三　中国统计体系发展评估

(一)背景分析

现行中国统计体系是在特定的历史条件下形成的，在长期的发展过程中虽然取得了巨大成绩，但还存在着不少问题，如政府综合统计系统与部门统计系统之间协调不足、所采用的分类与标准不统一、数据难以实现共享;又如，服务业统计、固定资产投资统计、城乡住户调查一体化体系、全国统一国民经济核算体系等方面的制度建设还无法全面满足现阶段经济社会发展的需要。这些问题的存在制约了统计系统的运行效率，基于此，对现阶段中国统计体系进行全方位、多角度的系统性评估，全面认识统计体系建设中取得的成效和存在的不足，“取其精华，去其糟粕”，势必会对统计体制健全完善、统计工作效率稳步提升起重要推动作用。

当前，国内外学者和机构部门针对统计体系发展状况评估，从理论和实践两方面做了大量工作。例如，Fellegi (1996)从理论上提出了统计体系有效性的评估方法，即统计体系是否有效可从三个角度来考察:一是统计体系能在多大程度上有效地满足用户的主要信息需求，这是静态地看问题，潜在的动态问题是，面对不断变化的用户需求，统计体系的适应能力如何;二是统计体系能在多大程度上有效地开发现有数据以满足用户需求;三是在统计产品质量和不受政治干扰(非政治化的客观性)方面，统计体系的可信度如何。权贤佐(2001)对中国统计体系存在的问题与困难开展了较深入的评估与研究，并针对不同问题提出了相应的对策。

此外，中国国家统计局也较为重视对统计体系的评估工作，在20世纪90年代曾利用与国外机构发展伙伴合作关系，在外援的帮助下进行了两次评估:一次是在20世纪90年代初，在世界银行的协助下开展的中国统计体系研究;另一次是在1996年，国家统计局与加拿大统计局在大规模技术合作“统计信息管理项目(SIMP)”开始之初，针对中国统计体系所作的全面评估。2005年，世界银行课题组运用IMF数据公布通用系统(GDDS)、数据质量评估框架(Data Quality Assessment Framework，DQAF)等标准，对中国统计体系能力进行了一次全面评估。

从国际上看，各国对统计能力进行评估的方法主要有投入法和产出法两种。从投入法的角度来看，无论是机构设置情况、物质或资本资源、人力资源、知识资源、管理资源等方面，中国统计体系都还非常薄弱。从产出法的角度来看，中国过去在统计工作中存在一定的认识误区，似乎统计体系只要能满足中央计划制订者的数据需要，就会认为统计体系具有很强的能力。实际上，政府统计并非是“为政府”的统计，而是一种“政府为”的统计，由于体制僵化，传统的统计体系难于改进和采纳新的方法，难以满足社会不断增长的、新的数据需求。

当前，随着中国经济的发展和经济全球化的加深，社会对数据的需求不断增加，也产生了许多新的数据需求，政府统计的主要用户不再局限于政府部门和国际组织，还包括研究机构、企业、金融市场、外国投资商和分析人员等，对数据质量与要求也更加国际化，需求更为敏感，除了数据的全面、可靠与及时性外，在数据的覆盖面、频率和时效性、公众易获取性、所发布数据的整体性等方面均提出了更高的要求。同时，在所实施的反贫困、科学发展、和谐社会建设、民生发展、跨境经济金融联系、系统性风险、危机监测等战略领域的统计测度与评估，存在着巨大的数据缺口，不利于各项政策的制定。下面将分别采用SWOT分析法和机构观—功能观分析法对中国统计体系的发展现状作全面、系统评估。

(二)评估视角之一:SWOT分析

SWOT分析是国际组织极为推荐的评估统计组织现状的一种方法，表1－4分析了当前中国统计体系所面临的主要优势、劣势、机遇与挑战[40]。

从表1－4可以发现，中国统计部门在强有力的政治支持下，已经取得了巨大的发展成就，国际交流与合作也取得了一定成效。但是，现行的统计体系在统计分工、部门协调、基础设施建设和人员培训等方面还存在明显不足，不同部门之间数据未能实现充分共享，统计分类、方法与标准不一致，统计调查体系不完善，数据开发与利用不充分，这些问题都制约了统计为社会服务的功能，再加上市场经济迅速发展和经济全球化趋势日益加剧，如果不对统计体系进行彻底改革，全面提升统计能力，中国统计体系将无法满足用户日益增长的统计数据需求，从而不能更好地为决策提供统计服务，统计的权威性与公众信任度将受到影响，官方统计将面临被边缘化的威胁。毫无疑问，中国不能忽视统计能力建设的问题，应加速实现统计的现代化，与国际标准接轨。

(三)评估视角之二:机构观与功能观

理论上，对国家统计体系的分析还可以从如下两个角度切入:一是机构观。着眼于一国或地区统计机构的设置与运行状况，考察不同统计机构之间、中央与地方之间、各部门统计之间的合作与协调关系，分析统计人力资源、统计经费来源与使用状况，特别是通过分析一国或地区统计体系的结构状况，考察统计体系的运行效率。二是功能观。依据统计体系提供数据的质量与充分性，从数据的精确性、及时性和对用户需求的满足程度，考察统计的生产、编制、传输、发布、使用等各个环节的运转状况，分析统计体系的总体效率，评估统计体系在社会经济发展当中所作出的贡献大小，由此探讨如何改进统计体系的功能，更好地服务于用户，服务于社会。下面将从这两个视角出发，分析中国统计体系的主要优势与弱点。

1.基于机构观的统计体系有效性评估

从机构观的角度出发，国家统计职能是由特定的机构与制度来承担的，所有与统计相关的因素构成了一国的统计体制。统计体制是一个国家为了保证官方统计工作的正常进行而采取的政策，包括相关的立法、统计组织机构及职能、经费来源及人员情况、统计资料收集方法、国民核算体系及统计资料的对外公布和对外服务等方面内容。一般而言，世界各国在官方统计方法、统计职能方面是接近的，但由于统计体制的确定要受一个国家的基本国情、历史、法律及人文等方面因素的影响，所以各个国家的统计体制存在差异。

在联合国统计司出版的《统计组织手册》中，根据政府统计工作在中央统计局和政府有关部门之间的分工情况，将各国政府统计体制分为集中型、分散型、集中与分散相结合的混合型三类。表1－5从体制内涵、优缺点、适用情况以及代表国家等几个角度，对三种统计体制作了详细的比较分析。

由于统计工作性质的同一性，纵观各国政府统计体系，在统计体制上存在着一些共性，不同类型的统计体系在实践中表现出了一些相同的发展趋势。例如，各国政府统计的独立性、中立性和透明性日益增强;高度重视对统计数据质量的监控和改进，与国际统计标准接轨;统计服务对象日益广泛、服务渠道多样化、服务制度规范化;普遍强调统计的法制建设。

中国统计体制类型属于“专业统计分散、地方统计介于集中与分散之间”的混合型政府统计体制，实行“统一领导、分级负责”的管理模式。事实证明，这种管理体制在运行中存在许多弊端，如国家统计局对各级地方政府统计机构和其他部门统计机构缺乏有效的管理与监控，基层统计机构接受国家统计局和地方政府的双重领导，在地方利益和官僚政治的影响下，使基层统计局发布的统计数据极易受到地方官员的操控。

此外，在国务院部门机构设置中，国家统计局仅是一个副部级单位，地位相对于多数其他部门低半格，毫无疑问，国家统计局对其他政府部门(如财政部、中国人民银行、教育部、文化部、卫生部等)统计工作的协调能力非常薄弱。因此，这种统计体制的固有缺陷势必弱化统计体系的协调性，进而影响统计政策的执行力与统计工作的效率。而且，由于综合统计系统与部门统计系统之间的协调障碍，极易导致统计工作的重复，增加基层单位的负担，例如，一些基层统计报告单位既要向其上级管理部门上报数据，同时，可能还需向当地统计部门报告数据。

2.基于功能观的统计体系有效性评估

功能分析法是社会科学领域中的一种重要分析方法，它对经济组织结构与组织运行同样具有一定的解释能力。从功能角度分析，与所承担的功能相适应，统计体系具有其内在的要求。理论上，任何社会都离不开统计，特别是在信息时代中，统计对政府、企业与居民的影响日益加大，任何一项决策往往都离不开统计(数据)的支持。从战略上看，中国官方统计工作改革与发展的总体目标应该是建立一个科学、高效的现代政府统计体系，不断提升统计能力，更好地满足社会对统计的需求。

联合国统计委员会在1994年4月11—15日召开的特别会议上通过的《官方统计基本原则》，对官方统计的功能作了精辟的概括:“官方统计是一个民主社会的信息系统中不可缺少的部分，它以经济、人口、社会和环境的数据向政府、经济机构和公众提供服务。为此，经过实用性检验的官方统计由官方统计机构在公正的基础上予以编制和发布，使公民实现其获取公共信息的权利。”官方统计由政府机构产生，并向政府和更大范围的社会开展讨论与决策提供信息，“官方统计是良好管理的基石之一”。官方统计信息是一国或地区社会经济发展的基础，也是开展国际交流与合作的重要基础。官方统计的公信力取决于官方统计的质量，而要生产高质量的统计数据，必须建立一个功能健全、高效的统计体系，能够真正尊重和实践现代统计文化的基本价值与原则。

政府统计体制是政府有效行使统计工作行政管理和协调职能的组织保证，也是统计数据能全面、及时、准确地为社会服务的制度保证。正是由于统计体系功能的特殊性和专业特殊性，各国普遍从法律上保障统计机构的独立性，以更好地实现统计的功能。在统计机构组织框架上，西方各国的政府统计机构在行政上可能分别属于不同部门，但绝大多数国家规定，国家统计机构在业务工作上是独立的(“中外统计体系比较研究”课题组，2001)。例如，法国政府各部门及地方政府中统计机构都是必设机构，但统计工作不受政府干扰，不受政府部门撤并的影响，排除了各方面因素对统计资料的干扰;挪威法律也规定，国家统计局是政府领导下的专业自治机构，对统计专业方面的独立性予以充分保证。

从国际范围来看，各国统计机构的组织模式都遵循功能观的理念，中央统计局一般按统计业务和统计工作流程设置内部机构。各国中央统计局内设的机构一般按照统计业务、工作流程、管理服务进行分划，这种与所承担的特定功能相对应的机构设置模式，各内部机构之间的职能分工明确，能有效避免交叉重叠，严格规定各个统计工作项目的范围和职责，保持中央统计局内部统计分类标准、调查方法，以及计算机应用程序的统一、协调，并保证资源与产品的共享，提高组织整体产出效率。

在功能分工的模式下，统计体系能采用矩阵管理，能更好地整合统计工作。从国际上看，发达国家的统计局一般都是采用按功能设置机构的模式，不少转轨经济国家传统的统计机构采用专业划分的机构设置，现在都开始转向以专业与职能相结合的机构设置模式。在统计比较发达的国家，机构设置一般采用如下功能分划模式[41]:一是经济数据的收集、处理和分析，通常按专业划分，数据的收集主要是通过各种调查和从各个行政管理部门(包括工商注册)来收集;二是社会数据的收集和处理，同样按专业划分，主要是收集有关社会统计数据;三是国民经济核算、国际收支平衡和经济分析，是对数据进行整合和分析，数据主要源于抽样调查和各管理部门的数据;四是市场开发与传播，是对用户的需求进行评估和分类，并对数据的传播与发布进行管理、出版统计资料;五是概念、标准和方法，是对统计制度框架进行开发、推广和监督，确保最佳调查方法的实施及质量管理;六是信息技术，是指开发和推广高效的数据处理手段，建设、管理和维护数据库网络体系，开发、管理数据和元数据，加强技术交流;七是管理服务，包括预算、计划、人事、工资、培训。

(四)小结

新中国统计体系从无到有经过漫长的发展，官方统计体制建设和统计工作不断拓展，初步形成了一定的特色，总体说来，取得了巨大的进步。在统计机构与人力资源建设方面，建立了相对较为完善的统计机构，培育了一支专业的统计队伍，为社会发展和经济建设提供越来越有力的统计支持;在统计数据的生产、传输与发布方面，体系逐步完善，功能逐步扩大，不断向国际标准接轨，这一点集中体现在中国国民经济核算体系的改革上;在信息化技术支撑体系建设方面，随着计算机网络技术的普及，统计信息化水平再上新台阶，比如，2011年推出的统计四大工程就体现了这一点。

中国统计部门已与联合国、世界银行、经济合作与发展组织、国际货币基金组织等国际组织的统计部门和“21世纪统计促进发展伙伴关系”(Partnership in Statistics for Development in the 21st Century，PARIS21)[42]等组织，以及全世界数十个国家的统计机构建立了合作关系和统计数据出版物的固定交换关系，在相互尊重、平等互利的原则基础上和世界统计界同仁进行合作与交流。中国现行统计信息服务主要通过各种出版物、磁介质、新闻发布会、统计公报、系列报告、报纸杂志、统计网站、两会咨询、统计资料馆等形式，向政府、科研机构、工商界和社会公众提供统计信息服务。现行经济与金融统计在范围、编制周期、及时性方面已接近或基本达到国际货币基金组织的数据发布通用系统(GDDS)的要求。

然而，统计体系本身是一个非常复杂的系统，要有效地发挥其功能，还需满足多种条件。值得重视的是，尽管中国统计体系在过去几十年中取得了巨大发展，统计能力有了很大的提高，为社会经济发展作出过重大贡献，但在日渐复杂的环境下，政府统计体系不可避免地还存在不少弊端。在条块式管理体制下，中国统计体系存在明显的功能重叠交叉现象，不同地方和部门之间的利益冲突常常干扰统计工作的独立性和客观性，往往造成统计资料失真，同一指标“数出多门”，彼此矛盾。在数据公布上，虽然已接近GDDS的要求，但在公布数据收集、加工整理和核算方法等方面还不够完善，与数据公布特殊标准(SDDS)的要求还有较大差距(“中外统计体系比较研究”课题组，2001)。此外，中国宏观经济统计指标体系的预警性和超前性严重不足，在市场经济条件下常用的CPI、PPI、GDP、M1、M2、总贷款、总存款等指标都属于滞后指标，国际上关注的宏观经济统计数据要丰富得多，指标前瞻性更强。目前中国缺乏类似消费者信心指数、分行业设备利用率、库存等成熟国家常用的指标，而消费者景气指数、国房景气指数、企业景气指数或制造业采购经理人指数(PMI)也仅仅是在20世纪90年代末或21世纪初才开始编制，因此有必要进一步完善领先性、预警性的市场指标监测体系，如美国的未来通货膨胀指数(Future Inflation Gauge，FIG)等指标。这些问题的存在制约了统计系统的功能，使其无法适应社会对统计(产品)不断扩大化的需求。因此，为了与多元化的社会发展需求相契合，改革和完善中国现行统计体系显得十分必要。

在当前形势下，零星的、局部的改革难以适应统计能力建设的要求，无法从整体上全面迅速地改进统计系统的效率。而且，中国正全力以赴地推动和谐社会、小康社会建设，所实施的科学发展、可持续发展、反贫困等战略对统计提出了更高的要求，所以，只有从战略高度和全局角度出发，建立强有力的、健全的统计系统，才能为国家发展提供更强有力的信息支持。