加快改革现行的户籍管理制度

现行的户籍管理制度是在20世纪50年代中后期为适应计划经济体制的要求而建立和完备起来的，它是城乡二元结构的产物，也是城乡二元结构的凝固剂。可以说，在当时的经济社会条件下，是不得已而为之的，在短缺经济时代，对保证“一要吃饭，二要建设”方针的实施是起过重要作用的。问题是后来这种户籍制度逐步附加了许多特殊的社会功能，如在经济困难时期，生活资料短缺，政府就通过户籍制度区分城乡人口，采取完全不同的标准来发放粮票、布票、糖票等票证，后来又把孩子上学、青年就业、复员军人安置、住房分配、有病就医、养老保障等，都同户籍联系起来，使城镇非农业户口和农村农业户口各自成为一种身份，前者享有特殊的优惠，后者则基本不能享有这些实惠。

20世纪60年代以后，政府通过各种条例和文件严格限制农业户口转为非农业户口。如1961年，为了核实全国城镇人口及粮食定量供应的需要，规定对农业人口和非农业人口分别进行统计，把非农业人口列入人口年报。后来《公安部关于处理户口迁移的规定》提出要严加控制农业户口转为非农业户口，每年农转非的指标控制在现有城市人口的1.5%。国家对户口实行计划管理，农转非的审批权归省辖市一级以上的人民政府（含地区行署），县和县级市人民政府无权审批。现行的中国特有的户籍管理制度，严格区分了城镇非农业户口和农村农业户口，泾渭分明，逐步形成了“城乡分割，一国两策”的格局，即对城市、对居民实行一种政策，对农村、对农民实行另一种政策。

1978年以后，实行了一系列经济社会体制方面的改革，整个经济、社会发生了历史性的伟大变化。党的十四大以后，明确提出了要由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，至今已经初步建立起了社会主义市场经济体系。原来为适应计划经济体制要求而建立起来的户籍管理制度，虽然这些年来也做了一些改革，如已经允许在小城镇就业、居住，且符合一定条件的农村人口可以在小城镇办理城镇常住户口，在小城镇落户的成员与当地原有居民在入学、就业、粮油供应、社会保障等方面享受同等待遇等。但这种城乡分割的户籍管理制度并没有根本性的改革，仍然严重束缚着社会主义市场经济建设必然要求的社会流动，阻碍了生产力的健康发展，引出了一系列社会矛盾和社会问题。

第一，现行的户籍制度不能适应社会主义市场经济体制发展和完善的要求。农村众多的剩余劳动力被户籍制度限制束缚在农村里，市场配置资源的重要作用不能充分发挥。全国2000年GDP中，第一产业只有15.9%，但从事第一产业的劳动力占50%，这是农民收入不能提高的根本原因。

第二，现行的户籍制度阻碍城镇化的发展。我国的工业化已达到中等发展水平，但2000年城市化率还只有31%（1996年世界城市化率为46%），城镇化严重滞后于工业化，使城乡关系失衡，这是我国当前经济社会关系不协调的主要根源。城市是第三产业的载体，城市不发展，第三产业发展不了。2000年GDP中，第三产业只占33.2%，低于发展中国家40%的平均水平，发达国家已达70%以上，第三产业不发达，数以亿计的劳动力不能充分就业，阻碍了我国经济的健康协调快速发展，给人民的生产生活造成困难。

第三，现行的户籍管理制度使城乡二元社会结构凝固化，城乡间的人流、物流、信息流不能按社会主义市场经济发展的要求顺畅交流，实际上形成了一个国家两个社会、两个市场，城乡关系不协调，城乡差别不断扩大。1978年农民和居民收入之比为1∶2.37，2000年已扩大为1∶2.79。现在占全国总人口70%的农民只购买39%的消费品，这是目前内需不旺、绝大多数工业品销售不出去的主要原因。

第四，现行的户籍管理制度是造成诸如“民工潮”一类社会问题的根源。“民工潮”涌动已经十多年了，潮来潮去，给交通、公安、民政等部门造成了巨大的压力，形成了许多社会问题和社会矛盾，总不能年年这样涌动下去。根本上解决这个问题，必须改革现行的户籍制度。

所以，我们建议国务院责成公安、民政、劳动保障等有关部门着手进行对现行户籍制度的改革，制定新的户籍管理制度，以适应社会主义市场经济发展的要求，加快社会主义现代化经济社会各项事业的建设。

具体建议如下：

（1）取消城镇户口背后的附着利益的功能，取消中国特有的农业户口和非农业户口的规定，使城乡人民在户口面前人人平等。

（2）建立统一的、可流动的户籍管理制度，任何个人和家庭只要在一地有稳定收入的生活来源或正当的职业，就有资格在这里办理户口登记，取得居住证或暂住证，并依法拥有当地居民应有的权利和义务，逐步实现1954年宪法中曾提出的公民迁徙自由。使劳动力和人才能够自由流动，这是社会主义市场经济发展完善的要求。

（3）新的户籍管理制度要加速证件化管理，用居民身份证、出生证取代户口簿管理。现行的户籍管理制度已实行了几十年，涉及方方面面的利益和管理关系，改革的难度很大，需要有领导、有步骤、分地区、分阶段地逐步进行。可选择1—2个有条件的省或地区先做试验，取得经验后，再逐步全面推进。但这项现行的户籍制度一定要改革，因为它已成为社会主义现代化各项事业发展的瓶颈，越早改越好。

（2001年3月在第九届全国人民代表大会第四次会议上的提案）