导言

未来的历史学家来看待今天的中国，很可能会有如此观察：此时此地的中国社会正长驱直入一个崭新的历史阶段，而强大的国家机器正是驱动这一进程的火车头。这一驱入带有长长的历史尾巴，发动机的轰轰推动力中，也伴随着不谐和、摩擦紧张的杂音，但国家机器的巨大作用却是毋庸置疑的。在这一大背景下，中国也正经历着一个意义深远的国家建设过程。这一过程及其发展轨迹将在很大程度上决定今后中国社会发展的方向和趋势以及中华民族在世界之林的位置。

在社会科学研究中，“国家建设”（state building）特指有关现代国家及其功能形态形成、演变的过程。国家建设这一研究领域始于西方社会科学家对欧洲大陆自封建社会向资本主义转化过程中现代国家形态的形成和演变，以及这一过程背后的影响因素的解读。而中国正在经历的国家建设，不论起点还是结构上都有着其鲜明的特点。欧洲大陆在18世纪至19世纪由封建社会到资本主义社会的过渡，是由分散、封闭的区域性经济走向统一的国内市场，由分散、微弱的领地权力走向相对集中强大的中央集权。而中国目前国家建设的起点却于上述过程大相径庭，它起始于一个相当成熟完整的中央集权体制，一个历经两千年修补增订的科层体制，一个覆盖了规模庞大的国民经济和亿万民众生计的计划经济模式。这意味着，中国的国家建设必然要经历一个不同于其他社会的道路。

在这个意义上，人民共和国60年历史即是一个国家建设的过程：新中国成立后的一系列国家运动如公私合营、统购统销、资产国有化、集体化，计划经济、单位制、五年计划等，这些制度措施的出台和兴起体现了国家行政权力延伸到社会各个领域、层次、群体乃至社会角落的历史进程；在这个过程中，国家建设走向了一个历史上前所未有的高度控制的组织体系。这一体制的利弊在共和国前30年已经逐渐展露出来，导致了70年代末的改革开放转折点。在随后的30余年，农村土地承包，市场经济发展，传统单位制演变，双轨制实施，国有企业改制，非国有经济组织的出现，融入国际市场，都对过去的国家形态产生了巨大的冲击，推动国家建设进入了一个新的摸索、试错的阶段。随着20世纪90年代以来国家财政能力的增强，国家及其各级政府力量正重新进入各个不同的社会角落，承担起越来越多的社会管理功能，从而进入了国家建设的一个新的阶段。

如何认识和解读国家这一强大推动力及其长远影响？这是本文集背后的大问题。国家建设体现在政府行为之上；而政府行为又为国家建设提供了实践基础，这是认识、解读国家作用的一个切入点和坐标。近年来，社会科学诸学科的学者们十分关注和研究国家建设和政府行为，成果斐然。为了推动这一领域的研究，一些学者近年来多次召开讨论会，进行学术交流切磋。这一文集即是这些交流活动的成果。文集从实证研究的角度来使用国家建设与政府行为概念，论述分为三个单元：国家建设与治理模式、国家建设与资源配置、国家建设与社会管理。这三个单元构成了分析和解读国家建设与政府行为的三个角度。在进行研讨和编辑文集的同时，我们还邀请了在学术上颇有建树的三位同仁蔡禾、渠敬东、应星担当评论人，针对这三个单元的文章和领域提出他们的见解和评论。

简要概括这些单元主题如下。

第一单元：国家建设与治理模式。国家建设的轨迹集中表现在治理模式和治理机制之上。每个国家因其政治体制、历史演变、社会文化、地理环境、资源与人口状况不同而有着各具特点的国家治理模式。中国的国土、人口规模和历史以及执政党的发展历程都对中国国家治理模式打上了深深的烙印。在这一单元，学者们讨论了权威体制与有效治理间的矛盾及其由此衍生的治理模式（周雪光）、国家运动的治理模式（冯世政）以及国家与商会等中间组织在改革开放时期的互动模式（刘世定）。周黎安和王娟的文章则从历史角度对行政发包制治理模式与雇佣制加以比较，进行了深入的阐述和分析。这些研究工作从不同角度、不同制度设施着眼，试图去勾画中国国家治理模式的轮廓、澄清其背后的机制过程。蔡禾的评论文章在讨论这些研究工作的特点、不足之上提出了新的见解及其研究方向。

第二单元：国家建设与资源配置。国家建设不是一个抽象概念，在很大程度上反映在具体的政府行为，特别是政府配置资源的过程和形式之中。在计划经济时期国家总揽经济、社会资源，置全国各行各业于计划经济调配部署之下，塑造了特定的国家—社会关系。这一资源分配形式在改革开放时代有了重大变化。近年来，随着国家汲取资源能力的增强，又出现了新的资源配置的形式和机制。第二单元的多篇文章特别关注了国家自上而下、由条及块的“项目制”形式。折晓叶、陈婴婴的文章对这一新型资源配置制度的实施过程以及各方互动环节有着精细讨论，提出了一系列分析概念。周飞舟从义务教育领域资金分配模式转变的案例入手，对项目制的历史沿革过程及其意外结果进行了深入的剖析。张静的文章分析讨论了在新的国家配置资源方式这一大背景下，地方政府动员资源、稳定财政来源的一系列努力和相应的制度化过程。最后，渠敬东的评论文章对这一制度背后的国家治理模式及其潜在后果进行了深入的理论分析和讨论。

第三单元：国家建设与社会管理。这一单元的研究工作涉及近年来所谓社会管理这一领域中国家建设和政府行为的动态和现象。多年来，政府在处理各社会群体间关系、维稳、平息社会抗争等方面煞费苦心、竭尽全力，种种应对策略和制度安排随之出台，广为效仿，在这一过程中塑造着新的国家治理模式和国家—社会关系。作者们特别关注了在强大维稳压力下，基层政府的种种应对行为，以及随之诱发和塑造的国家—社会关系。曹正汉和李国武的文章提出，传统制度下的国家统制诱发了个人身份基础上的利益竞争，弱化了社会横向联合的动机和活动，限制了民间组织的发展。而李静君和张永宏、欧阳静的两篇文章讨论了不同场景下、不同区域中基层政府面临的制度环境及其诱发的官员行为特点。黄晓春的文章关注了基层政府发展中新技术应用对其组织结构和实践的影响。应星的评论文章在更大背景上指出了这些研究工作的特点和不足，对这一领域的研究方向和方法提出了许多有启发性的见解。

今天，我们从大历史和全球化背景下来看国家建设，有两个课题值得进一步关注。第一，我们应该把国家建设放在社会建设这一大背景下进行审视讨论。在研究文献中，“国家建设”与“社会建设”（nation building）是一对相应的概念。所谓“社会建设”，即社会不同阶层、群体、利益与现代国家融合成一个有机整体的过程。在中国社会的历史背景上讨论国家建设，有必要把国家建设与社会建设作为两个共生并存、相辅相成的过程来看待。中国社会在改革大潮中，在与国际社会的互动中，正发生着巨大变化：各类信息经多种渠道的持续流动，文化价值的多元分化，不同群体因利益、价值、兴趣而聚集兴起，不同组织形式共生并存，这一切都对国家建设提出了一系列的新的挑战，提出了一个更为宏大的问题，即政府组织在现代社会中的位置。国家如何融入社会之中，而不是凌驾于社会之上，是两者相互交织，进而整合为一个整体，这将是当代国家建设的重大课题。从实证研究着眼，重视国家建设问题的研究，并不意味着持所谓“国家主义”的规范立场与主张。所谓的“国家主义”的思路极可能导致国家试图吞噬或替代社会，造成国家与社会日益分离、相互对立的恶果。第二，组织的局限性。国家建设是建立在政府科层组织之上的，而正式组织有着其特定结构和运作逻辑，因其过去经验的学习和保存造成了组织结构化，体现了不同的利益群体关系，表现出了路径依赖等局限性。史学研究指出，在历史上中国文明和科技发现曾据世界领先地位，有条件实现重大突破；即使在近代落伍的境况下也还有机遇迎头赶上，但结果却是无可奈何地落后挨打，其主要原因就是中国的官僚体制僵化保守，扼杀社会创新发展的能力。今天，在看到国家在30年来经济发展起飞中的巨大牵引作用的同时，在讨论国家建设、顶层设计、举国之力等治国方略的同时，我们更需要清醒地意识到科层组织的局限性。这两个问题在文集的研究工作中均有所涉及，但未及深入讨论，需要在今后的研究工作中大力正视和开掘。

工欲善其事，必先利其器。长期以来，政府行为与公共管理这一领域中充斥着规范性（normative）研究，一些学者的关注点不是研究解释现实生活中的现象和问题，而是从一些大而化之的理论说法来演绎“应该怎么办”这一问题。急功近利的政策性研究既来自于急功近利的政策过程，又反过来加剧了急功近利的政策后果。久而久之，研究工作就可能成为无源之水、无本之木，失去其生机勃勃发展的根本。如欲提高学术界对政策制定与实施的贡献，就需要推动学术研究的深入进行，需要在理论思路、概念工具和研究成果诸方面的持续积累。因此，在各种治国济世方略纷纷攘攘出台之际，我们希望这本文集在积累学术研究知识、推动进一步学术研究工作中有着它的一份贡献。