以保证监管工作的有效性。

(2)理顺综合统计系统与部门统计系统的关系和职责分工。综合统计机构和部门统计机构是统计工作实施的两大主体[44]，重新定位和规划各自的职责与职能，理顺二者之间的关系，可以有效避免机构重叠与重复工作，确保统计的一致性。

综合统计系统负责统计体系的总体管理和监督，制定全国性的统计政策，承担综合统计调查任务与数据发布。为了提高综合统计系统的地位，使其能自如地和其他部门统计系统沟通与协调，提高综合统计部门的政策执行力，建议设立国家统计总局(正部级单位)。国家统计总局的主要职责包括:对统计体系实行总体管理和监督，负责制定全国性的统计政策;在全国范围建立和推行统一的统计分类、标准和方法;领导和组织普查与全国性调查，领导各级调查队的工作，实行以抽样调查为主的数据收集方式;承担中央与地方国民经济核算(如GDP)，包括原始资料收集、测算、发布;负责政府统计数据的发布、解释与说明;对部门统计工作开展技术与业务指导;建设和维护全国性统计信息网与数据库，承担数据发布的主要责任与为社会提供统计服务;负责全国统计人员教育培训工作。

在综合统计系统中，各级地方政府统计机构不再直接承担如国民经济核算等统计测算和数据发布工作，而主要是为地方行政管理和地方公众提供统计服务，向上级统计部门报送原始数据资料，针对地方开展调查，保证地方统计部门数据库与国家统计总局数据库相连。需要指出的是，地方统计机构的人事权应该由上级统计部门所有，以保证地方统计部门工作的独立性，排除地方行政管理机关的干扰，所需经费可以由上级统计部门与地方政府财政按一定比例分摊。

部门统计系统具体负责收集和编制本系统的统计数据，但部门统计系统必须严格执行国家统计总局制定的国家标准，并将各自的数据库与国家统计总局的数据库相连，保证数据双向共享。

(3)按功能分划的思想对统计系统本身进行机构重组与整合。统计机构按职责与功能进行重新划分、调整和重组，有助于更合理地配置资源与安置人员，对能否建立一个高效统计体系和切实提高统计体系的潜在能力具有直接影响，是加强统计能力建设的关键性步骤。

目前，中国国家统计局机构设置主要采用专业分工模式，由18个行政单位、12个直属事业单位、1个企业单位和32个调查总队组成[45](见图1－6)。现行的机构设置存在一定的职能重叠现象，并造成了部门分割与自治，增加了协调的难度，而且存在分类标准不一致的现象，不利于实现资源共享。

理论上，科学合理的组织结构设计将使统计体系的整体功能得到加强。按功能划分机构设置能够克服现行统计体系所存在的部门分割、职能重复的弊端，因此，中国应制定相应的统计机构重组与职能调整方案，未来的国家统计总局应对机构设置进行全面、系统的改组。借鉴发达国家统计体系的经验，可以按统计制度方法部门、调查与数据收集部门、统计核算与分析部门、市场开发与数据发布部门、信息技术与数据库维护部门、行政管理与服务部门等模块进行功能分划，设置相应的职能部门与机构，整合统计系统的资源与人员队伍，具体改组思路见图1－7。相应的，还必须对地方统计系统作出适当的调整与重组。

2.完善统计调查方法体系

(1)完善抽样调查方法技术。抽样调查法可以实现用较少的样本观测、相对较低的成本投入，反映调查对象总体发展情况，因此运用较为普遍，在统计调查方法体系中处于主体地位。然而，要充分发挥抽样调查法的功效还要在以下方面作出改进:一是加强抽样框尤其是基本单位名录库的建设、更新、管理和维护(金勇进和戴明峰，2012) ;二是在合理性、全面性、可操作性和可复制性要求的基础上，完善抽样方案的设计，注重建设针对样本老化的样本轮换制度;三是在描述性统计分析基础上，提高推断统计水平(如对样本缺失值的推算)，注重运用实证模型做量化分析;四是培养专业化的统计队伍，为充分挖掘抽样调查数据的价值提供人力支撑。

(2)充分运用行政记录资料。行政记录是国家行政部门为实现服务和监督、管理的目的，通过系统内的登记对象收集相关信息和对信息进行加工的活动(国家统计局，2011)，是取得统计数据资源的重要途径，具有数据质量高、无回答率低等特点，同时在稳定性和连续性方面有保障。在政府压缩部门经费，将有限财力向经济发展、改善民生等领域倾斜而使经费来源成为获取数据的硬约束之际，更进一步开发行政记录资料在政府统计中的运用价值已成时代的呼声。为此，一要统一行业分类和指标核算口径，理顺行政记录资料在部际之间的利用渠道;二要建立全社会房产、信用等基础数据库，为数据共享搭建统一平台;三要加强行政数据质量监督、压缩寻租空间、减少数据操控现象，为行政记录的获取清除利益障碍(方越峦和刘建平，2013)。

(3)推动统计估算的科学化、规范化和常规化。统计估算是以已掌握的统计信息为基础，根据事物的客观联系和变化规律，在一定的假设条件下，对社会经济现象总体的数量关系与数量特征进行测算和估计(曾五一，1996)。它是一种间接获取统计信息的工具，不仅能减轻调查工作量，还能增加已有统计资料的利用程度。在一些发达国家中，统计估算法得到了非常广泛的应用(贺铿等，2001)。因此，应组织力量对各种统计估算方法应用场合、应用原则、所利用资料(如会计资料、业务资料、统计资料等)之间指标口径的衔接，以及其他具体实施细节进行规范(曾五一，2009)。

(4)处理好各种统计调查方法之间的整合与衔接。目前，我国各种统计调查方法的应用中存在的最大问题是缺少必要的衔接与配套(曾五一，2009)。因此，要对各种统计调查方法做深入细致的研究，明确各种调查方法的职责范围和分工，发现方法之间的不协调、不衔接之处，然后进行必要的整合和归并，防止重复调查造成的资源浪费。

3.完善中国国民经济核算体系

(1)大力研究、开发和执行2008SNA。从我国国民经济核算体系的建立和发展可以看出，我国国民经济核算体系主要是随着社会经济体制的变化、宏观经济管理需求的变化以及国民账户国际标准的修订而变化的(许宪春，2009)。2008SNA发布后，国际社会纷纷转向新的核算模式:澳大利亚在2009年启用新的核算版本，是全球第一个实施2008SNA的国家，美国在2013年依据新版SNA重新修订了其GDP数据，欧盟已制订出2009—2014年分阶段实施计划，其成员国将于2014年9月采用新的核算方案(蒋萍等，2013)。我国现已制订出《中国国民经济核算体系(2002)》修订的初步计划和框架，拟在2014年年底或2015年年初形成最终文本后对外发布。依据相关研究对2008SNA变化的系统总结(“SNA的修订与中国国民经济核算体系改革”课题组，2013)和我国经济社会发展的实际情况，我国实施2008SNA必须在研究与开发支出、实际最终消费支出、金融服务产出、自有住房计价方法、资产负债核算等方面作出较大调整。

(2)构建全国统一的国民经济核算制度。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出，要加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。这是第一次在党的重要文件中出现国家统一经济核算制度的论述，为我国国民经济核算体系的后续发展指明了方向。

从结构上看，国家统一经济核算制度应当由三部分组成，即中心框架、卫星框架和条件保障(见图1－8)。具体来说，首先，中心框架是处于中心地位、起基础性作用的国民经济核算体系。其次，卫星框架是处于中介层、起技术支持作用的资源消耗、环境损害、生态效益、产能过程、科技创新、安全生产、新增债务等科学发展衡量指标和劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等民生指标。最后，条件保障是处于外围层、起保障作用的制度建设，包括统计管理体制、相关法律法规、信息承载平台、核算监督机制、统计机构和人员制度。显然，国家统一经济核算制度是一个开放的复杂巨系统，是由多因素、多层次、多系统构成的一个有机整体。它包罗万象，各构成要素之间息息相关，相互影响、相互制约、相互加强，关系错综复杂。

(3)加快国家统一核算地区生产总值制度建设。为了贯彻落实十八届三中全会精神，也为了解决我国GDP分级核算带来的各省GDP之和长期远远高于全国GDP的现实问题，同时与国际通行的做法保持一致，国家统计局局长马建堂在2014年全国统计工作会议上表示，2014年将全力推进统计改革创新，尽快制定出国家统一核算地区GDP的方案和路线图。在方案制定中，首先应确保各省(市、区)数据上报流程的规范性和畅通性，避免因核算制度改变产生时滞;其次，对各省(市、区)上传的数据格式作出统一规定，这不但能减轻工作负担，还可以提高数据的时效性;最后，加大对数据调查收集的监督审查力度，从源头上确保数据的可靠性。

(4)研究探索编制自然资源资产负债表。十八届三中全会通过的《决定》指出:探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。这一要求体现了编制自然资源资产负债表的两大作用:一是改进经济管理决策，扭转以牺牲环境为代价的发展观、速度观;二是改进政府官员政绩考核，扭转以GDP为导向的政绩观。编制自然资源资产负债表[46]，首先，要建立起自然资源资产统计核算体系，这是一项十分复杂的工作[47]，而且对这些资源进行数值化或价值化统计的难度较大，目前国际社会尚未形成比较统一、标准、成熟的统计核算体系。因此，这一工作仍面临巨大难题，例如:一是按现有核算方法或会计准则，如何确认纳入该表的自然资源资产(如无法开采的矿产资源在SNA和企业会计中都不予记录) ;二是如何在表中列报和披露自然资源资产(如自然资源资产的估值)。

根据现有研究结果来看，针对自然资产核算中存在的这些难题，可以采取先易后难、集中力量重点突破的原则，先选取易计量的自然资源进行核算，如对排污权、水、土地、矿产、绿化地等科目进行取得数量及应支付货币资金的核算，形成初步的自然资源资产和负债，然后逐步扩大核算范围，最终摸清“家底”。具体操作时，可先以国家生态文明先行示范区[48]为试点，将已经探明储量和政府目前持有的大部分自然资源列为本区主要生态资源科目，对排污权、大气、水、土地、矿产、森林、绿化地、草原等设立核算科目，逐步建立自然资源资产负债表的编制方案框架和制度方法，通过试点论证，完善自然资源资产负债表编制方法[49]。

(5)探索发现大数据改进核算方法的途径。大数据时代的到来为改进国民经济核算，尤其是为提高居民消费价格指数(Consumer Price Index，CPI)的可信度创造了条件。研究表明，大数据可以在以下几方面改进CPI:一是大数据提供了海量的代表规格品的实际交易价格，使样本量成倍增加;二是大数据扩大了指数公式的选择余地，使一些在传统数据收集方式下无法使用的指数公式(如Fisher理想指数)变得可行;三是大数据为更频繁地更新CPI权重创造了条件，改变了权重僵化的局面[50](李世超，2013) ;四是大数据为CPI偏差的估算，尤其是质量调整偏差提供了基础数据;五是大数据产生时的电子版格式，省去了前期的数据录入环节，将提高CPI的时效性。

4.优化统计分类标准和指标体系

统计分类是统计体系的重要基础，也是保证统计指标数据质量的重要途径。推动中国统计体系的改革和发展，一个重要任务就是充分借鉴国际标准和先进国家经验，不断优化统计分类标准和指标体系。

(1)借鉴国际经验、结合国内实践，进一步提升统计标准化水平。现代化的统计应该是标准、规范的“方法制度流”，统计工作要取得长足发展，要实现整体水平的进一步提高，统计标准化是关键(李强，2010)。中国统计工作要实现标准化，一方面要在概念、分类、标准、方法等方面协调好国家综合统计系统与部门统计系统;另一方面还要统一部门统计系统的统计口径，为行政记录资料的充分利用和统一数据平台的搭建创造条件。此外，为增加中国统计数据的国际可比性，使我国政府部门和企业用户(尤其是涉外公司)在国内外形势日新月异的情况下灵活应对、决策自如，还要以更开放的态度，积极采纳国际统计标准、惯例(如2008SNA、BPM6、GFSM2014等)，学习和借鉴先进国家在统计标准化上的成功经验。

(2)通过捕捉和发现经济社会发展中的热点和难点问题，不断完善统计指标体系。好的指标要能够反映客观实际、反映社会经济发展的内在规律和本质要求，适合社会各方面的统计需求。依据这一评判标准，并结合我国统计指标体系发展现状，今后指标体系建设应在以下几个方面努力:第一，建立健全与时代诉求相适应的指标，如服务业统计指标、固定资产投资统计指标、分季度GDP指标、新的政绩考核指标、反映提质增效升级的新指标、PM2.5限值监测指标等;第二，在“被增长”、“被就业”、“被小康”、“被幸福”等诸多热点问题涌现的背景下，加快优化现行统计指标体系，努力增进指标数据的可信度，减少公众对指标本身的误读，还要充分重视对指标计算方法、生成过程等的相关说明;第三，逐渐淡化或舍去一些不适合时代发展或阻碍社会进步的指标，澄清对个别指标的错误认识或含混模糊之处，如过去常常采用的GDP总量或增长速度政绩考核指标，导致许多领导干部树立错误的政绩观，过分看重经济增长，而轻视环境污染、资源浪费、节能减排、生活质量提高等与居民休戚相关的一些领域的建设。

5.加强统计数据质量控制体系建设

从国际实践来看，统计数据质量已成为衡量一国或地区统计能力高低的重要标准。统计数据质量不仅依赖于对统计产品的设计，而且依赖数据的采集、加工、分析、评估、传播与发布等各个环节，与统计体系尤其是统计调查方法体系、统计服务体系息息相关。随着经济全球化进程的加快和信息网络技术的推广应用，社会对统计信息的需求量越来越大，对统计数据质量也提出了更高的要求，赋予其更多新的内涵，同时也为改进和提高统计信息的质量提供了更好的便利条件和手段。用户对数据质量的要求从狭义向广义发展，提出了多维的、全方位的数据质量概念，准确性已不再是衡量统计数据质量的唯一标准。

为此，应重视对数据从采集、加工到发布的全过程的质量监督与控制，实施全面质量管理体系(Total Quality Management，TQM)[51]，多层次、全方位地加强数据质量管理。表1－8给出了全面质量管理框架下统计产品与服务质量提高的举措、数据质量评估标准、质量评估视角以及评估的形式。需要说明的是，在实际操作当中质量评估通常是从不同角度或层次进行，既可以是某一角度，也可以是某几个角度;既可以采用内部自我评估的形式，也可以采外部评估的形式。

此外，提升统计数据质量，还要充分发挥统计人员的积极性、创造性，不断提高统计人员素质，在全社会培育一种质量至上的统计文化，从统计生产过程的各个环节上(统计供给)保证统计产品的质量。

6.构建统计生产者与使用者之间的沟通和协调机制

加强统计数据质量控制，还应建立统计生产者与用户之间沟通和协调的有效机制，从终极需求上保障统计产品的质量。数据质量的核心是满足用户需求的程度与效率，因此，改进统计数据质量必须在生产者与使用者之间建立起有效的沟通协调机制，充分了解用户对统计数据的需要和具体要求(邱东、陈梦根，2008)。理论上，统计数据的质量管理过程应该是透明、开放的，统计生产者可以通过正式会议、非正式讨论、用户问卷调查等方式，充分了解用户对数据的内容、服务方式、发布时间、收费标准等各个方面的意见和建议，从而有针对性地制定改进措施，真正达到提高数据质量的目的，更好地满足用户需求。

实质上，统计(产品)生产过程中所需的原始资料基本上都源自政府单位、企业和公众等，这些原始资料的质量特征影响着统计产品的质量特征。因此，官方统计数据的质量在很大程度上依赖于公众、企业和其他被调查对象的合作，以及是否提供恰当而可靠的数据用于统计加工与测算。从这个角度说，统计数据质量依赖于统计数据用户和生产者之间的合作，因此，我们应当采取有效措施改进统计生产者与用户的关系，建立有效的沟通和协调机制。

7.加强统计信息化技术支撑体系建设

过去，中国统计部门对产品发布与使用方面重视不够，用户获取统计产品比较困难，生产者对数据的统计口径、加工处理过程、统计信息发布等环节解释与说明不足，向社会介绍统计方法制度、统计数据质量情况不够充分，再加上用户对数据的分析方法单一，导致统计产品的利用效率不高。

数据的易获取性是统计数据质量的重要衡量标准之一。统计产品要满足用户的优先需求，并且易于获取，生产者在发布数据时应该对统计产品提供必要的说明，尤其在发布抽样调查结果时，还应附上抽样调查比、样本量、拒访率等显示结果准确度的指标，使用户对数据的误差情况有所了解，以帮助其正确使用统计资料。因此，中国在加强统计体系建设时应充分重视统计数据的传输、发布与开发，提高统计数据的利用效率。目前，中国对统计数据库的建设还处于一个比较混乱的状况，大大小小的数据库林立，一方面，由于重复建设造成了社会资源的浪费;另一方面，不同数据库之间在数据来源、统计分类、标准、方法等方面存在差异。长远来看，这种状况的存在将影响国家社会经济管理工作的前进，同时也会影响整个社会的决策效率。在现代社会中，官方统计特别是那些有关经济、社会和政府服务的数据，通常都具有公共品的性质[52]。政府应该将官方统计数据库建设纳入国家发展战略规划，整合现有资源，通过颁布统计标准、数据库联网建设，建成全国性的政府统计数据库网络体系。数据库联网体系的建设将使用户获取数据更便捷，更易于了解统计制度、标准与方法，提高政府统计的权威性，改进统计产品利用效率，进而提高社会决策效率，推动科学研究活动走向繁荣。

8.完善统计法律体系及其他保障机制

统计法是统计工作的准绳，对保证统计工作的独立性，提升统计数据质量，以及政府树立良好形象具有助推作用(李国荣，2012)。党的十八大报告强调指出，法治是治国理政的基本方式，要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”。然而，自1983年我国第一部统计法颁布以来，其在实践中的监督治理作用并未得到充分发挥，有法不依现象频发，有关各方对统计法自身的规范性也提出过种种质疑。今后的工作中，应不断完善统计法律体系，真正实现统计工作有法可依、有章可循，切实提高政府统计的公信力和权威性。具体措施包括:

首先，加强普法宣传，使社会公众在思想上真正自觉接受统计法的约束。法制宣传教育是推进依法治国的重要环节，统计法制宣传教育既是国家法制宣传教育的重要方面，更是推进统计系统依法行政、提高全社会统计法治水平的基础性工作。为此，可以将普法宣传制度列为统计法律制度体系的内容之一，确保宣传的有效性，还可以从法律上明确统计普法机构的权利和义务，以及建立激励约束考核机制，调动普法人员工作的积极性。

其次，充实现行统计法律体系内容，增强统计法的实用性。具体来说，重点应加强以下几方面的工作:第一，现阶段中国统计法律体系各层次(共有四个层次:统计法律、统计行政法规、地方统计法规和统计行政规章)制定主体不尽相同，建议尽快对统计法律、法规、规章的立法权实行归一化管理，确保统计法的基础地位，发挥统计法规和规章的补充、辅助作用，增强整个统计法律体系的协调性;第二，制定详细、系统的统计违法行为处罚标准，减少不确定性的规定，同时，加大对统计违法行为的惩处力度，灵活运用经济处罚和行政处分相结合的手段;第三，明确规定统计活动各利益相关者的地位以及权利、义务，提高统计法的公认性;第四，将政府统计经费来源法制化，为统计工作的持续进行创造更坚实的经济基础。

再次，还要进一步建立健全统计执法责任制，建立违法行为查处联动机制，切实保障统计工作分工明确、责任到人。

除此之外，还应建立对统计体系自身效率的评估机制，达到对统计体系运行状况全过程的质量控制和管理。2010年7月底，国家统计局在北戴河召开国家统计制度评估会，对国家统计调查制度进行了初步评估，这是一次全新的尝试，取得了很好的效果(李强，2010)。今后，各级统计机构和部门也应建立适应自身制度安排的统计制度体系评估方法和机制，检查、审视现存方案的合理性、有效性，及时清除阻碍统计发展的制度安排。需要指出的是，地方统计部门在对自身统计制度体系进行评估时，一方面要考察地方自行制定的统计体系是否相互重复、彼此矛盾，另一方面还要看是否贯彻执行了国家统计体系的相关规范。

参考文献

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［13］金勇进、戴明峰:《我国政府统计抽样调查的回顾与思考》，《统计与咨询》2012年第4期。

［14］李成瑞:《谈谈统计服务方式的改革问题》，《浙江统计》1994年第4期。

［15］李国荣:《中国统计制度创新研究》，博士学位论文，吉林大学，2012。

［16］李惠村、莫曰达:《中国统计史》，中国统计出版社1993年版。

［17］李静萍:《SNA:宏观经济统计的核心》，《中国统计》2012年第4期。

［18］李强:《论我国统计方法制度改革》，《统计研究》2010年第12期。

［19］李强:《精心实施四大工程推进统计信息化再上新台阶》，《统计研究》2011年第7期。

［20］李强:《新中国政府统计调查制度的建立、发展和改革六十年》，《统计研究》2012年第8期。

［21］李世超:《利用大数据改革CPI调查方法初探》，《中国信息报》2013年12月17日第007版。

［22］李武:《我国市场调查与咨询服务业发展状况》，《中国统计》2004年第6期。

［23］联合国:《统计组织手册:一个统计机构的运作与组织》第三版，中文版，联合国2003年版。

［24］马建堂:《中国主要统计指标诠释》，中国统计出版社2010年版。

［25］毛蕴诗:《谈统计信息公开披露制度》，《中国统计》2005年第8期。

［26］潘璠、吕洁、陶然:《根植统计工作实践，促进统计事业发展》，《统计研究》2012年第8期。

［27］齐家璐:《志书经济部类记述事物分类问题的再探讨——兼与王晖同志商榷》，《中国地方志》2007年第9期。

［28］邱东、陈梦根:《基于数据质量观的中国统计能力建设》，《当代财经》2008年第3期。

［29］邱晓华:《中国统计国际合作的历程》，《中国统计》2004年第8期。

［30］权贤佐:《转轨时期中国统计的矛盾、冲突与出路》，《统计研究》2001年第9期。

［31］盛剑:《官方统计的基本要求——〈官方统计基本原则〉解读》，《中国统计》2012年第1期。

［32］世界银行课题组:《中国统计体系改革发展战略研究报告》，中国统计体系改革发展战略国际研讨会，2005年11月21—22日。

［33］孙希有:《定义服务型统计》，《中国统计》2013年第3期。

［34］许宪春:《中国国民经济核算体系的建立、改革和发展》，《中国社会科学》2009年第6期。

［35］许宪春、郑京平:《主要统计指标解读》，中国统计出版社2008年版。

［36］长永山贞:《官方统计的未来》，《上海统计》1996年第7期。

［37］赵学刚、王学斌、刘康兵:《中国政府统计数据质量研究——一个文献综述》，《经济评论》2011年第1期。

［38］中华人民共和国国家统计局:《中华人民共和国统计大事记》(1949—2009)，中国统计出版社2009年版。

［39］中华人民共和国国家统计局:《中国统计热点问题解读》，中国统计出版社2011年版。

［40］《中外统计体系比较研究》课题组:《中外政府统计体制比较研究》，《统计研究》2001年第3期。

［41］朱启贵:《国民经济核算体系构建的理念与变革——基于发展观演进历程的分析》，《人民论坛》2013年第1期。

［42］Fellegi，Ivan P.，“Characteristics of an Effective Statistical System”，Statistical Journal of the United Nations，FCE，13，1996.

［43］PARIS21 Secretariat，“Preliminary Worldwide Progress Report on National Strategies for the Development of Statistics (NSDS)”，www.paris21.org，2006.

［44］PARIS21，“A Guide to Designing a National Strategy for Development of Statistics (NSDS)”，www.paris21.org，2004.

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[1]1988年，农村抽样调查队被改名为农村社会经济调查队。

[2]1988年，城市抽样调查队被改名为城市社会经济调查队。

[3]曾五一:《统计调查体系与调查方法问题研究》，中国统计出版社2009年版。

[4]国家统计局:《国家统计局住户调查办公室主任王萍萍就居民收入统计改革和相关数据答记者问》，http:/ /www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201402/t20140224_ 515109.html，2014年2月24日。

[5]“三上企业”是指规模以上工业企业、限额以上商贸企业(包括限额以上批发业、零售业、住宿和餐饮业)和资质以内建筑业企业。

[6]《2013年统计工作大事记》，《中国信息报》2014年1月7日(全国统计工作会议特刊·大事记)第004版。

[7]郑策:《改革和完善固定资产投资统计制度方法》，《中国信息报》2013年5月31日第001版。

[8]R.Stone，National Income and Expenditure，London:Bowes and Bowes，1964.

[9]J.R.Hicks，The Social Framework，Oxford:Clarendon Press，1942.

[10]李惠村、莫曰达:《中国统计史》，中国统计出版社1993年版。

[11]李惠村、莫曰达:《中国统计史》，中国统计出版社1993年版。

[12]李惠村、莫曰达:《中国统计史》，中国统计出版社1993年版。

[13]这八项指标包括固定资产投资额(地方项目)、银行贷款余额及增加额(固定资产贷款)、职工工资总额、工业全劳动生产率、工业销售利润率、工业资金利润率、工业可比产品成本降低率和工业能源消费综合降低率。

[14]长沙统计信息网:《中国统计发展年表》(2002、2003、2006、2007、2008)，http:/ / www.cstj.gov.cn/kfrtjfz/index.jhtml。

[15]《2012年统计大事记》，《中国信息报》(网络版)，http:/ /www.zgxxb.com.cn/xwzx/ 201212270001.shtml，2012年12月27日。

[16]《2013年统计工作大事记》，《中国信息报》2014年1月7日(全国统计工作会议特刊·大事记)第004版。

[17]鉴于目前我国尚未研究出究竟以多少为标准才适合中国人群和气候带，而且限值研究需耗费较长时间(如美国设定PM2.5的限值用了20年的研究时间)，因此现阶段我国采用的限值标准是世界卫生组织(WHO)设定的最宽标准，即WHO过渡期第1阶段目标值——PM2.5和24小时平均浓度限值分别为0.035毫克/立方米和0.075毫克/立方米(引自《PM2.5首次纳入空气质量评价标准》，http:/ /www.bjnews.com.cn/news/2011/11/17/165043.html，《新京报》2011年11月17日)。

[18]《计划与统计》，即1954年公开出版的《统计工作通讯》，也是目前国家统计局主办的《中国统计》杂志。《中国统计》还有曾用名《统计》和《统计工作》。

[19]中华人民共和国国家统计局:《中华人民共和国统计大事记》(1949—2009)，中国统计出版社2009年版。

[20]1973年国家出版局成立，原名为国家出版事业管理局，是指导并管理全国出版事业的机构，后来在国务院决定成立新闻出版署后，于1987年1月被撤销。

[21]李惠村、莫曰达:《中国统计史》，中国统计出版社1993年版。

[22]李惠村、莫曰达:《中国统计史》，中国统计出版社1993年版。

[23]“一垂三统”是指各级统计部门在业务上受国家统计局垂直领导，编制、干部和经费由国家统计系统统一管理、分级负责。

[24]郑研:《中国统计管理体制不断完善》，《中国信息报》2010年10月13日第001版。

[25]李德水:《统计局2004年工作重点之〈坚持求真务实作风推进统计改革发展——元旦献词〉》，新华网，http:/ /news.xinhuanet.com/zhengfu/2004－01/16/content_ 1279321.htm，2004 年1月16日。

[26]国家统计局:《全国统计法制工作大事记》(1983年12月至2013年12月)，http:/ / www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201312/t20131209_ 477302.html，2013年12月9日。

[27]新华访谈:《国家统计局副局长李强谈新中国政府统计六十年成就与发展》，http:/ / www.xinhuanet.com/tjjft20120809/wz.htm，2012年8月9日。

[28]“三金工程”即金桥工程、金关工程和金卡工程。“金”字工程是指2002年8月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发〔2002〕17号文转发的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》中关于电子政务建设的规划项目，即主要围绕“两网一站四库十二金”展开。其中，“两网”指政府信息化网络的“内网”和“外网”;“一站”指政府的门户网站;“四库”指人口、法人单位、空间地理及自然资源、宏观经济四个数据库系统;“十二金”指面向政府办公业务建立的十二个重点信息应用系统。“十二金工程”被分为四个层次，即“2523”分法:第一个“2”指提供宏观决策支持的“金”字工程;“5”指涉及金融系统的金财、金税、金卡、金审和金关工程;第二个“2”指关系国家稳定和社会安全的金盾工程、金保工程;“3”指具有专业性质但对国家民生具有重要意义的金农、金水、金质工程。

[29]“三个提高”，即提高统计能力、提高统计数据质量和提高政府统计公信力，这是目前我国统计改革、建设和发展提出的新理念、新境界和新方向。

[30]鄢来雄:《“中国特色社会主义经济协同创新中心”启动》，《中国信息报》2012年9月18日第001版。

[31]《2013年统计工作大事记》，《中国信息报》2014年1月7日(全国统计工作会议特刊·大事记)第004版。

[32]马建堂:《中国主要统计指标诠释》，中国统计出版社2010年版。

[33]邓盛平:《现行国民经济核算存在的问题与完善途径》，中国国民经济核算研究会，http:/ /www.stats.gov.cn/ztjc/tjzdgg/hsyjh1/yjhxsjlh/hsll/200911/t20091130_ 69118.html，2005年。

[34]宋建群:《中国社会经济统计制度方法改革研究》，硕士学位论文，东北大学，2006年。

[35]《我国统计标准建设迈出新步伐——国家统计局统计设计管理司司长鲜祖德就〈统计用产品分类目录〉答记者问》，《中国信息报》2010年2月11日第001版。

[36]该规定需排除常规例外情况，即2月份和年度、季度国民经济运行情况新闻发布会所在月份例外。

[37]马建堂:《中国主要统计指标诠释》，中国统计出版社2010年版。

[38]新华访谈:《国家统计局副局长李强谈新中国政府统计六十年成就与发展》，http:/ / www.xinhuanet.com/tjjft20120809 /wz.htm，2012年8月9日。

[39]新华访谈:《国家统计局副局长李强谈新中国政府统计六十年成就与发展》，http:/ / www.xinhuanet.com/tjjft20120809/wz.htm，2012年8月9日。

[40]这里的分析部分内容曾参考世界银行课题组《中国统计体系改革发展战略研究报告》，2005年，第19—20页。

[41]引自世界银行课题组《中国统计体系改革发展战略研究报告》，2005年，第151页。

[42]PARIS21是1999年11月在联合国经济与社会理事会倡议下，由联合国、经济合作与发展组织、世界银行、国际货币基金组织和欧盟委员会等国际组织参与组建的“21世纪统计促进发展伙伴关系”，该组织旨在促进发展中国家的统计能力建设。

[43]部分内容参考“中外统计体系比较研究”课题组(2001)的研究成果，需要说明的是，引用时对一些内容作了更新和改动，同时为了清晰可见，还辅以图形。

[44]除此之外，还有民间统计机构。民间统计是指除政府综合统计和部门统计外的、不具有行政管理职能，多为商业性的企事业组织和个人、社会团体进行的统计。

[45]国家统计局网站，http:/ /www.stats.gov.cn/zjtj/gjtjj/jgsz/。

[46]这里需区分三个概念，即自然资源、自然资源资产和自然资源资产负债表:(1)自然资源是指天然存在、有利用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的综合; (2)自然资源资产是指其中具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益、生态效益)及产权明确的自然资源; (3)自然资源资产负债表是用国家资产负债表的方法，将全国或一个地区的所有自然资源资产进行分类加总而形成报表，显示某一时点上自然资源资产的“家底”，反映一定时间内自然资源资产存量的变化(引自《群众》2014年第1期，第13页)。

[47]自然资源核算的复杂性主要由其自身的特点决定的，例如，有些资源潜藏在地下(如矿产)，有些具有很强的流动性(如水和海洋等)。

[48]党的十八大要求把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，2013年12月，国家发改委等六部委下发了《关于印发国家生态文明先行示范区建设方案(试行)的通知》。《方案》提出要在未来五年之内建设100个生态文明先行示范区，其中，福建省在2014年3月10日被批准，成为中共十八大以来，国务院确立的全国第一个生态文明先行示范区。

[49]部分观点引自高红海《编制自然资源资产负债表倒逼生态文明建设》，《中国会计报》2014年3月14日第002版。

[50]现在CPI权重调整策略是“五年一大调，每年一小调”。

[51]全面质量管理是在欧洲质量管理基础上发展起来的一个数据质量管理框架，它的基本理念是统计组织应通过政策、员工管理，以及经费与人力资源等投入，经过内部生产过程转换后，生产优质统计服务，提高顾客满意、员工认知及对社会的影响;特点在于，强调数据质量的持续改进，并在统计机构中建立起一种质量至上的组织文化，强调统计生产等整个过程的协调一致，强调数据收集、加工、传输、发布等环节的技术管理;目标是要争取统计组织绩效良好，最主要的是达到预定的质量标准。

[52]参见第三届国际管理发展成果圆桌会议文件Statistics:Better Data for Better Results，越南，2007年2月5—8日。