一 叙利亚内战前的欧盟与中东

为了稳定周边，自20世纪90年代起欧盟相继推行了“欧洲—地中海伙伴关系”“欧洲睦邻政策”和“地中海联盟”等制度性计划，但结果与设计目的之间落差较大。

1.“欧洲—地中海伙伴关系”机制

1995年欧盟（当时是15个成员国）与摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、埃及、以色列、约旦、叙利亚、黎巴嫩、土耳其、塞浦路斯、马耳他^[1]和巴勒斯坦权力机构签署《巴塞罗那宣言》，正式启动“欧洲—地中海伙伴关系”（EMP）机制。

“欧洲—地中海伙伴关系”机制改变了欧洲与地中海南岸邻国保持双边关系的旧模式，变成一方为欧盟，一方为地中海合作伙伴国家的新型多边关系。“欧洲—地中海伙伴关系”计划将地中海变为一片和平、繁荣之海。《巴塞罗那宣言》提出欧洲与地中海国家要建立三个相互补充的关系：第一是政治和安全合作，希望实现环地中海的和平与稳定；第二是经济和金融合作，共享繁荣，建立环地中海自由贸易区；第三是社会与文化层面，进行人员交流，促进文化上的相互理解，增进公民社会层面上的联系。

但是“欧洲—地中海伙伴关系”并不是一种平等的伙伴关系，更像一种经济上的辐辏体系。欧盟并非根据南方国家的需要，而是自己决定实施方法和具体步骤^[2]。最终结果是《巴塞罗那宣言》确定的和平与稳定、共享繁荣等目标，都没有变成现实。《巴塞罗那宣言》规定在2010年建成自由贸易区，但直到今天，只是消除了制造业领域的关税和非关税壁垒，而制造业是欧盟和欧洲国家的优势，而非中东北非国家所长。北非国家除能源外最主要的出口产品——农产品的贸易自由化进程非常缓慢。欧盟倡导投资自由化，也使得欧洲公司在竞争中胜过本土公司，将很多本土公司逐出市场。更关键的是，“欧洲—地中海伙伴关系”计划安排中没有南方国家与欧洲间劳动力自由流动的协议，这也削减了南方国家的劳动力竞争优势，间接增加了这些国家的失业。欧盟力图通过“欧洲—地中海伙伴关系”在地中海国家推广自由市场理念，但自由市场反而增加了地中海国家的失业，拉大了贫富差距。中东北非地区的政治动荡的爆发，其根本原因正在于阿拉伯国家糟糕的经济状况。具有反讽意味的是，仅存的从伙伴关系中获益的国家是本地区唯一一个非阿拉伯国家——以色列，它借助“欧洲—地中海伙伴关系”打开了通向欧洲市场的出口渠道，通过发展外向型经济，其经济总量已经超越不少欧盟国家^[3]。

2.“欧洲睦邻政策”（ENP）

“欧洲睦邻政策”（ENP）是欧盟2003—2004年开始实行的一项政策，它与“欧洲—地中海伙伴关系”的不同之处在于，它不是多边协定而是欧盟单方面有条件地向地中海国家提供援助。此政策的出台有以下背景：第一，地中海国家经济和政治体系差异过大，欧盟希望用一项可以分类对待各国的新政策工具来提升管理水平。第二，欧盟2004年即将东扩，中东欧十国将加入欧盟，白俄罗斯和乌克兰会成为欧盟的新边界，欧盟在短期内不可能让这两国入盟，但同时又需要稳定它们的情绪，所以提出“欧洲睦邻政策”，给予它们一定援助。这一模式随即被照搬到地中海邻国与欧盟的关系中。第三，2003年美国入侵伊拉克后，提出了“大中东和北非倡议”（Broader Middle East and North Africa Initiative）^[4]，计划有组织、有规模地从外交、经济和政治等层面对整个伊斯兰世界进行民主改造。“欧洲睦邻政策”也是欧盟相对美国这一倡议，推出的以民主稳定周边的平行制度工具。欧盟向中东北非提供财政和技术援助，但交换条件是阿拉伯国家要进行政治改革。

“欧洲—地中海伙伴关系”是欧盟在中东北非地区推广民主的工具，但是阿拉伯国家在态度上，对美欧的新政策工具都没有表示热烈欢迎。阿拉伯民众厌恶美国入侵伊拉克，对欧洲也没有好感，尽管很大一部分欧洲国家对伊拉克战争持否定态度。阿拉伯国家批评美国在巴以问题上持双重立场，欧洲人则被看作美国的帮凶^[5]。在政治上，面对欧盟伸过来的“樱桃”，不少阿拉伯国家采取实用主义态度，比如埃及的穆巴拉克一开始表示同意，但当需要进行真正的政治和经济改革时，他就中断了与欧盟的谈判。在技术上，阿拉伯国家也不适应这套将欧洲共同体法律（acquis communautaire）照搬过来的援助措施，如约旦，虽几经努力，它也没能将自己的公有部门或私有部门的治理水平提升到欧盟要求的水平。只有以色列认为，“欧洲睦邻政策”是一个真正的机会，以色列通过它获得进入欧洲市场的特殊通道，并在科研领域与欧洲展开合作。

3.“地中海联盟”（UfM）

“地中海联盟”（UfM）源于萨科齐2007年在竞选法国总统职位时的提议，在当选总统之后，他大力推动并于2008年建成这一新机制。

“地中海联盟”与“欧洲睦邻政策”相比有两个特点：一是成员国更多，达到43个；二是层级更高，更侧重国与国之间政府间层次对话和谈判，它在西班牙专设了秘书处，并且仿照欧盟设立轮值主席国。不过“地中海联盟”也难称成功：首先，它在欧盟内部就受到很多质疑，西班牙怀疑法国此举是希冀改变西班牙在“欧洲睦邻政策”中的中心角色^[6]，德国认为萨科齐是在争夺欧盟扩展方向的主导权，有碍欧盟的团结。其次，“地中海联盟”着力推广欧盟与北非国家在能源、基础设施、运输以及环境等领域的商业项目，但收效甚微。唯一的亮点是，为促进地中海地区中小企业的发展，“地中海联盟”专门成立了“地中海企业开发机构”，但大多数项目只是停留在纸面上^[7]。再有，“地中海联盟”与前两项欧盟机制一样，也强调中东北非国家要推进民主和人权，法国也是中东北非地区的政治动荡发生后反应最激烈的欧洲国家，但2008年时任法国总统的萨科齐邀请埃及时任总统穆巴拉克与他一道担任“地中海联盟”首任联合主席。2008年7月，萨科齐也同样在巴黎设宴欢迎叙利亚总统巴沙尔。

总体来看，欧盟的三项地中海机制都没有达到预想效果：政治上没有取得阿拉伯国家的信任，对巴以问题的帮助不大；经济上，合作没有让阿拉伯国家启动改革，阿拉伯人民并未从中获益；文化上，虽有文化对话和公民社会团体的交流和接触，但效果有限。《巴塞罗那宣言》提出的欧盟与地中海南岸国家“共享繁荣”和“创造就业”的目标没有实现。欧盟推广自由、民主和法治等理想主义说辞，由于它的现实主义做法和对待阿拉伯国家和以色列的双重标准（2006年巴勒斯坦大选哈马斯获胜后，欧盟拒绝承认这一民主选举结果），其说服力大为减弱。加强情报、边检、反恐等领域的合作，保证欧盟自身安全，减轻移民压力等现实动机在欧盟事实上的地中海政策机制中则体现得非常明显。

2010年年底突尼斯的“茉莉花革命”开启了中东北非地区的政治变局，随后埃及、利比亚、也门、叙利亚等国相继爆发“革命”，中东北非开始陷入动荡。欧盟和欧洲国家以较快速度对阿拉伯各国国内反对派表示支持，表态支持各国的“民主化”进程。检视欧盟和一些欧洲国家这一时期的行为，翻阅它们的政策文件^[8]，可以看出欧盟及其主要成员国承认了它们原来追寻的西亚、北非地区的“稳定”已不复存在，其核心目标转变为促进该地区的“深度民主”，冀望日后在更高层面上，实现地中海南岸的长久稳定及欧洲的利益诉求^[9]。

2011年2月利比亚的班加西爆发反政府示威游行，后转变为卡扎菲政府与反政府力量的武装冲突。法国、英国和欧盟积极介入，2011年2月25日，欧盟对利比亚政府实施武器禁运；26日，联合国安理会通过首项决议，冻结卡扎菲资产，并把事件交由国际刑事法院处理。3月初，卡扎菲的军队进攻反对派在东部的据点班加西，随后法国团结阿拉伯联盟，英国说服了美国奥巴马政府准备对卡扎菲进行军事打击。3月17日，联合国安理会再度通过决议，授权成员国在利比亚设置禁飞区。决议通过后几个小时，法国即率先出动战机轰炸了卡扎菲的军队，随后美国海军于深夜通过其部署在地中海上的多艘军舰，向利比亚北部防空系统发动了导弹攻击，英国皇家空军也派出多架战机参与空袭。在法、美、英等多国联军的空中协助下，利比亚反政府军逐渐在地面战场取得优势，8月攻入首都的黎波里，10月卡扎菲被杀。

如果说利比亚内战让欧洲国家的自信心大增的话，那么在班加西示威游行之后一个月发生的2011年3月叙利亚德拉的“革命”却让欧盟和法英等欧洲大国遭遇到它们的“滑铁卢”。