建立城镇住房新体制的基本思路和对策研究[1]
邓小平同志于1980年4月5日发表了关于住房制度改革的谈话，为我国住房制度改革的目标、任务和步骤作了总体设计。16年来，城镇住房制度改革取得了重大进展，特别是1993年第三次房改工作会议和1994年发布《国务院关于深化城镇住房改革的决定》以后，在全国范围内加快了房改步伐，深化了房改内容，在建立住房公积金制度、稳步出售公有住房、推进租金改革等方面取得了突破性进展，成绩显著。现在到了实现由城镇住房旧体制向新体制转变的重要阶段。
一 住房制度与国家长治久安
1.一个国家要长治久安，需要建立一整套适合国情的基本制度
基本制度包括政治制度、经济制度、军事制度、文化制度等。支撑这些基本制度的，有一系列重要的体制和制度，诸如教育体制、科技体制、人事体制、土地制度、企业制度、住房制度等。住房制度不仅是经济制度的一个重要组成部分，而且也是社会制度的一个重要组成部分。“安居乐业”，安居才能乐业。通过改革把住房制度调适好，是实现国家长治久安的一个重要方面。
当今中国农村的住房制度，由农民自建、自居、自有，是符合我国基本国情和广大农民心愿的。所以农民的住房这些年来得到了较大的改善，国家没有多少投入，政府也没有花费很多心思。相比较而言，城镇居民的住房制度，由于历史原因，我们采用了国家无偿划拨土地，公家出资建房、管房，无偿分配，居民只交纳极少房租的体制。为此，国家投入很大力量（现在每年约投入1000亿元），各级领导花费很大精力，但城镇居民住房问题还是解决得不理想。1994年城镇居民居住面积人均只有7.9平方米，还有400多万无房户。居民对住房问题有很多意见，由此引发了多种社会问题。
2.民以居为安，建立以自有产权为主体的住房制度，有利于减轻国家负担，有利于社会稳定
住房本身是商品，有双重性，它既是一种经久耐用的消费品，又是一种资产，有保值增值的功能。城镇职工拥有自己的住房，他们的基本生活和心理就能稳定下来。
“有恒产者则有恒心”。就像农民一样，有了土地使用权、经营权，就有经受某种程度经济波动的能力和基础。
回顾18年来改革开放历程，就城乡比较而言，农村改革比较顺利，城市改革则比较艰难。农村改革一开始，率先实行家庭联产承包责任制，广大农民得到了自主权和实惠，由此调动了积极性，使农村发生了一系列变化。这些年尽管农村的改革和发展有波折，但农村社会基本是稳定的，农业是发展的，农村经济是不断进步的。1989—1990年，国家实行宏观调控，清退1000多万已进城工作多年的农民工回乡。这在任何国家都是很不容易做到的，会引起种种问题，但在中国农村却顺利地做到了，没有发生什么大的问题。靠什么？靠这些农民工在农村有1.5亩承包地，基本生活有保障，这1000多万人有经受经济风浪波折的能力和基础，社会是安定的，这是一个重要的经验。
与农村改革相对照，城市改革一波三折，步履维艰。国有大中型企业改革困难，机构改革困难，人事制度改革困难，医疗制度改革困难，养老制度改革困难，住房制度改革困难。为什么困难？撇开其他方面，有两点值得注意。第一，改革要处理好给与取的关系。我国古代政治家总结的经验是要“先予后取”，“将欲取之，必先与之”。任何一项改革要取得成功，必须得到大多数人的拥护和支持，必须使大多数人得到现实的或看得见的利益，这样改革才有动力，才能取得成功。农村改革成功的奥秘就在于农民从改革中得到了自主和实惠。而这几年城市改革对这个基本经验运用得不够。医疗制度改革要向群众拿一点，失业保险制度改革、养老制度改革要职工交一点，包括住房制度改革，开始搞提租为主方案时，也要职工多交一点。当然从长远讲这些改革对职工、群众是有利的，但现实利益更能影响群众的积极性，加上工作做得不到家，所以一些改革往往得不到多数群众支持，职工没有农民那样强烈的改革要求，迈步就困难了。
第二，改革要考虑群众的承受能力。我国长期以来实行低工资（很多利益通过福利保障暗补给职工），近些年有一小部分人先富起来，但大多数职工只是生活有了改善，还不富裕，家底还很薄。据有关方面抽样调查，我国1994年城镇居民平均每户拥有彩电0.86台、电冰箱0.62台、收录机0.73台、照相机0.3台、自行车2台，还有家具和衣物，知识分子家庭还有些书籍。这些财物即使按购买时的原值计算，家产总值也只有2万元上下。这样微薄的家产，在正常情况下，靠工资收入维持日常生活还没有问题，但一遇大的经济波折就难以抵挡了。而在市场经济条件下，对于个人或家庭而言，这种波折总是有可能发生的。例如企业要精简职工，如40多岁的双职工被精简，这一家庭靠什么为生呢？这次住房制度改革，通过各种形式，能使大部分职工拥有自己的住房，上述被精简职工家庭就有了经受经济波折的能力，有了回转的余地，这样对政府、企业、个人都有益。
当今中国，在农村，通过改革把每人种一亩半地的土地制度调适好了，农村社会就基本安定了；在城镇，通过改革把每家一套单元住房的住房制度调适好了，城镇社会也就基本安定了。许多改革和发展的文章，就可以在这两个基础上展开。
二 住房制度改革的目的是要建立新的住房制度
1.住房制度改革的目的是要建立新的住房制度
1988年以后的三次住房制度改革方案中都有这样的认识。特别是第三次方案明确提出要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，并提出了七个方面的改革内容。三个房改方案的一个共同不足是没有把住房制度改革当做社会体制改革的一部分，从经济发展角度考虑得多，在社会发展方面考虑得少。住房既有经济属性，也有社会属性，住房制度既是经济体制的一个组成部分，也是社会体制的一个组成部分。因此住房制度改革既要与经济体制改革相协调，有利于经济发展，又要与社会体制改革相协调，有利于社会的安定和发展。
综观各国的住房制度，大体可以分为三种：一种是既能实现经济高效率，又能体现社会公平、实现社会稳定的住房制度；一种是虽然可以实现经济高效率，但不能体现社会公平、不利于社会稳定的住房制度；还有一种是既不能实现经济高效率，又不能保证社会稳定的住房制度。显然，第一种住房制度最为理想。我们进行住房制度改革，就是要建立既有利于促进生产发展、实现经济高效率，又能体现社会公平、实现社会稳定的住房新制度，也就是要建立并实行一种具有中国特色社会主义的住房新制度。
2.城镇住房制度改革的主体是城镇居民
未来的住房制度模式以及住房制度改革的方案，一定要考虑大多数城镇职工和居民的现实利益和长远利益，要为他们能够安居于此，有利于工作、学习、娱乐，有利于赡养老人、抚育子女，有利于积累家资，能够安身立命着想。经过住房改革，经过若干年努力，使每个中国家庭都有一个安全、卫生和自己满意的合适的住房。
三个房改方案提到要实现住房商品化，这是正确的。国内外几十年的实践证明，在原来计划经济体制条件下，否定住房是商品的性质，把住房作为福利、作为实物分配，没有解决城镇广大职工和居民的住房问题。直观地看，城镇居民无偿或近乎无偿地分得住房，每月交纳很少的象征性的房租，似乎得到了福利。但是，这种方式的代价过于沉重。第一，国家的财力有限，无法满足所有城镇居民对于住房的主观需求。一部分居民（虽然是大多数）得到住房，总是以另一部分人分不到为代价的。第二，这种无偿分配住房的方式要建立在分配者和被分配者都具有高度政治觉悟的基础上，才能做到公平合理，而这在事实上是做不到的。正如1988年住房改革方案中指出的：“我国现行的住房制度存在着严重弊端。国家为城镇居民建房花了大量投资，但由于不能从机制上制约不合理的需求，城镇住房问题并没有得到缓和。住房分配上的不公正，已成为一个严重的社会问题。”第三，这种无偿分配的方式是住房选择住房者，而不是住房者选择住房。除少数人能够有限地选择住房外，绝大多数人只有分什么房住什么房，丧失了个人选择（商品）这个最起码的权利。所以这样做不可能使大多数人满意。第四，政府和单位建房分房，束缚了个人解决住房问题的积极性。亿万城镇居民在住房这一事关个人和家庭的大事上不能发挥主观能动性，潜力发挥不出来，使得住房建设满足不了需求，限制了住房生产力的发展。这种方式实行了40多年，直到1994年城镇人均居住面积才7.9平方米。从总体上说农民比城市居民穷，但农民人均住房已达22平方米。所以，实行这种住房方式，真正受损失的还是城镇居民。
解决住房问题，要靠实现住房商品化。住房是商品，就像彩电、冰箱等耐用消费品一样，应该根据自己的需要、爱好，根据自己的经济能力，自建、选购或租赁适合自己的住房。在现代化国家里，社会流动、职业更换、人口迁移是经常发生的（据有关资料统计，一个美国人一生迁移14次），居民由于职业变动等原因，更换住所也是平常的事。遇到这种情况，把原住房出卖或退租，到新的地点购买或再租住房，应该是很方便做到的。住房是商品，居民要买或租大的好的住房，应该付出相应多的代价；经济力量达不到，就只能买或租小一些、差一些的住房。相同的经济能力，甲居民宁愿租差一些的住房，同时购买彩电、冰箱享用；乙居民宁愿租好一些的住房而不买彩电、冰箱。鱼和熊掌不能兼得，这是公平的。住房比彩电、冰箱等耐用消费品更耐久，且具有保值增值的功能。邓小平同志在1980年提出：“城镇居民个人购买房屋，也可自己盖。”应该制定相应的法律，保障个人拥有住房的权益，以调动个人和家庭买房、建房的积极性。现在城镇居民储蓄存款已近2万亿元，其中有一部分可以转到买房、建房上来，使住房成为居民积累财富的一种形式。中国历来有藏富于民的传统，各地政府应该为居民建房、买房、租房、修房提供条件和方便。现在农民对承包地拥有30年不变的使用权、经营权，可以购买自有的生产资料，可以对土地投资，农村有了积累财富的方式；如果城镇职工、居民能把买房、建房作为积累财富的方式，既能解决住房长期短缺的问题，又能促进社会安定，这是一举数得的事情。
3.改革开放以来，国家把住房建设的投资和管理等权力更多地放给了党政机关单位和企事业单位
1979年以前，城镇住房建设资金80%以上来源于中央和地方政府的财政拨款，到1997年政府财政拨款只占23%。单位逐渐成了建房、分房、管房的主体。
从全国来说，除上海外大多数大中城市由政府房管部门直管的公房约占30%，由单位自管的公房为70%。现在的住房制度，国家是名有实无，名义上全民所有的城镇住房有30多亿平方米，但分散在各级各类的单位里；单位是名有实虚，住房是单位建的买的，分房、管房都在单位，但一旦把住房使用权分配给职工（居民），单位的所有权、使用权、支配权就虚了；个人是名无实用，名义上住房是公有的，但一旦分给个人，不仅自己可以长期占用，而且实际上还可以传给子孙。
现在的公有住房实际很大一部分是单位所有制。住房对于单位来说，既是一个巨大的资源和财富，同时又是一个沉重的包袱。一方面单位拥有大量房产，账面上资产很大，有房单位把可以分给住房作为吸引人才和要收回住房作为控制本单位员工“跳槽”的手段。但另一方面，单位负有对全体员工分配住房的责任，还要承担对已分配住房维修管理的责任，为此，单位为住房问题要付出巨大的人力财力和物力，牵扯领导人的很多精力，不胜其烦，苦不堪言。当然也有些人从中以权谋私，以权谋房，由此引出很多纠纷。
住房的实权在单位，房改的关键也在单位。单位是房改的实际执行者和操作者，国家和政府的房改政策要通过单位去执行、实施。国家和政府在住房问题上要制定相应的政策，妥善处理好同单位的关系，协调好单位与单位、单位与个人之间的关系。几次房改都因得不到大部分单位的认同出现低价售房浪潮而受挫，这就是教训。
全国具有建房、分房、管房职能的党政机关单位、企事业单位有上百万个，国家要区别不同情况，分类处理好各种单位的住房问题。同是单位但情况千差万别，从住房角度分析，可分为四种类型。
第一种是有房有钱的单位。多为中高层党政机关单位，大的企事业单位，或是经济实力强、经营效益好的中小型企事业单位。它们既有相当多的住房，又有后续建房的资金来源，无房缺房户少。这类单位职工的住房问题比较容易解决，国家制定了明确的房改政策，转变住房体制也会比较顺利。
第二种是无房有钱的单位。多为近几年新办的公司、企业、事业单位，向职工支付较高的薪金，不承担分房管房的责任。这样的单位没有房改任务。但是现在社会上有所谓“一家两制”的情况，夫妇一方在公司上班拿高薪，一方在国家机关或公有企事业单位里工作，住廉价的房子。在房改时，提供住房的单位会向这些拿高薪的职工或所在的公司提出问题。
第三种是有房少钱或无钱的单位。多为国有事业单位，或是原为经济基础好和效益较好、现在经济效益差或者已经亏损的企业单位。这些单位没有继续为职工建房的资金和能力。在房改中，可以分两类不同的解决办法：一类是原有住房较多，无房、缺房户比较少，通过房改可以把原有住房卖给住户，售得的资金可继续建房买房，以解决无房缺房职工的问题；另一类是原有住房就少，无房、缺房户多，卖房所得解决不了无房缺房户的问题，这类单位只好另辟蹊径。
第四种是无房又无钱的单位。多为基层的小型企事业单位，或是长期经济效益不好、长期亏损的单位。这类单位的职工住房问题本来就很困难，房改中这些单位的问题也最不好解决。这要由各地方政府予以特殊关注，采取具体措施解决他们的问题。单位管房是几十年计划经济体制的产物，实践证明，这种体制既不能做到经济的高效率，又较难实现公平，引来无穷的纷争和问题。第三次房改方案提出要实现住房社会化是正确的。房改目标及其结果，就是要使职工、居民通过市场、通过社会解决自己的住房问题，而不是找单位、找领导来解决。房改的目标，就是要实现单位不再管住房。除极少数大单位如国家高层机关、大学、特殊的科研院所等还要管一部分住房外，所有单位都要把建房管房的权利和义务通过各种形式交给社会、交给市场。把住房的资源交出去，同时也把包袱放下来。单位把原来用在住房上暗贴给职工的费用转化为工资发给职工，职工通过市场来解决自己的住房问题。当然，这个转变将要通过若干中介和过程，这就是房改的任务之一。
4.在新的住房制度下，国家和政府在住房问题上的角色要转变
国家和政府要从计划者、所有者、分配者、维修者、管理者转变为监督者、调控者。群众住房的问题是群众自己的事，要交给社会管理，通过市场去调配。国家和各级地方政府根据国情、地情从宏观上制定合理的住房政策，建立各类房地产市场，监督调控市场运行秩序。居民群众通过市场解决自身的住房问题。
在新的住房制度下，国家和各级地方政府并不是完全不管住房。有两种人的住房还要管好：一是公务员的住房。他们在社会主义市场经济条件下，收入总是偏低的。为使他们更好地为国家工作，政府要为他们提供带有社会福利性质的住房，也作为一种补偿。国际上很多国家都是这样做的。二是低收入的生活困难户。各级政府要掌握一定数量的标准相对低一点的住房，向生活在贫困线以下的居民提供并收取相对低的租金，以便他们能各得其所，这带有社会保障、社会救济性质。现在统计的住房困难户有一部分经济上并不困难，他们可以通过市场和正常渠道解决住房问题，不在照顾之列。
三 深化住房制度改革的必要条件
1.住房制度改革是件难度很大的事
原有的城镇住房制度是计划经济体制的一部分，也是城乡二元社会结构的一部分，已经形成一个庞大的体系，多年来政府与单位之间、单位与单位之间、单位与个人之间、个人与个人之间的利益关系，形成各种错综复杂的利益格局。要改革这一整套体制和制度，调整已有的各种利益群体之间的关系格局，难度是很大的。住房制度改革涉及城镇居民每个人的切身利益，是城镇居民普遍关心的大事。在城镇诸项改革中，多数改革只涉及一部分人的利益，只有一部分人关心。例如机构改革，只有党政机关和事业单位的同志关心；企业改革，主要是企业干部职工关心。唯有住房制度改革，上至高层领导、部长、教授，下至平民百姓、普通职工都是普遍关心的。但我们在城镇住房制度改革前期，却对这项改革的重要性、长期性和艰难程度估计不足，没有把这项事关长治久安的重要改革放到应有位置上，投入应有的力量，所以改革中的一些难题长期没有得到及时解决。
现在进一步深化改革，要以建立住房新体制为目标，我们认为有两个必要条件是必须准备好的：一是思想和舆论的准备，二是组织上的准备。
2.住房制度改革既是经济体制改革，也是社会体制的改革，必然要引起关于住房问题的传统观念、群众的消费观念等的变化
从以往几年的实践看，各阶层各种思想阻力是很大的。要搞好住房制度改革，必须首先做好思想工作。
房改中的思想工作主要是两个方面：一是要有正确的住房制度的理论认识；二是在房改中遇到的种种思想阻力要能及时化解，保证房改工作的顺利进行。
到底要建立什么样的城镇住房制度？城乡是建立一个住房制度体系还是像现行的两个不同的体系？社会主义市场经济体制下的住房是实行自有为主还是实行租赁为主？现行的名义上国家所有、实际由单位掌握的住房向职工居民自有为主转移，怎样做才是合理的？房改的目标是为了集资，为了更多更快地建房以增加住房，为了解决无房、缺房的困难户，还是着力于建立住房新体制？在低工资阶段居民的住房消费额度是5%还是10%、50%？定多少是合理的？将来的房地产市场怎样建立？在实践中提出这些问题，有些是深层次的理论问题，有些是实际问题。这些问题得不到清晰明确的澄清，房改就不能健康进行。所以有同志说：房改理论滞后，认识不能统一，是制约房改深化的重要因素。
十多年前，当农村实行家庭联产承包制改革的时候，全国上下，各大报刊、党政部门的领导、农村实际工作者、经济学家、社会学家、著名学者都在议论农村改革，轰轰烈烈，有声有势。相比之下，对于城镇的住房改革这一同样是关系到几亿城镇居民切身利益的大事，干部、群众在办公室、家庭里议论很多，但议而无“论”。十多年前提出的问题现在还是问题，得不到澄清，从而妨碍了房改的进行。
现在，建立住房新体制的问题已提上日程，应该调动和集中相当的科研力量，加强住房制度和房改理论的研究，特别要动员各方面力量，加强房改的舆论宣传工作，把房改的目标性质和意义、房改的方法和步骤，以及各试点的经验，宣传得家喻户晓，造成声势，改革旧的福利住房观念，建立新的住房消费观，为推进房改作好思想准备。
3.建立一个具有权威性，并能实际运作的工作机构是深化住房制度改革的必要条件
房改涉及计划、财政、银行、国有资产管理、规划、城建、土地等各个部门的利益和工作，没有一个权威性领导机构去协调、统筹安排不行。房改是自上而下进行的，涉及许多单位和千家万户的利益调整。特别是现在的住房实际上是单位所有制，各系统各单位的领导住房条件相对来说是好的，有些还通过明的暗的渠道多分多占了住房。房改首先会触动这部分同志的眼前利益，如果没有较高的觉悟，没有以大局为重的胸怀，要主动积极地推进房改就有相当难度。其实，就大多数住房者来说，他们住到了世界上租金最低的房子，得到了最便宜的服务。如果不讲清长远利益和现实利益的关系，不摆正国家、集体和个人的关系，他们对房改也不积极，不像农民要求包地那样迫切。所以一定要有一个权威机构，从全局、从长远利益出发，适应社会主义市场经济的需要去筹划、推行这场重大的改革。这个权威机构不仅要做调查研究、制定方案，还要进行部署协调、推动执行等许许多多工作，虚了还不行，必须是一个实际运作的机构。
现在国家有住房制度改革领导小组，有住房制度改革领导小组办公室，设在国家体改委里。到各省市就不同了，有的在体改委，有的在城建委。有的有机构，房改进行得有声有色；而有的则真的只有一个办公室，开开会，印印文件，照念照抄照转。到各地市（县）就更不同了，有的办公室有工作人员，有的还只有一块牌子。
现在，房改到了要转换机制的关键阶段。自上而下地把具有权威性、强有力的房改工作机构建立起来，真正运作起来，才能把这个世纪性的难题解决好。当前，首先要把3大市和35个房改试点城市以及地级以上约200个中等城市的房改机构建立好，作好组织准备，这是深化房改的必要条件。
四 实现向新住房制度转变的步骤和主要措施
1.要深化房改，实现向与社会主义市场经济体制相适应的住房新制度转变，第一位的工作是要选择一个恰当的时机，停止福利分房，终止新房进入旧体制
然后实行一段新人新办法、老人老办法，待各项善后工作处理好，两种办法就可并轨，实行统一的新的住房制度。
十多年房改准备了各方面的条件，现在是果断终止旧体制继续运行的时候了。从各地房改实践看，无论是提租还是出售公房，如果不确定一个住房旧体制运行的界限，新建的住房继续不断地进入旧体制，新体制就建立不起来。有的城市公有住房已经出售90%，但干部和职工还在等公家的福利分房。无房的等着分房，房少的等着增加房，房差的等着分好房，旧体制还在照旧运作，住房市场建立不起来。
停止福利分房，终止住房旧体制的运作，这是件涉及千万人切身利益的大事，是事关建立住房新体制的关键一步，一定要极其严肃、认真、科学、细致地做好。第一，要由国务院正式作出决定，具有权威性。第二，全国要统一步调。一旦作出决定，全国各地就要实行。如果只有少数地区实行，多数地区不动，就会出现房改初期烟台等市搞提租给补贴，孤军不能深入而遭挫折的状况。第三，要选择好适当的时机，全国统一实行。如1997年1月1日或者是1997年7月1日。最好能同下一次工资改革同时进行。房改本身是一项大的德政，选在我们党的十五大开会前或会后，也是适当的。
2.停止福利分房，终止住房旧体制的运行以后，要做好一系列后续工作，新的住房制度才能逐步建立和运行起来
一是处理好住在公有住房里的职工群众同政府、单位的关系；二是处理好在单位里工作多年但还未分到住房的职工以及尚未解决住房的新职工的住房问题；三是建设好新的住房制度运作的基本条件；四是处理好新旧体制间的衔接工作，建房不能停，房产市场不能停，住房公积金照常收，等等。在运行中做好新旧体制的更替，要靠各地各市的房改机构的运筹和安排。
3.妥善处理好政府、单位与已住用公房职工的关系，使这些职工在住房问题上与单位顺当脱钩
这是实现住房制度改革的最重要环节，这个问题处理好了，房改就成功了一半。
1994年全国各类国有单位职工10890万人，国有单位离退休职工2249万人，两项合计共13139万人。如平均每户以双职工计（大部分是双职工，虽有部分单身职工，但可与每户有三人以上的离退休者家庭冲抵），则有6569.5万户。现在国有各类公有住房约30多亿平方米。1994年京、津、沪三大市平均每户住房建筑面积为61.2平方米，由此推算，则有74.57%的职工住有公家房屋。当然，各城市、各单位不同，有的比例还大些，有的要小些，这只是平均数。但有近75%的国有单位职工住有公房，这是个基本事实。
过去的住房制度一般是按职位高低、级别高低、工龄长短来分配住房的。在大多数单位，职位高、工龄长的职工住房大一些、好一些，其他职工则依上述各项标准住房条件依次降低。有些单位里少数人通过各种途径多占住房、占好住房，这是群众最不满意的。至于在城市与城市、单位与单位之间，同类职工的住房条件有很大差别，这也是客观存在，不过大多数单位的住房虽不宽裕但分配状况基本上相对合理。特别是教育、科研等事业单位，领导干部、大学校长副校长，同普通职工一样只住三间房的并不在少数。这也是个基本事实。
从这两个基本事实出发，制定住房改革的基本政策，解决好将近75%的职工的住房问题，得到他们的认同和支持，房改就能顺利进行，新的住房制度就不难建立。
以往提高房租为什么推行不开，因为那是把已经给职工群众的福利收一些回来。“向个人（职工）腰包掏钱”一般是不容易做到的。
后来出售公房，几次都以形成低价卖房浪潮而告终。现在售房比较顺了，但也有些城市推行不开。如南京市，据我们调查，直到今年3月公房还卖不动。多数人说“买房不如租房（便宜）”，有人说买房是买个维修权；也有人说，不买怕吃亏，买了怕后患无穷（没人管维修）。以前出售公房，买卖双方交换的权利界限不清，卖方总有人说卖价太低，公家有损失；买方觉着买不买一样，并未得到什么，还有人说是上当吃亏。
在住房新体制下，职工和居民住房自有率要占较大的比例，这是世界各国经历了多年实践和反复后形成的大趋势。对于近75%住有公房的职工来说，是买房还是继续租房，完全由个人及其家庭根据自身条件和愿望自己做主。不过买房也好，租房也好，都要根据社会主义市场经济的原则。从总体而言，应该鼓励职工积极买房。各地实践的经验表明，要把卖房的条件定得合理，讲清楚，愿意买房的职工还是占多数。
公房的售与买，同其他商品的市场交易一样，本质上是权利的转移。就国家和单位来说，把已经分配出去但仍有名义的所有权、处置权的住房以优惠价格卖给职工，实际是对过去工资中未完全含住房消费的补偿，给了优惠，同时也了结了同买房职工在住房问题上的关系。就职工来说，付给单位相应房价，就得到原来住房的占有、使用、收益、处置等权利，可自己居住，也可出售、出租、抵押、继承、馈赠和经营收益，即得到了可全权处置的产权。
以往的售房和买房之所以不怎么成功，就是因为双方的权利和义务不明确，产权不明晰，拖泥带水、藕断丝连。这次售房以后，就要明晰产权，买了房就是职工自有的。这样做，从长远看既能减轻国家负担，单位也可放下包袱，多数单位不再管住房，职工成为住房的主人，以后职工要增房减房，找市场不再找单位。职工有了房产，不仅可以使用，而且可以保值增值，有了安身立命之所，也有利于社会稳定。
4.关于售房价格
这是房改中争论最大、最难把握的问题，也是房改成功与否的关键之一。住房制度改革既是经济体制的改革，也是社会利益关系的调整。单从经济上考虑，单算经济账，肯定是算不清的；解决住房问题，还必须考虑国家的整体长远利益，考虑社会各阶层的利益平衡，兼顾国家、单位和个人的权益，所以一定要算政治账、社会账。在房改中要提倡从国家经济发展、社会安定的大局出发，调整各方面利益关系，做到社会公平基本合理。
就国家方面来说，有关部门要克服放包袱和回收资金的观念。十多年的实践证明，任何一项改革的成功，都要付出相应的经济和社会代价。国外也有类似的实践，英国搞房改，把政府所建的国有住房只作房价的1/3卖给个人，但同时政府每年在住房方面的大量财政开支也大幅度减少了。
我国现有30亿平方米公有住房，通过房改把它还给社会，还给职工、群众，交给市场。回收的资金用于建房（解决无房少房者的问题）、用于管房（建立各种物业管理机构）、用作建立新的住房体制的财政基金。据统计，1979—1995年国家用于城镇住宅投资11380亿元，加上其他方面投入，这16年共建城镇住房25.5亿平方米，约4500万套。据我们估算，30亿平方米公房如能以平均每平方米400—500元出售，可回收约1.2万亿—1.5万亿元，再建1.2亿—1.5亿平方米新房（约2000多万套），解决现在无房、缺房职工的问题。这在理论上是可能的，但实践中还有很多具体问题要解决。有关部门要统筹调剂用好这笔资金，这是房改转制的本钱。
就职工、干部个人方面来说，过去实行的低工资不含有全部住房消费因素。但要考虑，第一，我国和苏联、东欧国家不同，他们的职工、干部住有公房的在85%—90%，1991年俄罗斯人均居住面积16.8平方米，我们无房少房户比例大；第二，我国正处在现代化建设时期，国家财力有限；第三，比起无房、少房职工来说，有房户已经享受了多年低房租的福利。所以住公房的职工出一部分钱把住房买下来是合理的。
国家要根据诸方面的因素制定出售公有住房的定价原则。1992年有关部门制定了《商品住宅价格管理暂行办法》。房改中出售已分配出的公有住房的情况是大量的，也应该制定一个定价管理的办法，使各地各单位定价时有个依据，让职工群众也知道定价的原因。定价办法要规定某地某单位的公房出售价格，要有一定的批准程序，以防止出现前些年低价售房的现象；公房出售价格的计算办法要简明，便于职工群众明白；买卖双方的权益要界定清楚，便于将来市场交换流通，有利于实现住房商品化。
经过几年的探索实践，各地执行1994年房改决定中关于稳步出售公有住房部分的十一项规定，已为干部和职工群众所认同，各地订的卖房价格也逐步合理，抑制了低价售房，回收了资金，也符合职工的支付能力，为群众所接受。我们调查了十多个城市，感到有以下几个问题：
（1）目前售房中并行三种价格：市场价、成本价和标准价。市场价主要指房地产公司出售的商品房价格，只有少数人买得起。出售已住用公房主要实行成本价、标准价。现在多数中小城市，成本价和标准价已经相当接近。而且标准价是反向定价（依买者的能力来定），计算很复杂。建议二价归一，以后售房都执行成本价。
（2）目前售房除按成本折扣外，对买者实行三项优惠，即工龄折扣、买已住房折扣和一次性付款折扣。这是基本合理的，但把政府对购房者实行优惠以补偿以前低工资中未含买房因素以及所含住房消费不足的实质模糊了。在取消标准价后，要强调工龄折扣部分，如每一年工龄可直接给予6—8折的折扣。工龄越长，贡献越多，折扣越大，补偿越多。国家还可规定，对离休干部、职工，对过去在战争和社会主义建设中有特殊贡献者、因公致残者、烈属等在售房时给予更多优惠，明确这是国家对过去有贡献人员的补偿。
（3）以前标准价售房只给部分产权，双方权益界限不清，对以后住房流通不利。要做好两价衔接工作，由买房者补交标准价和成本价差额，以取得所买住房的全部产权。
5.关于售房数量和标准
1994年颁发的国务院房改决定第18条规定：“职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只享受一次，购房的数量必须严格按照国家和各级人民政府规定的分配住房的控制标准执行，超过标准部分，一律执行市场价。”这个规定是合理的。从各地方单位的情况看，绝大多数职工住用的公房都在规定的控制标准以内，少数职工略有超过，极少数干部和特殊职工由于各种原因，多占多住公房超过标准一倍乃至几倍，这是群众最有意见的，要在房改中解决好。在房改之前，需要对现有住房进行清查登记。厦门市把住户住房情况输入计算机的做法可以推广，这样可以避免在房改中一户占用几套或作弊的情况发生。
（1）对于干部、职工过去占用超过标准一倍或占用几套、几处房的，弄清事实后，单位应收回多占用部分。
（2）职工家庭以成本价买了一次房，就是已经享受了国家的优惠，了结了这个职工家庭在住房问题上同国家的关系。在买房之后，这个干部、职工不论是职务升迁还是工作调动，都不能再以成本价买第二次房。再买房就要按市场价计算。
（3）有的干部、职工通过各种关系和渠道，多次多处以成本价买公有住房，这是不正之风，群众意见很大，应由纪检、监察部门予以查处。上海市制定了处以上干部申报住房占用情况的规定，这是防止这类现象发生的积极措施。有关部门应该制定房改纪律，要求干部、职工遵守执行，以保证房改工作的顺利进行。
6.在售房的同时加快租金改革
第一个目标是要逐步达到成本租金，然后向市场租金过渡。住宅租金的改革要同售房进度基本保持一致。如提租进程过慢会出现买房不如租房合算的情况，从而影响一部分人买房积极性，对整个房改不利。
现在有两种提租办法，一种是小步提租，不补贴。如北京今年房租已提到1.3元一平方米，明年提高到18元一平方米，不给补贴。另一种是提租发补贴，烟台等市原来就是这种办法。我们认为，提租发补贴在实际执行中难题太多，不易操作。因为各地各单位情况差别很大，特别是许多企事业单位经济情况不好，有的连工资都不能按时发，补贴很难筹措和发放，而且不利于实现住房商品化的目标。建议采用北京等地提租不补贴的办法，但要研究如何同售房进度协调。现在买房的职工越来越多，应该加大提租改革的力度，否则房租过低会使买房者感到吃亏，等待观望，不利于整个住房制度改革的顺利进行。
7.对未住公有住房的职工实行补偿问题
宣布停止福利分房之后，近75%已住公房的职工或买房或继续租房，他们在住房问题上的利益得到妥善解决，还有25%的人怎么办？据调查，多数单位是按工龄作为分房的主要条件，未住公房的职工大多数是30岁上下的年轻职工，他们工资收入一般不高，都在企事业单位第一线劳动、工作，对于住房的要求很迫切，或等着结婚，或等着有房生孩子、养育后代。他们对福利分房期望也很高。对这类职工的住房问题要有个解决方案，使他们的利益事先有个安排，并且有个明确的说法，早出“安民告示”。这样做至关重要，有利于社会安定，也有利于这些单位的生产和工作。
对这类职工的住房问题，有两种解决办法：
（1）对未住公有住房，单位按本地区或本系统的有关条例确认为无房户的职工，在实行停止福利分房的改革中，可根据职工的工龄（算到停止福利分房的年月止），每一年发给1平方米有偿住房券，作为对他过去为国家劳动贡献而未享受住房福利的补偿。如果是双职工，都是20年工龄，则可领取40平方米的住房券。以后这位职工在本单位住房公司（或社会上的住房公司）买房时，每平方米住房券可抵交1平方米的房价，各地区各单位可根据各自未来住房建设的情况，作出在若干年内可以兑现的承诺。
作这种补偿的根据是，过去在计划经济条件下，发给职工的工资并未含购房费用（含租房费用），这部分费用留在国家手中用以建房，再以无偿分配的方式分给职工居住，有部分职工未享受这部分福利，应在房改中发给住房券作为补偿。我们现有30亿平方米的公有住房，1994年全国有13131万在职职工和离退休职工，最长的工龄40—50年，最少1年，平均以20年计，每年工龄约为1.14平方米。考虑其他方面因素，每年补1平方米是合适的。作了这样补偿后，就了结了单位和职工在住房问题上的关系。
独联体有些国家也是采取这种补偿方式。如哈萨克斯坦1991 年实行房改时，每个职工一年工龄可领取400库邦，职工可用库邦抵交购房款。一个有27年工龄的职工用分得的库邦可购买27平方米住房，超过部分自己支付。
（2）单位在实行停止福利分房时可宣布，无房职工将来从单位住房公司（或社会住房公司）购房时，仍可享受工龄折扣的优惠。即新购住房时，停止福利分房前的工龄仍按原来每年工龄的6—8.5折计算。所需金额由原管房单位补给。
第二种办法比较简单，同原来的售房等方式容易衔接。但在未买房前，单位和这部分职工在住房问题上的关系仍未了结，时间会拖得较长。第一种办法给无房职工有明显优惠，一次了结单位和个人之间相互的关系，利于新体制的运行。但不管用何种办法，对无房职工一定要作好公平合理的补偿，了结好单位与职工个人在住房问题上的关系，从此单位和个人在住房问题上就可脱钩。
8.实行新人新办法
凡是在终止福利分房后新参加工作的职工，单位原则上不再负责解决他们的住房问题，而是由他们通过市场来解决。过去政府、单位用于解决职工住房方面的各项支出，通过明补办法全部理入工资。理入工资的办法有两种：一种是把它全部发给个人，一种是通过公积金的办法，把它归入个人名下的同时，以公积金的形式存入个人公积金账户。第二种办法目前看更好一些，它有利于筹集建房资金，可以避免建房资金流失，也有利于政府宏观调控，不至于因为把补贴在住房部分的钱理入工资后对宏观经济秩序造成较大的冲击。
在目前工资还比较低、市场房价又过高（尤其是几个大中城市的房价过高）的情况下，新参加工作职工通过市场买房或租房都有相当困难，所以在现阶段要有一些过渡的办法。要设法把市场房价调控到这部分职工买一套56平方米住房的价格和其平均年收入比不超过6∶1的范围，并通过银行系统采取抵押贷款等形式，使新职工能住上房。要通过对市场的调控，使租房的新职工住一套两居室的住房，房租支出不超过其收入的5%。各地区要根据各地的房情和职工收入水平，制定一些具体实施的过渡办法。
9.建立住房开发经营管理公司，作为向新的城镇住房制度过渡的一个中介
具有建房、分房、管房职能的单位，如部委局机关、大中型企事业单位，都可以建立住房开发经营管理公司，有些可以按系统成立，如某市某区的文化、教育、卫生系统可建立系统的住房开发经营管理公司。
住房开发经营管理公司实行股份制，单位可把现有的房产部门的资财折价作股转给公司，公司实行独立核算，自负盈亏。原单位是公司的最大股东，但公司是法人，对外挂牌营业，独立经营。住房开发经营管理公司开头若干年的职责是：①负责处理了结单位和职工之间在住房问题上的关系，解决好历史遗留问题；②组织好公有住房出售给职工后的维修管理，组织物业公司进行专管；③管理好未出售公房的续租和出租工作，并进行房租改革，收管房租；④开展集资建房和售房、租房等业务活动；⑤负责安排在停止福利分房后进单位来的新职工按新办法购买和承租住房。
单位住房开发经营管理公司成立后，单位把关于住房问题上的权利和责任都移交给公司，单位不再承担解决职工住房的职能。经过若干年，公司把单位与职工在住房上的历史遗留问题解决完了，社会上房地产市场也逐步建立起来了，公司就可逐步与原单位脱钩，原单位也可把原来控制的股份交给有关的国有资产管理机构，公司则融入全市、全地区的房地产企业，成为真正独立的房地产开发经营管理公司，实现社会化、市场化经营。
10.积极而稳妥地组建住房市场
要组建一批不仅经营销售新建住房而且经营买卖旧有住房的公司，做城镇居民买卖住房以及出租和承租住房的中介。前几批房改中出售给职工和居民的公有住房，按一般规定住用五年后可以依法进入市场出售、出租。现在将陆续满五年期了，要有市场，要有公司和中介组织来实现这种卖和买、出租和承租的业务。这种业务活动开展起来，规模将是很大的，特别是在两年及今后住房大批出售并满五年期后，这类业务将会更大，所以将有大批住房公司和中介组织应运而生。与此同时，一系列配套的行业，如金融、信贷业务、房地产的评估业务、法律公证业务等也要相应地建立和发展。应该事先作好计划、组织、经济、金融、法律等方面的准备，事先规范，使之一开场就能纳入社会主义市场经济体制和法制的轨道，避免一哄而起，无章无法，造成混乱。乱而后纠，乱而后整顿，损失就大了。
11.全面推行和完善住房公积金制度
1991年上海开始实行住房公积金制度，已取得很大的成绩，截至1995年底，已归集资金77.18亿元，今年将超过100亿元，向单位和建房企业放贷66.7亿元，向居民购房建房放贷6.62亿元。
在现阶段要完善的方面有：①通过各地政府和房改机构的大力推行，使公积金归集的范围尽可能扩大。上海1995年底参加公积金制度的单位有33628个，职工463万人，占职工总数的98%。1994年全国国有单位工积金总额为5177亿元，如果归集的面能达到80%，一年就可归集400多亿元的资金，对住房新体制的建立将是很大的财力支撑。②公积金的使用一定要从严管理，以维护公积金制度的信誉，增强单位和职工交纳住房公积金的积极性。现在已经发现有些城市和单位把公积金挪作他用的情况。要规定使用的原则是有利于向住房新体制的转换，而不能反过来强化旧的体制。③社会公平问题。现在公积金运作的方式是“低进低出”，即对交纳公积金的职工实行低息，而对使用贷款的职工也实行低利率。对于既交纳公积金又使用贷款的职工来说，两相抵消是合理的；对于只交纳公积金，一生中又从不使用此贷款的职工却是在经济上吃了亏的，特别是对于交纳公积金又买不起房的职工更不合理。一项政策，既要考虑需要又要做到合理，这样群众才会乐意接受。所以，我们建议，对交纳了公积金而到退休时始终未借用过公积金的职工，退休时返还全部公积金，利息部分按市场通行的银行存款利率计算发给。这样做是公平的，只有公平合理的政策才能得到多数人的拥护，才能持久。
12.组织并建立住宅银行势在必行
（1）各单位出售公有住房所得的资金，各单位汇集的住房公积金，要按照国家的有关政策有规范地管好用好。
（2）建房需要大笔资金，需要金融系统为之融资支持。金融系统为居民提供国际通行的分期付款的抵押贷款，将是实现广大居民购买自有住房的主要形式。这种融资安排可以提高居民购房的支付能力，从而使住房开发商、建房企业投在住房建设上的资金通过向居民出售住房而顺利回收。组建住宅银行就是要形成住房基金融资建房—住房配套—购房贷款—建房款回笼—住房基金回笼这样一种住房资金循环、周转机制。
13.促进住房建设和建筑产业的大发展
我国目前建筑业的规模是很不够的，不能适应广大群众对于住房日益增长的需要。1994年城镇居民的人均居住面积只有7.9平方米，如果到2000年城市化水平达到32%（现在是28%），城镇人口达到4.16亿人，人均居住面积达到9平方米，那还要建17亿平方米的住房，建设规模大约要比现在增大50%。
住房体制改革将是住房建筑业大发展的契机，有关方面要规划好，抓住这个机遇，引导建筑行业健康发展。
（1）在全国范围内停止福利分房之后，单位不再直接管职工居民的住房问题，就不会像以前那样积极去筹措资金。建筑企业、房地产开发企业会失去最大的买主，而个人一时还形成不了大规模购买住房的能力，这样在新老体制交替的时候，很可能出现住房建筑业买方的大量减少，造成建筑企业、房地产开发企业的困难。有关方面要事先有所安排，以免造成损失。
（2）建筑企业要适应住房市场发展的要求。1994年城镇的建筑企业，从从业人员构成和总产值构成等方面看，国有企业和集体企业都占99%以上，联营企业、股份制企业、外商投资企业和私营 企业等非公有制经济不到1%，而从技术装备水平、劳动生产率等方面看，后者却占优势。将来非公有制建筑企业将会有较大发展，建筑行业将形成以公有经济为主体、多种所有制形式并存共同发展的形势。
（3）将来的住房将是多种形式。邓小平同志说过，“农村盖房要有新设计，不要老是小四合院，要发展楼房”。农村盖房要有新设计，城市盖房更要有新设计，不能老是火柴盒、大塔楼、单元房。住房是亿万群众天天使用的场所，造什么样的房、怎样设计，要让居民自己有选择权。居民可自己设计、也可以请设计师设计、自己建筑，这样将来的住房式样就会丰富多彩。
（4）通过多种途径、多种形式解决居民的住房问题。不要都是由建筑企业造房、居民买房一种形式，也可公私联合建房，居民群众合作建房，居民自家建房。地方政府和单位要提供建房条件，如划出一定的房基地，给予贷款和经济方面的优惠等，以充分发挥职工和居民群众在解决住房问题方面的主观能动性。这样，城镇居民住房这个世界性的难题就不难解决了。
（1996年8月）
[1] 本文是1996年初开始，社会学研究所住房改革课题组在全国多个城市进行了半年多的调查研究，于1996年8月完成的研究报告。初稿由张其仔、李春铃、景天魁、郑也夫等同志撰写，最后由我修改定稿。成文后送交国家体改委住房领导小组，摘部分在中国社会科学院《要报》发表，朱镕基、李铁映等同志作了批示。